Раздел I. Социально-экономические условия развития Москвы

Раздел I. Социально-экономические условия развития Москвы

Закрепленное в Конституции РФ федеративное устройство государства предполагает предоставление субъектам РФ права на самостоятельное регулирование сфер общественной жизни, развитие которых должно учитывать региональные особенности, а также права на установление механизмов их полноценного участия в управлении делами общегосударственной значимости.

Количество московских законов, предметы и пределы их регулирования обусловлены статьями 71, 72 и 76 Конституции РФ, содержащими перечни предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также федеральными законами, прежде всего от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ N 184) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131).

Указанные федеральные законы, а также БК РФ и НК РФ детально регламентируют полномочия и компетенцию субъектов РФ, в том числе и в законодательной сфере. Однако неустойчивость федерального законодательства в вопросах полномочий негативно отражается на законотворческом процессе в субъектах РФ, а главное - на правоприменительной практике, организации деятельности органов исполнительной власти.

Обобщая положения указанных федеральных законов, можно констатировать, что полномочия субъектов РФ по многим предметам совместного ведения довольно ограничены. При этом федеральный законодатель фактически не оставляет места для самостоятельного регулирования субъектами РФ предметов, которые в силу статей 71-73 Конституции РФ должны являться предметом исключительного ведения субъектов РФ.

Так, порядок выборов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в силу статьи 73 Конституции РФ является предметом исключительного ведения субъектов РФ. Однако федеральное законодательство под предлогом регулирования основных гарантий прав граждан фактически самым подробным образом урегулировало весь избирательный процесс.

Не менее сложной является ситуация с законодательной регламентацией вопросов здравоохранения. Так, пункт "ж" статьи 72 Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится "координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение". Таким образом, непосредственное законодательное регулирование вопросов здравоохранения не отнесено Конституцией РФ ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению и в силу статьи 73 Конституции РФ является исключительным предметом ведения субъектов РФ. Однако поскольку вопросы здравоохранения самым тесным образом связаны с защитой прав человека, вопрос о разграничении полномочий между различными уровнями власти, включая уровень местного самоуправления, на котором граждане непосредственно получают большую часть соответствующих социальных услуг, остается довольно спорным, а его правовое регулирование на федеральном уровне - противоречивым.

Решая эти и некоторые другие проблемы, вызванные несовершенством федерального законодательства, Дума неоднократно вносила в Государственную Думу законодательные инициативы. Однако сложившаяся в Государственной Думе практика работы с законодательными инициативами субъектов РФ делает прохождение таких инициатив крайне затруднительным. Во многом это обусловлено длительностью процесса прохождения в Государственной Думе проектов, в результате чего они нередко утрачивают свою актуальность. Кроме того, в большинстве случаев Правительство РФ дает отрицательные заключения на проекты по формальным основаниям (приложение 1).

На разрешение сложившейся ситуации направлено заключенное 7 июля 2009 года Соглашение между Думой и Советом Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе. Соглашение предусматривает, в частности, разработку консолидированных законодательных инициатив совместно с Советом Федерации, другими субъектами РФ. Предполагается, что такой подход позволит ускорить процесс прохождения в Государственной Думе проектов федеральных законов, в том числе инициируемых городом Москвой.

Полномочия субъектов РФ, осуществляемые ими за счет собственных бюджетов, в обобщенном виде определены в ФЗ N 184, при этом в Москве не все эти полномочия регулируются законами города, часть из них входит в компетенцию исполнительной власти. Так, с 1 января 2009 года БК РФ передал право принятия решений об утверждении долгосрочных целевых программ высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

Исполнение субъектами РФ своих полномочий осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ и регулируется БК РФ, определившим бюджетные полномочия субъектов РФ, ФЗ N 184, закрепившим право субъектов РФ на самостоятельный бюджет, ФЗ N 131 и др.

БК РФ и НК РФ зафиксировали единые ставки отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ, установили единые принципы межбюджетных отношений. Существенную роль в формировании бюджетов большинства субъектов РФ играют межбюджетные трансферты.

