Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13 июня 2019 г. N Ф06-47550/19 по делу N А49-1201/2018

г. Казань

13 июня 2019 г.

Дело N А49-1201/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 июня 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Петрушкина В.А., Фатхутдиновой А.Ф.,

при участии представителя индивидуального предпринимателя Шарикова Романа Викторовича - Цыбулина И.Н., доверенность от 24.07.2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления муниципального имущества администрации города Пензы

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 16.05.2018 (судья Табаченков М.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи Рогалева Е.М., Корнилов А.Б.)

по делу N А49-1201/2018

по заявлению индивидуального предпринимателя Шарикова Романа Викторовича (ИНН 583515972303, ОГРНИП 305583511500012), г. Пенза, к Управлению муниципального имущества администрации города Пензы, г. Пенза, о признании незаконным решения об отказе в перераспределении земельных участков,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Шариков Роман Викторович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Шариков Р. В.) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным отказа Управления муниципального имущества администрации города Пензы (далее - Управление) в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, выраженного в письме от 09.01.2018 N 9/13784, обязании Управления в срок не позднее чем тридцать дней со дня принятия решения Арбитражного суда Пензенской области по настоящему делу направить подписанные экземпляры проекта соглашения о перераспределении земельных участков ИП Шарикову Р. В. для подписания.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 16.05.2018, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2019, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом суда первой и апелляционной инстанции, Управление обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельства дела.

Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru в порядке, предусмотренном статьей 121 АПК РФ.

В судебное заседание Управление явку своего представителя не обеспечило, поэтому в силу части 3 статьи 284 АПК РФ кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Как следует из материалов дела и установлено судами, предприниматель является собственником следующих объектов недвижимого имущества:

- земельный участок с кадастровым номером 58:29:1005010:1283 площадью 7 925 кв.м., адрес (местонахождение): относительно ориентира в районе автодороги "Арбеково-Северный промрайон", категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для размещения автозаправки;

- нежилое здание, транспортное, площадь 99,2 кв.м., адрес (местонахождение): г. Пенза, ул. Строителей, 35;

- недвижимое имущество АЗС (без административного здания литера А с пристроенным к нему боксом), площадь 2 537 кв.м., адрес (местонахождение): г. Пенза, ул. Строителей, 35, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 06.08.2015 и от 14.04.2015.

В 2016 году предприниматель обратился в Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы с заявлением о разрешении разработки проекта планировки и проекта межевания территории по адресу: г. Пенза, ул. Строителей, 35.

17 февраля 2016 г. Администрация города Пензы издала постановление N 197/3, которым в целях выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементом планировочной структуры, согласно предложению Шарикова Романа Викторовича, постановила подготовить проект планировки и проект межевания территории, ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина.

После внесения изменений в Генеральный план города Пензы решением Пензенской городской Думы от 22.12.2016 N 612-30/6 соответствующая территория отнесена к функциональной зоне - производственная зона (коммунально-складские территории). Правилами землепользования и застройки города Пензы данная территория отнесена к территориальной зоне ПК-4 "Зона производственно-коммунальных объектов V класса".

Постановлением от 17.07.2017 N 1308 утверждён проект планировки и проект межевания территории, ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина.

С учётом указанных проектов на кадастровый учёт поставлен земельный участок с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 площадью 20 506 кв.м. (выписка из Единого государственного реестра недвижимости). Виды разрешённого использования: коммунально-складские предприятия V класса вредности; гаражи и автостоянки для постоянного хранения грузовых автомобилей; административные здания; объекты автосервиса; автозаправочные станции.

7 декабря 2017 г. предприниматель обратился в Управление с заявлением, в котором просил на основании постановления администрации города Пензы от 17.07.2017 N 1308 "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина" заключить соглашение о перераспределении земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:1283, находящегося в собственности заявителя, с земельным участком с кадастровым номером 58:29:1005010:13214.

Письмом от 09.01.2018 N 9/13784 Управление отказало в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, указав на возможность образования из земельного участка площадью 12 581 кв.м. (20 506 кв.м.-7 925 кв.м.) самостоятельного земельного участка, что, в свою очередь, является основанием для отказа в заключение соглашения о перераспределении на основании подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Не согласившись с отказом Управления в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, ИП Шариков Р. В. обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Суды удовлетворили заявленное требование, руководствуясь статьями 11.7, 11.9, 39.28, 39.29 ЗК РФ, заключением кадастрового инженера, посчитав, что имеются основания для перераспределения земельного участка, признав формирование земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 соответствующим требованиям земельного и градостроительного законодательства и утверждённой документации территориального планирования (Генеральному плану города Пензы, Правилам землепользования и застройки города Пензы, Проекту планировки и проекту межевания территории, ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина) и невозможность иного формирования земельного участка с соблюдением требований норм земельного и градостроительного законодательства и утверждённой градостроительной документацией.

