Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19 апреля 2019 г. N Ф06-45557/19 по делу N А57-11411/2018

г. Казань

19 апреля 2019 г.

Дело N А57-11411/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Топорова А.В., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

администрации Энгельсского муниципального района - Казаровой А.Г. доверенность от 19.12.2018,

министерства финансов Саратовской области - Ракитиной М.Б. доверенность от 09.01.2019,

в отсутствие иных лиц участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-аналитического комитета Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.10.2018 (судья Мамяшева Д.Р.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2019 (председательствующий Акимова М.А., судьи Пузина Е.В., Самохвалова А.Ю.)

по делу N А57-11411/2018

по заявлению администрации Энгельсского муниципального района (ОГРН 1026401988183, ИНН 6449013567), с участием заинтересованных лиц: министерства финансов Саратовской области (ОГРН 1036405003227, ИНН 6450030341), Контрольно-аналитического комитета Саратовской области (ОГРН 1146450001521, ИНН 6450082068), общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Саратов" (ОГРН 1036405021047, ИНН 6450068585), муниципального унитарного предприятия "Покровск-тепло Энгельсского муниципального района Саратовской области" (ОГРН 1026402004562, ИНН 6449031245) о признании незаконным акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018, о признании незаконным приказа министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области", о признании незаконным представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018 N 01-21/560,

УСТАНОВИЛ:

администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018, о признании незаконным приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области", о признании незаконным представления контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018 N 01-21/560.

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 07.08.2018 указанные требования администрации объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера А57-11411/2018.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 01.10.2018 производство по делу в части требований о признании незаконным акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018 прекращено.

В остальной части заявленные требования удовлетворены.

Признаны недействительными приказ Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области" и представление Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 N 01-27/543.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2019 решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.10.2018 в части признания незаконным приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области", представления контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018 N 01-21/560 оставлено без изменения.

Контрольно-аналитический комитет Саратовской области, полагая принятые по делу судебные акты незаконными, в части признания незаконным приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области", представления контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018 N 01-21/560, обратился Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их в данной части отменить как несоответствующие нормам материального и процессуального права, фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив законность обжалованных судебных актов в обжалуемой части, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обсудив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, заслушав представителей сторон, явившиеся в судебное заседание, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения в силу следующего.

Как следует из материалов дела, 08.11.2017 между министерством финансов Саратовской области и администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области заключён договор N 08-01-18/38-25 о предоставлении бюджету Энгельсского муниципального района из областного бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Энгельсского муниципального района (далее - договор).

Пунктом 3.2.3 договора установлено, что условием предоставления бюджетного кредита является выполнение принятого плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района.

Согласно приказу от 02.04.2018 N 75 о проведении контрольного мероприятия в администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области проведена внеплановая камеральная проверка по теме "Соблюдение органами местного самоуправления Энгельсского муниципального района Саратовской области условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного в соответствии с договором от 08.11.2017 N 08-01-18/38-25".

В ходе проведённой Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области проверки установлено, что с целью стимулирования работников организаций социальной сферы, поднятия престижа их деятельности на территории Энгельсского муниципального района Саратовской области постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017 N 6229 утверждено "Положение о грантах Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района".

Согласно постановлению администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017 N 6230 "О проведении конкурса на присуждение грантов Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района" утверждены гранты Главы Энгельсского муниципального района, объявлен конкурс на присуждение указанных грантов и установлены сроки подачи заявок на участие в конкурсе.

Постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 25.12.2017 N 6720 "О присуждении грантов Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района" по итогам проведения конкурса 20 лучшим работникам организаций социальной сферы присуждены гранты в размере 50 000 руб. каждому.

Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 27.12.2017 N 334/41-05 "О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год" администрации Энгельсского муниципального района выделены ассигнования на присуждение грантов для стимулирования работников организаций социальной сферы в общей сумме 1 000 000 руб.

27 декабря 2017 года денежные средства перечислены на лицевые счета двадцати победителей конкурса по 50 000 руб. каждому в общей сумме 1 000 000 руб.

Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 N 265/38-05 "О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год" управлению капитального строительства администрации Энгельсского муниципального района выделены ассигнования в сумме 300 000 руб., в том числе: -строительство спортивной площадки в посёлке Прилужный Энгельсского муниципального района Саратовской области в сумме 150 000 руб. -строительство спортивной площадки в селе Новая Терновка Энгельсского муниципального района Саратовской области в сумме 150 000 руб.

По результатам проведённой проверки администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области выявлены нарушения положений пункта 3.2.3 договора, пункта 2 раздела 3 Плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района, утверждённого постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 28.09.2016 N 4012, выразившихся в принятии администрацией Энгельсского муниципального района новых расходных обязательств.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки, составленном по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 19.04.2018.

Согласно указанному акту администрацией Энгельсского муниципального района допущены нарушения: - предоставление администрацией Энгельсского муниципального района муниципальной гарантии в сумме 43 894 600 рублей МУП "Покровск-тепло" по обязательствам перед ООО "Газпром межрегионгаз Саратов" за поставленный в сельскую местность Энгельсского муниципального района газ; - установление новых расходных обязательств: расходы на гранты Главы Энгельсского муниципального района в сумме 1 000 000 рублей, на изготовление проектно-сметной документации с целью строительства плоскостных спортивных сооружений в посёлке Прилужный в сумме 150 000 рублей и селе Новая Терновка в сумме 150 000 рублей.

На основании указанного акта Контрольно-аналитический комитет Саратовской области 07.05.2018 вынес в адрес главы Энгельсского муниципального района представление 01-27/543, в котором указал на необходимость принятия мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, выполнить условия предоставления бюджетных кредитов, в том числе в части выполнения Плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района, утверждённого постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 28.09.2016 N 4012.

Обеспечить выполнение условий, установленных договорами о предоставлении бюджету Энгельсского муниципального района из областного бюджета бюджетных кредитов.

Также в представлении предложено рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в указанных выше нарушениях, в установленном порядке.

Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области 07.05.2018 в отношении администрации Энгельсского муниципального района было составлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения, которое было направлено в Министерство финансов Саратовской области.

По результатам рассмотрения указанного уведомления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области, Министерством финансов Саратовской области в соответствии со статьями 306.2 и 306.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации издан приказ от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области".

Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области не согласившись с указанными актом проверки, представлением, приказом, обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования администрации в части признания недействительными приказа министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области" и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 N 01-27/543, суд первой инстанции сделал вывод о несоответствии приказа и представления нормам бюджетного законодательства, нарушающими права общества.

В части оспаривания акта проверки, суд первой инстанции прекратил производство по делу по пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку положениями главы 24 АПК РФ не предусмотрено оспаривание акта, не обладающего признаками ненормативного.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В части прекращения производства по делу об оспаривании акта проверки решение суда первой и апелляционной инстанции не обжалуется.

Предметом кассационного обжалования являются выводы судов первой и апелляционной инстанции об удовлетворении требования в части признания недействительными приказа министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области" и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 N 01-27/543.

Суд кассационной инстанции соглашается с данными выводами судебных инстанций в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В статье 65 АПК РФ предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершённое в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершённое лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечёт ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2).

Особенности и порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам регламентирован статьями 93.2 и 93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нарушение условий предоставления бюджетного кредита (статья 306.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации) является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Судебными инстанциями из материалов дела установлено, что условием предоставления кредита (пункт 3.2.3 договора от 08.11.2017) являлось соблюдение плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района.

Постановлением от 28.09.2016 N 4012 утверждён план мероприятий по оздоровлению финансового положения Энгельсского муниципального района на срок до 2018.

Согласно пункту 2 плана мероприятий по оптимизации бюджетных расходов предусмотрен отказ от принятия новых обязательств и увеличения действующих обязательств. Однако допускается в случае необходимости принятие новых обязательств при условии сокращения ранее принятых.

В рассматриваемом случае Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области доказала сокращение ранее принятых обязательств и обосновала необходимость увеличения расходов по спорным статьям.

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия органов местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьёй 53 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип самостоятельности бюджетов, который выражается в следующем: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять Формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Статьёй 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства на социальное обеспечение населения могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Публичные обязательства по социальной поддержке отдельных категорий работников социальной сферы реализованы Энгельсским муниципальным районом в соответствии с требованиями статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в которой регламентированы вопросы местного значения, разрешаемые за счёт средств бюджета муниципального района: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях (пункт 11); создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 12); создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (пункт 19.1); обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района (пункт 26); организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (пункт 26).

В силу статьи 9 Федерального закона от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" обеспечение условий для развития на территориях муниципальных районов физической культуры, школьного спорта и массового спорта относится к расходным обязательствам муниципальных образований.

Следовательно, оказание мер социальной поддержки лучшим работникам социальной сферы, осуществляющим свою деятельность на территории Энгельсского муниципального района, в виде выплаты грантов Главы Энгельсского муниципального района из местного бюджета в сумме 1 000 000 руб. является расходным обязательством, осуществляемым в целях исполнения полномочий Энгельсского муниципального района по вопросам местного значения, установленным федеральными законами, и соответственно, являющимися нормативными публичными обязательствами.

Кроме того, в соответствии с частью 5 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счёт средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Оценив представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод, что расходное обязательство о выплате грантов в размере 1 000 000 руб. исполнено в соответствии с решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 27.12.2017 N 334/41-05 в одном бюджетном периоде после заключения кредитного договора при предварительном сокращении ранее принятых расходных обязательств бюджета по решению Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 N 265/38-05 на сумму 10 472 700 руб.

Судом апелляционной инстанции правомерно принято во внимание, что нет оснований считать новыми расходные обязательства на изготовление проектно-сметной документации с целью строительства плоскостных спортивных сооружений, предусмотренных муниципальной программой "Развитие агропромышленного комплекса и сельских территорий в Энгельсском муниципальном районе на 2013-2020" в соответствии с правилами участия Саратовской области в реализации на территории субъекта федерации мероприятий федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 и на период до 2020", поскольку учтены бюджетом Энгельсского муниципального района до заключения спорного кредитного договора. Доказательств обратного контролирующими органами не представлено.

С учетом изложенного основаны на материалах дела и нормах права выводы суда первой и апелляционной инстанций, что контролирующими органами в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ не представлено бесспорных доказательств того, что принятие указанных обязательств противоречит пункту 2 раздела 3 "Мероприятия по оптимизации бюджетных расходов" Плана и нарушает условие пункта 3.2.3 кредитного договора от 08.11.2017 N 08-01-18/38-25.

С учетом изложенного, суды первой и апелляционной инстанций правомерно признали незаконными и подлежащими отмене приказ министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 N 182 "О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области", представление Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 N 01-27/543.

Доводы, приведенные заявителем кассационной жалобы были предметом рассмотрения суда первой и апелляционной инстанций и им дана надлежащая правовая оценка.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции признает выводы судов нижестоящих инстанций в обжалуемой части об удовлетворении заявленных требований соответствующими обстоятельствам спора, основанными на правильном применении норм права.

Приведенные в кассационной жалобе доводы свидетельствуют не о нарушении или неправильном применении судами норм материального права, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом первой и апелляционной инстанций доказательств.

Учитывая изложенное, суды первой и апелляционной инстанций полно, всесторонне исследовали все обстоятельства дела, дали надлежащую правовую оценку всем представленным в деле документальным доказательствам.

Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств недопустима в суде кассационной инстанции в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Поскольку при вынесении обжалуемых судебных актов нормы материального права применены правильно, нормы процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для их отмены и удовлетворения кассационной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 01.10.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2019 по делу N А57-11411/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

М.А. Савкина

Судьи

А.В. Топоров С.В. Мосунов