Формирование расходов бюджетов субъектов РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными полномочиями субъектов РФ, установленными законодательством Российской Федерации. Исходя из объема полномочий субъектов РФ ежегодно рассчитываются расходы их бюджетов.

В рамках полномочий, предоставленных городу Москве Конституцией РФ и федеральным законодательством, было сформировано московское законодательство, ставшее основой динамичного развития экономики города. Конструктивное сотрудничество всех органов государственной власти города Москвы позволило создать и оптимизировать механизм последовательного принятия законов и их связи с подзаконными актами органов исполнительной власти.

За прошедшее после кризиса 1998 года десятилетие развитие города Москвы достигло устойчивого экономического подъема. Валовой региональный продукт увеличивался в среднем на 9,2% в год, промышленное производство - на 15,0%, инвестиции в основной капитал - на 7,6%, оборот розничной торговли - на 4,5%.

Среднегодовые темпы инфляции снизились с 205,5% в 1999 году до 11,9% в 2008 году, среднегодовая заработная плата выросла с 2,4 тыс. рублей до 30,6 тыс. рублей в месяц, а ее покупательная способность - в 2,9 раза.

Влияние этих факторов обеспечило рост реальных располагаемых денежных доходов населения в 1,4 раза по отношению к уровню 1998 года, что позволило сократить уровень бедности за десятилетие с 16,3% до 11,8% (приложение 2).

В целях сохранения высоких темпов развития, повышения качества жизни и благосостояния граждан приоритетным направлением работы законодательной и исполнительной власти города на протяжении ряда лет стало решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации в национальных проектах "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса"*(1), что было отражено в докладах Думы 2007 и 2008 годов.

Важнейшим фактором экономического роста столицы является развитие малого предпринимательства, обеспечивающего успешное решение социально-политических и финансово-экономических задач. Город по праву относится к лидерам регионального развития малого предпринимательства. На начало 2008 года в Москве насчитывалось 1501 среднее предприятие, более 214 тыс. малых предприятий и 124 тыс. индивидуальных предпринимателей. На предприятиях среднего бизнеса занято 240 тыс. человек, малого бизнеса - 2046 тыс. человек, что составляет более 35% всего экономически активного населения Москвы. Налоговые поступления от субъектов малого и среднего предпринимательства в бюджеты всех уровней превысили 392 млрд. рублей, в том числе 73 млрд. рублей в городской бюджет, что составило 6,3% всех доходов бюджета Москвы.

Начавшийся в 2008 году экономический кризис оказал негативное влияние на экономическое развитие города Москвы. Замедлились темпы роста экономики, а уже в IV квартале 2008 года наблюдалось их падение. Однако с учетом положительной динамики первого полугодия наметился небольшой рост годовых основных макроэкономических показателей.

Замедление темпов роста экономики в 2008 году не оказало существенного влияния на поступление налогов и имущественных платежей в бюджет города, доходы которого выросли на 34,6% по сравнению с 2007 годом, что позволило в полном объеме профинансировать все социальные и инвестиционные мероприятия программы Правительства Москвы и накопить некоторый переходный потенциал на начало 2009 года.

Продолжалось строительство объектов социальной сферы - введены в эксплуатацию 21 общеобразовательная школа и 3 блока начальных классов, 86 детских дошкольных учреждений. За счет средств частных инвесторов построены 3 больницы, 2 поликлиники, 51 физкультурно-оздоровительный комплекс.

Социальные обязательства перед населением, в том числе предусмотренные в рамках Года семьи, в 2008 году были выполнены в полном объеме. На финансирование мероприятий Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2008 год из городского бюджета направлено 486,7 млрд. рублей, что на 5,4% больше утвержденного годового плана.

Курс на сохранение социальной стабильности в городе продолжается и в 2009 году. По данным Департамента экономической политики и развития города Москвы, средняя зарплата в городе составляет 31156 рублей, однако темпы ее роста замедляются. Если в 2007 году рост средней зарплаты составил 131,3%, 2008 году - 129,3%, то с начала 2009 года - 112% (по сравнению с тем же периодом прошлого года).