Между тем судебная коллегия полагает, что судами при рассмотрении дела были нарушены нормы Земельного кодекса об образовании земельных участков.

Спор по настоящему делу возник в связи с обращением ИП Шарикова Р. В. о перераспределении земельного участка, в результате которого подлежал образованию земельный участок с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 общей площадью 20 506 кв.м., состоящий из принадлежащего предпринимателю земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:1283 площадью 7 925 кв.м., а также земельного участка из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена площадью 12 581 кв.м.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Положениями статьи 11.2 ЗК РФ предусмотрено, что при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков и существование таких смежных земельных участков прекращается; существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (части 1, 2 статьи 11.2 ЗК РФ).

ИП Шариков Р. В. обратился в суд с настоящим требованием, ссылаясь на то, что утвержденная администрацией города Пензы документация по планировке территории направлена на обеспечение устойчивого развития территории. Использование территории возможно именно так, как предусмотрено утвержденной документацией по планировке, поэтому отказ Управления в заключение соглашения о перераспределении земельных участков, выраженный в письме от 09.01.2018 N 9/13784, является незаконным.

Основания перераспределения земельных участков установлены пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ.

Согласно указанной норме перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в следующих случаях:

1) перераспределение таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;

2) перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков;

3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков;

4) земельные участки образуются для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, в том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Из заключения кадастрового инженера Данковой И.А. от 23.04.2018 следует, что образование земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 площадью 20 506 кв.м. путем перераспределения принадлежащего на праве собственности предпринимателю исходного земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:1283 площадью 7 925 кв.м., направлено на устранение пересечения исходного земельного участка с красными линиями и устранение изломанности его границ.

Действительно, согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории допускается в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Из этой нормы следует, что для осуществления перераспределения судам необходимо было установить наличие одновременно трех условий:

1) в результате перераспределения границы земельных участков должны приводиться в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;

2) целью перераспределения должно служить исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы;

3) размер увеличившегося земельного участка не должен превышать установленные пределы.

Между тем, суды не устанавливали, присутствовал ли в данном случае предусмотренный подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ случай перераспределения земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории допускается в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы.

Как следует из судебных актов по делу, суды не исследовали наличие предусмотренных в указанной норме обстоятельств, в силу которых возможно перераспределение, то есть, существование вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы у земельного участка, принадлежащего ИП Шарикову Р. В., в целях исключения которых оно должно осуществляться за счет земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Между тем, установление оснований для перераспределения, то есть установление наличия обстоятельств, предусмотренных в подпункте 2 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ, являлось необходимым для решения вопроса о возможности перераспределения спорных участков.

В отсутствие обстоятельств, подтверждающих перераспределение в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, выводы судов нельзя признать обоснованными и соответствующими нормам материального права.

При этом судебная коллегия считает необходимым отметить, что выводы судов нижестоящих инстанций о наличии проекта межевания территории, утвержденного самой администрацией города Пензы, предусматривающего перераспределение спорных земельных участков, само по себе не может служить безусловным и единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие предусмотренных подпунктом 2 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ обстоятельств.

Исходя из смысла пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, предусмотренные подпунктами 2 - 13, в том числе в связи с наличием возможности образовать самостоятельный земельный участок (подпункт 9), подлежат рассмотрению в случае, если существуют условия, указанные в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ. В противном случае уполномоченный орган принимает решение об отказе на основании подпункта 1 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, поскольку заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 данного Кодекса.

Следовательно, для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо не только установить наличие оснований для перераспределения, указанных в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 Кодекса и приведенных в обжалуемом письме от 09.01.2018 N 9/13784.

В указанных целях судам нижестоящих инстанций надлежало установить те обстоятельства, что из земельного участка из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена площадью 12 581 кв.м. (20 506 кв.м.-7 925 кв.м.), невозможно образовать самостоятельный земельный участок.

Между тем, данный вопрос остался за пределами предмета исследования и оценки судов.

При этом суды не учли, что, несмотря на их выводы о том, что в зоне ПК-4 "Зона производственно-коммунальных объектов V класса" согласно пункту 4.9. Правил землепользования и застройки (далее - Правила), утвержденных решением Пензенской городской Думы от 22.12.2009 N 229-13/5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы", предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению, в пунктах 4.4 - 4.8. названных Правил приведены параметры застройки для некоторых земельных участков указанной зоны (параметры застройки (минимальная площадь земельного участка - 600 кв. м), для объектов инженерной инфраструктуры, не являющихся линейными (минимальная площадь земельного участка 4 кв. м), для земельных участков, предназначенных для размещения автостоянок без права возведения объектов капитального строительства (минимальная площадь земельного участка - 300 кв. м, максимальная площадь земельного участка - 390 кв. м.), для гаражей боксового типа (минимальная площадь земельного участка 18 кв. м.), для земельных участков, предназначенных для благоустройства (максимальная площадь земельного участка - 390 кв. м.), из которых видно, что площадь используемого при перераспределении земельного участка составляет 12 581 кв.м., то есть значительно превосходит минимально возможные площади земельного участка, а также превышает площадь участка, принадлежащего предпринимателю на праве собственности.

