Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23 мая 2019 г. N Ф06-47461/19 по делу N А57-18543/2018

г. Казань

23 мая 2019 г.

Дело N А57-18543/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Администрации муниципального образования "Город Саратов" - Якушевой Е.Н. (доверенность от 05.04.2019 N 01-08/20),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Валиахметова Р.Х. (доверенность от 14.05.2019 N 02/2-2371),

прокуратуры Саратовской области - Золина И.А. (доверенность от 13.05.2019 N 8-13-2019),

в отсутствие иных лиц, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 17.11.2018 (судья Викленко Т.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2019 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Степура С.М.)

по делу N А57-18543/2018

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ИНН 6450011003, ОГРН 1036405000280) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 09.07.2018 по делу N 11-49/ов,

по заявлению Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов, ИНН 6450056004, ОГРН 1126450007155) о признании незаконным бездействия Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившееся в ненаправлении в установленной законом срок решения от 09.07.2018 N 11-49/ов по делу о нарушении антимонопольного законодательства в адрес Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов"; о признании решения Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства от 09.07.2018 N 11-49/ов в части признания Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" недействительным, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (г. Саратов, ИНН 6450014580, ОГРН 1026402675045), Комитет по управлению имуществом г. Саратова (г. Саратов, ИНН 6450003860, ОГРН 1026402195511), общество с ограниченной ответственностью "МОТОР" (г. Саратов, ИНН 6450608590, ОГРН 1056405030417), акционерное общество "Шелдом" (г. Саратов, ИНН 6453092890, ОГРН 1076453002526), прокуратура Саратовской области (г. Саратов, ИНН 6450014678, ОГРН 1026402204619),

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация МО ""Город Саратов", Администрация) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Саратовское УФАС России, антимонопольный орган) от 09.07.2018 по делу N 11-49/ов. Делу присвоен N А57-18543/2018.

Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Комитет по градостроительству МО "Город Саратов") обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным бездействия Комиссии Саратовского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившееся в ненаправлении в установленной законом срок решения от 09.07.2018 N 11-49/ов по делу о нарушении антимонопольного законодательства в адрес Комитета; о признании недействительным решения Саратовского УФАС России от 09.07.2018 N 11-49/ов в части признания Комитета нарушившим пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Делу присвоен N А57-18895/2018.

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 01.10.2018 по ходатайству Администрации МО "Город Саратов" названные дела объединены в одно производство с присвоением N А57-18543/2018.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Саратовское УФАС России, Комитет по управлению имуществом г. Саратова, общество с ограниченной ответственностью "МОТОР" (далее - ООО "МОТОР") акционерное общество "Шелдом" (далее - АО "Шелдом"), прокуратура Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 17.11.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2019 решение Арбитражного суда Саратовской области от 17.11.2018 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет МО "Город Саратов" просят отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по управлению имуществом г. Саратова, общество с ограниченной ответственностью "МОТОР", акционерное общество "Шелдом" в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, 19.07.2017 в Саратовское УФАС России поступило представление прокуратуры Саратовской области от 14.11.2017 N 7/1-10-2017) на действия Администрации МО "Город Саратов", Комитета по градостроительству МО "Город Саратов"), ООО "МОТОР" и АО "Шелдом" в связи с заключением соглашения, направленного на ограничение и недопущение конкуренции.

Решением Саратовского УФАС России от 09.07.2018 по делу N 11-49/ов указанные лица признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с принятым решением, Администрация МО "Город Саратов" и Комитет по градостроительству МО "Город Саратов" обратились в суд с изложенными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

Основанием для вынесения оспариваемого решения Саратовского УФАС России послужил вывод о том, что действия Администрации МО "Город Саратов", Комитета по градостроительству МО "Город Саратов", ООО "МОТОР" и АО "Шелдом" по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 с "автостоянка" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в том числе, со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями" являлись следствием заключения и участия в антиконкурентном соглашении, направленном на фактическое предоставление АО "Шелдом" земельного участка для строительства многоквартирного дома в нарушение требований действующего законодательства без проведения торгов, что могло привести к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на товарный рынок жилищного строительства.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения.