Опережающими темпами росла заработная плата работников образования, здравоохранения, других бюджетных организаций. В 2008 году она увеличилась в 1,4 раза, а в 2009 году - примерно на четверть. Сохранены в полном объеме меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (по оплате проезда на наземном пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, метрополитене, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг).

В январе-апреле 2009 года введено в эксплуатацию 1108 тыс. кв. метров общей площади жилых домов, включая жилые дома, построенные по программе Правительства Москвы за пределами территории города.

В то же время экономический кризис не мог не оказать влияния на развитие Москвы. Его негативное воздействие сказалось на всех основных макроэкономических показателях, но заметнее всего кризис проявился в промышленности. В конце I квартала 2009 года снижение индекса промышленного производства по отношению к аналогичному периоду 2008 года составило 23,6%, а к концу первого полугодия превысило 25%. В то же время увеличившиеся к середине текущего года объемы потребления энергетических ресурсов и добычи газа свидетельствуют о первых признаках стабилизации промышленности.

Несмотря на двукратный с начала года рост безработицы, в настоящее время можно говорить о стабилизации ситуации на уровне 0,88% от экономически активного населения Москвы. Всего с начала кризиса организации Москвы подали в территориальные органы занятости заявки на сокращение 300-400 тыс. москвичей, из которых только 50 тыс. зарегистрировались в качестве безработных.

На фоне кризиса наблюдается рост потребительских цен. В первом полугодии 2009 года уровень потребительских цен вырос по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 12,5% (с начала года - 8,9%). При этом рост цен на продукты питания опережает рост потребительских цен на непродовольственные товары, что создает большую нагрузку на семейный бюджет для менее обеспеченных слоев населения.

Рост задолженности по заработной плате в Москве начался в конце 2008 года. На 1 августа 2009 года она составляла 502,6 млн. рублей. При этом основные трудности испытывают промышленность, наука, строительство и транспорт. Должниками являются 23 компании, среди которых ГУП города Москвы Опытно-экспериментальный механический завод "Рекорд", ОАО "Акционерная компания "Мослифтмонтаж". При этом долги по оплате труда не связаны с несвоевременным получением средств из городского бюджета: основная причина - отсутствие у предприятий собственных средств.

Кризис привел к существенному снижению налоговых доходов городского бюджета. По данным КСП Москвы, доходная часть бюджета 2009 года за два квартала снизилась на 25,1% (по сравнению с аналогичным периодом 2008 года). Только по налогу на прибыль с начала текущего года снижение составило 49,5%, что было обусловлено в первую очередь существенным сокращением прибыли у предприятий нефтегазовой отрасли*(2), проведением IPO крупных системообразующих банков и реструктуризацией РАО "ЕЭС России". Одновременно наметилась тенденция увеличения доли налога на доходы физических лиц в суммарном объеме доходов. Однако на объемы поступлений от налога на доходы физических лиц негативно влияет сокращение в условиях экономического кризиса количества предприятий и рабочих мест, а также выплат по заработной плате. Анализ исполнения бюджета за первое полугодие 2009 года показал наличие напряженной ситуации по сбору неналоговых доходов прежде всего в части арендных платежей.

Таким образом, если за предшествующие 3 года (2005-2007 годы) городской бюджет исполнялся с профицитом, то уже в 2008 году он был исполнен с дефицитом в размере 26,3 млрд. рублей, что составляет 2% от полученных доходов. В основном сложившийся дефицит бюджета был профинансирован за счет привлечения заимствований (на 26,2 млрд. рублей), а также от продажи акций (на 948,7 млн. рублей).