Более того, суды, признав заключение кадастрового инженера от 23.04.2018, согласно выводам которого, формирование земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства и утверждённой документации территориального планирования (Генеральному плану города Пензы, Правилам землепользования и застройки города Пензы, Проекту планировки и проекту межевания территории, ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина); иное формирование земельного участка с соблюдением требований норм земельного и градостроительного законодательства и утверждённой градостроительной документацией невозможно, не учли отсутствие какого-либо обоснования этому выводу в мотивировочной части заключения, а также не приняли во внимание приложенную в материалы дела документацию по планировке территории ограниченной ул. Строителей, территорией ГСК "Вираж", юго-восточнее территории промышленной площадки N 2 ОАО "ЗИФ" и ул. Гагарина, которая противоречит выводам кадастрового инженера о том, что образование земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:13214 площадью 20 506 кв.м. путем перераспределения принадлежащего на праве собственности предпринимателю земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:1283 площадью 7 925 кв.м., направлено на устранение пересечения земельного участка предпринимателя с красными линиями и устранение изломанности его границ.

Согласно Документации по планировке территории формирование земельного участка площадью 20 506 кв.м. на базе существующего участка ИП Шарикова Р. В. производится с целью размещения на нем предприятия по обслуживанию грузового автотранспорта, что следует из раздела 4 "Проектные предложения", раздела 4.1. "Проектируемая застройка", раздела 4.2. "Транспортная и инженерная инфраструктура", согласно которым земельный участок ЗУ 2 площадью 20 506 кв.м. формируется на основе (взамен) существующего земельного участка с кадастровым номером 58:29:1005010:1283 площадью 7 925 кв.м., и предназначен для размещения предприятия по обслуживанию грузового автотранспорта; при формировании границ земельного участка ЗУ 2 площадью 20 506 кв.м. основной задачей было сохранение площади существующих зеленых насаждений. В проектируемую границу участка включены территории свободные от древесных насаждений или занятые малоценными и "сорными" видами древесной растительности (в частности кленом американским ясенелистным); настоящим проектом предлагается красные линии ул. Гагарина и по южной стороне ул. Строителей оставить без изменения, красную линию с северной стороны ул. Строителей, в районе размещения проектируемой застройки, предлагается откорректировать, с целью сохранения существующих на участке инженерных сооружений (резервуарной площадки АЗС).

Порядок предоставления в собственность земель, находящихся в публичной собственности, установлен статьями 39.3, 39.20 ЗК РФ и по общему правилу предусматривает проведение необходимых публичных процедур.

В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 27.06.2017 N 1266-О, Земельным кодексом в качестве основного способа приватизации земли предусмотрены торги, которые проводятся на конкурсной основе, обеспечивающей справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности.

Проведение аукциона в земельных правоотношениях призвано обеспечить привлечение широкого круга потенциальных арендаторов для участия в торгах, предоставление им равных возможностей на приобретение земельного участка и получение максимальной платы публичным образованием.

С учетом специфики земельных отношений Земельный кодекс также устанавливает иные способы приватизации, к которым относится перераспределение земель, находящихся в частной и публичной формах собственности.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, суды при рассмотрении настоящего спора должны проверить наличие оснований для приобретения земельного участка в собственность в результате перераспределения.

В указанном выше определении Конституционного Суда Российской Федерации отражена правовая позиция по вопросу применения положений подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ в части ограничения возможности предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке.

При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 ЗК РФ, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2018 N 303-ЭС18-3686.

Возражая против доводов предпринимателя по настоящему делу, Управление указывало не только на отсутствие законных оснований для перераспределения земельных участков, но и на приобретение Шариковым Р. В. посредством перераспределения своего земельного участка, земельного участка значительно большей площадью без торгов и по льготной цене, в обход установленных законом процедур приобретения земельного участка на общих основаниях. Однако указанные доводы оставлены судами без правовой оценки.

Таким образом, судебная коллегия не может признать соответствующими установленным по делу фактическим обстоятельствам дела и нормам права, подлежащим применению, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что перераспределение земельных участков в рассматриваемом случае произошло с соблюдением норм земельного и градостроительного законодательства.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемых судебных актах, либо были отвергнуты судами, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, установить наличие оснований для перераспределения земельных участков, возможность образования из него самостоятельного земельного участка, принять обоснованные и законные судебные акты.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 16.05.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 по делу N А49-1201/2018 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

В.А. Петрушкин А.Ф. Фатхутдинова