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

Как установлено судами, Администрацией МО "Город Саратов" вынесено постановление от 02.07.2004 N 153А-37, согласно которому Саратовской региональной общественной организации "Правопорядок" (далее - СРОО "Правопорядок") был предоставлен без права капитального строительства в аренду сроком на 15 лет земельный участок из земель поселений, кадастровый номер отсутствует, находящийся на улице Большой Горной и улице им. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе, занимаемый автостоянкой в границах, указанных в плане земельного участка, общей площадью 0,4442 га.

Между Администрацией (арендодатель) и СРОО "Правопорядок" (арендатор) был заключен договор аренды от 15.10.2004 N 1044 (далее - договор N 1044), по условиям которого арендодатель сдал, а арендатор принял в пользование и на условиях аренды без права капитального строительства, земельный участок из земель поселений, кадастровый номер 64:48:010246:0055 по адресу г. Саратов, ул. Большая Горная и ул. Чернышевского Н.Г., площадью 4442 кв.м., разрешенное использование - автостоянка, в границах, указанных на прилагаемом к договору Плане земельного участка и в качественном состоянии как он есть согласно Приложению N 1. Приведенное описание целей использования участка является окончательным и именуется в дальнейшем "Разрешенным использованием".

Согласно пункту 5.2 договора N 1044 арендатор обязан, в том числе использовать участок по вышеуказанному "разрешенному использованию".

В соответствии с пунктом 5.1 договора N 1044 арендатор также имеет право с письменного разрешения арендодателя сдавать в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), передавать арендные права в залог, вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ, и паевого взноса в производственные кооперативы на установленный договором срок.

Между СРОО "Правопорядок" и ООО "МОТОР" заключен договор замены стороны в обязательстве от 02.10.2009 (далее - договор замены стороны от 02.10.2009), согласно которому ООО "МОТОР" принимает на себя права и обязанности по договору N 1044 в том же объеме и на тех же условиях, которые имелись у СРОО "Правопорядок". В свою очередь ООО "МОТОР" не вправе передавать кому-либо права и обязанности по договору N 1044 без соответствующего согласования с администрацией (пункт 2.2 договора замены стороны от 02.10.2009). ООО "МОТОР" не вправе также менять разрешенное использование земельного участка без соответствующего разрешения органов местного самоуправления (пункт 2.3 договора замены стороны от 02.10.2009).

Между ООО "МОТОР" и АО "Шэлдом" заключен договор замены стороны в обязательстве от 12.04.2016 (далее - договор замены стороны от 12.04.2016), по условиям которого ООО "МОТОР" обязуется подготовить к строительству и уступить, а АО "Шэлдом" принять на себя права и обязанности на земельный участок площадью 4442 кв.м. с кадастровым номером 64:48:010246:55 по договору N 1044. ООО "МОТОР" обязуется в срок до 26.12.2016 оформить дополнительное соглашение об изменении условий договора N 1044 с разрешенным использованием земельного участка под строительство многоквартирных домов (от 9 надземных этажей и выше) в т.ч. со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями (пункт 2.1.1 договора замены стороны от 12.04.2016). Расчеты по настоящему договору производятся путем передачи ООО "МОТОР" в собственность 13,8% кв.м. площади квартир и нежилых помещений и автостоянок в строящемся жилом доме на указанном земельном участке, путем заключения договоров на долевое участие в строительстве (пункт 4 договора замены стороны от 12.04.2016).

ООО "МОТОР" обратилось в Комитет по управлению имуществом города Саратова с заявлением от 02.08.2016 о внесении изменения в договор аренды N 1044 на основании письма Комитета от 19.05.2016 N 08-03-20/1614: изменить в пункте 1.1 договора вид разрешенного использования земельного участка с вида "автостоянка" на вид разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в т.ч. со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями".

ООО "МОТОР" обратилось в Филиал ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Саратовской области с заявлением от 02.11.2016 об изменении существующего вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 на следующий вид разрешенного использования - "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями".