Размеры бюджетного дефицита, оправданного в отдельные периоды развития экономики, ограничены бюджетным законодательством, поскольку рост дефицита бюджета вызывает рост государственного долга как одного из источников его финансирования. Благодаря урокам кризиса 1998 года структура государственного долга Москвы установлена таким образом, что любое колебание курсов валют не может оказать существенного влияния на устойчивость городских финансов и экономику города в целом. Из общего объема государственного долга Москвы только 26,6% номинировано в иностранной валюте. Эту часть город может в любой момент погасить или рефинансировать без ущерба для городских целевых программ.

Однако корпоративный сектор экономики города не продемонстрировал устойчивости к кризисным явлениям. Среди причин - высокая степень зависимости от импорта практически во всех без исключения отраслях городского хозяйства, низкая конкурентоспособность отечественных несырьевых товаров, неразвитость сферы услуг и туризма, а также высокая доля спекулятивного капитала в структуре иностранных инвестиций.

Для решения задач и минимизации негативного влияния кризиса на жизнь города Москвы при одновременным формировании предпосылок эффективного посткризисного развития в столице уже с осени 2008 года реализуется комплекс антикризисных мероприятий. Одновременно ведется работа по подготовке программы антикризисных действий Правительства Москвы в соответствии с программными мероприятиями, разработанными на федеральном уровне*(3). Реализуемая в Москве система мер включает в себя мероприятия, в том числе софинансируемые из федерального бюджета и из бюджета города.

Главными направлениями антикризисной политики в городе являются:

- обеспечение стабильности социальной ситуации и бесперебойного функционирование систем жизнеобеспечения города Москвы;

- обеспечение продовольственной безопасности города Москвы и возможностей оплаты населением социально значимых товаров и услуг;

- комплекс мер по стабилизации рынка труда, включая вопросы миграционной политики;

- обеспечение защиты социально уязвимых категорий жителей города Москвы;

- недопущение негативных явлений в научно-образовательной сфере и здравоохранении;

- определение совместно с банковским сообществом возможностей финансирования бюджетных расходов, включая привлечение и обслуживание займов, новые механизмы реструктуризации задолженности на основе оценки выпадающих доходов бюджета;

- использование возможностей налоговых механизмов поддержки перспективных видов деятельности;

- определение мер поддержки малого и среднего бизнеса города Москвы, строительного комплекса и потребительского спроса населения;

- формирование в ходе антикризисных мероприятий перспективной структуры экономики города Москвы.

В городе под руководством Мэра Москвы создана Временная комиссия по финансовому мониторингу московских организаций промышленности и строительства*(4), в состав которой вошли первые заместители Мэра Москвы, руководители ряда департаментов. Ее главной задачей является предотвращение возможных кризисных явлений в экономике города.

Для недопущения негативных явлений на рынке труда при Временной комиссии создан Межведомственный штаб по вопросам занятости населения и обеспечения стабильной ситуации на рынке труда*(5). К задачам штаба, в частности, относятся вопросы организации мониторинга ситуации в отдельных отраслях экономики города Москвы по вопросам занятости, обеспечения социально-трудовых гарантий работающих и высвобождаемых работников.

В оперативном режиме, но на системной основе проводятся мероприятия по поддержке реального сектора экономики, в соответствии с которыми Правительством Москвы принят ряд нормативных правовых актов*(6). Установлен порядок субсидирования предприятий, попавших в трудную ситуацию в связи с более глубоким, чем предполагалось первоначально, спадом производства. Кроме прямой финансовой поддержки организациям промышленности предоставляются различные льготы и преференции.

В сложных условиях экономического кризиса органами государственной власти города Москвы принимаются меры, направленные на социальную защиту и занятость населения. Реализуя принятые на себя социальные обязательства, город не только сохраняет, но и увеличивает при необходимости затраты на социальные программы*(7).

Успешная реализация антикризисных мер невозможна без конструктивного сотрудничества органов власти всех уровней, которые несут ответственность за развитие Москвы, создание условий для стабильной и благополучной жизни москвичей. На стабилизацию экономической ситуации в городе Москве направлен и законодательный процесс, который осуществляется с учетом необходимости правового обеспечения антикризисных мер.