Из письма Комитета по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству от 21.10.2016 N 08-03-20/4466 следует, что "изменение вида разрешенного использования земельного участка площадью 4442 кв.м., с кадастровым номером 64:48:010246:55, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Б. Горная и ул. им. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе на вид "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями" не противоречит Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов"; "учитывая необходимость создания условий для устойчивого развития территории и обеспечения эффективного соответствия параметров планирования структуры, с учетом интересов населения, комитет считает целесообразным изменение разрешенного вида использования данного земельного участка, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Б. Горная и ул. им. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе на вид "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями"".

Администрацией и ООО "МОТОР" заключено соглашение от 02.11.2016 к договору N 1044, согласно которому стороны решили внести изменения в договор - изменить вид разрешенного использования с "автостоянка" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями". Остальные условия договора N 1044 остались неизменными и стороны подтвердили по ним свои обязательства.

Распоряжением от 01.12.2016 N 853-р Администрация утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Чернышевского и ул. Б. Горная в Волжском районе г. Саратова.

Акционерному обществу "Шэлдом" было выдано разрешение от 28.12.2016 на строительство на земельном участке с кадастровым номером 64:48:010246:55 многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Б.Горная и ул. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе г. Саратова.

На основании пункта 2 статьи 16 и статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) дополнен статьей 30.1 "Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности", вступившей в силу с 01.10.2005.

В силу пункта 1 статьи 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта.

Пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ предусмотрено, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ.

Суды учитывали данные законоположения и отметили, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах. Приобретение прав на земельный участок в ином порядке (путем подписания соглашений, изменяющих цель предоставления участка, вид разрешенного использования) законом не предусмотрено.

В рассматриваемом случае вид разрешенного использования земельного участка установлен компетентным органом и выбран самим арендатором при заключении договора аренды как "автостоянка".

Основным видом деятельности ООО "МОТОР" является покупка и продажа собственного недвижимого имущества, дополнительными видами деятельности являются, в том числе, покупка и продажа земельных участков, аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом, операции с недвижимым имуществом за вознаграждение или на договорной основе.

Основным видом деятельности АО "Шэлдом" является производство общестроительных работ по строительству прочих зданий и сооружений, не включенных в другие группировки.

Суды учитывали вышеизложенное и признали обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что целью предоставления Администрацией и Комитетом ООО "МОТОР" без конкурсных процедур в аренду земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 и разрешенным использованием "автостоянка" являлось последующее изменение вида разрешенного использования указанного земельного участка на "многоквартирные дома многоэтажные" путем заключения соглашения к договору аренды в обход процедуры торгов для последующей передачи данного земельного участка АО "Шэлдом". Указанные действия были реализованы только при наличии между Администрацией, Комитетом, ООО "МОТОР" и АО "Шэлдом" антиконкурентного соглашения.

При этом судами учтено, что первоначально предоставление находящегося в муниципальной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре N 1044 цели (автостоянка) было осуществлено без проведения торгов, изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства противоречит статье 39.6 ЗК РФ, предусматривающей проведение торгов в таких случаях. Спорный земельный участок не мог быть предоставлен для строительства многоквартирного жилого дома без проведения аукциона

Судами также приняты во внимание выводы судов по делу N А57-16140/2017. Решением суда от 24.03.2018 по делу N А57-16140/2017, вступившем в законную силу, удовлетворены исковые требования прокуратуры Саратовской области о признании недействительным соглашения от 02.11.2016 к договору аренды земельного участка от 15.10.2004 N 1044.

Собранная управлением совокупность допустимых, относимых, достоверных доказательств противоправной договоренности (в их взаимной связи) не опровергнута заявителями теми или иными относимыми, допустимыми и достоверными доказательствами, что в силу части 2 статьи 71 АПК РФ позволило судам прийти к обоснованному выводу о законности решения антимонопольного органа.

Доводы кассационной жалобы о нарушении норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки суда при принятии обжалуемого акта. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых решения и постановления, судом округа не установлено. По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 17.11.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.02.2019 по делу N А57-18543/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин