Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 июня 2019 г. N Ф06-45745/19 по делу N А49-2283/2018

г. Казань

14 июня 2019 г.

Дело N А49-2283/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 июня 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрушкина В.А.,

судей Фатхутдиновой А.Ф., Хайруллиной Ф.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Козловой Ирины Викторовны

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 07.09.2018 (судья Дудорова Н.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2018 (председательствующий судья Юдкин А.А., судьи Корнилов А.Б., Попова Е.Г.)

по делу N А49-2283/2018

по заявлению индивидуального предпринимателя Козловой Ирины Викторовны (ОГРН 308580319200010, ИНН 58031093759), г. Кузнецк к администрации города Кузнецка Пензенской области (ОГРН 1025800547563, ИНН 5803001681) об оспаривании ненормативного правового акта, с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - муниципального унитарного предприятия города Кузнецка "Водоканал" (ОГРН 1105803000038, ИНН 5803020780), Комитета по управлению имуществом города Кузнецка (ОГРН 1025800547937, ИНН 5803002050),

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Козлова Ирина Викторовна (далее -ИП Козлова И.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании незаконным постановления администрации города Кузнецка Пензенской области (далее - администрация) от 20.11.2017 N 2007 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 по ул. Правды, 84Б, расположенного в г. Кузнецке Пензенской области".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), привлечены: муниципальное унитарное предприятие города Кузнецка "Водоканал и Комитет по управлению имуществом города Кузнецка.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 07.09.2018, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ИП Козловой И.В., поданной в Арбитражный суд Поволжского округа, судебные акты предлагается отменить как принятые с нарушением норм действующего законодательства.

Заявитель кассационной жалобы, оспаривая судебные акты, не согласен с выводами судов относительно нахождения земельного участка в первом поясе зоны санитарной охраны, в связи с чем полагает, что оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований не имеется.

В отзывах на кассационную жалобу Комитет по управлению имуществом города Кузнецка и Администрация г. Кузнецка Кузнецкого района Пензенской области возражают против изложенных в ней доводов и просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 АПК РФ не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы. Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размешена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru порядке, предусмотренном статьей 121 АПК РФ.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, отзывах на нее Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемые судебные акты подлежат оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на основании постановления от 06.12.2005 N 289 между первым заместителем Главы администрации Долбиловым Александром Михайловичем (арендодатель) и Козловым Виктором Владимировичем (арендатор) заключен договор аренды на земельный участок 219 от 06.12.2005 по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок обшей площадью 10 000 кв. м из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения с кадастровым номером 53:14:152901:0015, находящийся по адресу: Кузнецкий район, в 30-м от магазина ЧП Козлова В.В., имеющего адрес: г.Кузнецк, ул.Пензенская, д.137А по направлению на восток, для использования в целях строительства эксплуатации тепличного хозяйства с размещением теплицы и служебного помещения.

В соответствии с пунктом 2.1. договора земельный участок был предоставлен в аренду на срок с 06.12.2005 по 05.12.2054

На основании дополнительного соглашения от 08.07.2009 права и обязанности арендатора по договору аренды перешли к ИП Козловой И.В.

ИП Козлова И.В. является арендатором земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 площадью 6282+20 кв. м категория земель - земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования -для размещения многоквартирных жилых домов, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, ул. Правды, 84Б.

Дополнительным соглашением предусмотрена обязанность арендатора в течение двух лет с момента подписания соглашения возвести на арендуемом участке объект недвижимого имущества, для чего в течение девяти месяцев с момента подписания соглашения за свой счет оформить документы, необходимые для строительства капитального объекта, указанного в пункте 1.1 договора (тепличное хозяйство с размещением теплицы и служебного помещения).

В 2014 году указанный земельный участок был разделен на два самостоятельных земельных участка: площадью 3718 кв. м с кадастровым номером 58:31:0203109:362 и площадью 6282 кв. м с кадастровым номером 58:31:0203109:361, что послужило основанием для заключения с ИП Козловой И.В. новых договоров аренды, в том числе, договора от 06.02.2015 N 5549 аренды земельного участка из категории земель населенных пунктов площадью 6282 кв. м с кадастровым номером 58:31:0203109:361 с разрешенным использованием - для строительства тепличного хозяйства с размещением теплицы и служебного помещения.

Постановлением администрации города Кузнецка от 30.04.2015 N 1116 предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка с вида "для строительства тепличного хозяйства с размещением теплицы и служебного помещения" на вид "для размещения многоквартирных жилых домов".

Дополнительным соглашением от 22.10.2015 к договору аренды земельного участка от 06.02.2015 N 5549 об изменении вида разрешенного использования земельного участка и размера арендной платы.

ИП Козлова И.В. обратилась в администрацию города Кузнецка Пензенской области с заявлением от 02.10.2017 о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования участка "Предпринимательство. Размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Код 4.0".

По результатам рассмотрения заявления, с учетом заключения по результатам проведенных публичных слушаний администрацией издано постановление от 20.11.2017 N 2007 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 по ул. Правды, 84Б, расположенного в г. Кузнецке Пензенской области".

Письмом от 22.11.2017 N 3295 администрация сообщила о принятом решении, при этом сослалась на результаты публичных слушаний, информацию Федерального государственного унитарного геологического предприятия "Волгагеология" (Куйбышевская гидрогеологическая экспедиция) от 11.02.2003 о выявленном месторождении подземных вод в восточной части города, Генеральный план города Кузнецка, в котором предусмотрена резервная территория водозабора N 8, Правила землепользования и застройки города Кузнецка, в соответствии с которыми, спорный земельный участок находится е зоне производственных объектов V класса опасности. Со ссылкой на положения СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водоводов питьевого значения" администрация указала, что на территории первого пояса зоны санитарной охраны не допускается строительства, не имеюшего непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений.

ИП Козлова И.В. полагая, что решение органа местного самоуправления противоречит действующему законодательству, нарушает ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Содержащиеся в судебных актах выводы соответствуют материалам дела, действующему законодательству и существующей правоприменительной практике.

Согласно статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействие), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования, из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций установив, что по результатам публичных слушаний не рекомендовано изменение вида разрешенного использования спорного земельного участка на условно разрешенный вид использования, учитывая, что резервная территория водозабора N 8 граничит с земельным участком заявителя, вследствие чего земельный участок попадает в зону санитарной защиты существующего водопровода ПТК "водозабор N 8", принимая во внимание, что в соответствии с Генеральным планом г.Кузнецка земельный участок с кадастровым номером 58:31:0203109:361 отнесен к резервной территории водозабора N 8 и находится в границах первого пояса зоны санитарной охраны резервной территории водозабора, обеспечивающего северную часть города питьевой водой, в которой в силу положений СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" и СниП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения" не допускается строительство, не имеющего непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, руководствуясь статьей 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пришли к выводу о том, что оспариваемое постановление соответствует требованиям действующего законодательства, в связи с чем отказали предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Довод кассационной жалобы о том, что спорный земельный участок не находится в границах первого пояса зоны санитарной охраны резервной территории водозабора, судебной коллегией отклоняется.

Согласно статьи 2 ГрК РФ к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности относится участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местною самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Статьей 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства

В силу части 2 статьи 39 ГрК РФ проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Частью 8 статьи 39 ГрК РФ установлено, что на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Как указывалось выше, по результатам публичных слушаний принято решение не рекомендовать изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 на условно разрешенный вид использования: "Предпринимательство. Размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Код 4.0", о чем составлен протокол публичных слушаний от 01.11.2017 N 127.

Согласно пункту 9.1 приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" генеральный план - документ территориального планирования, который может являться пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа. Генеральный план является градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий поселений, городских округов, установление и изменение границ населенных пунктов в составе поселений и городских округов, функциональное зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В статье 9 ГрК РФ указано, что документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планировании субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ территориальное планирование -планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон. определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: положения о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), вводящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с названными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

В силу части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (статья 41 ГрК РФ).

Статьей 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

При этом в соответствии с частями 4 и 5 статьи 23 ГрК РФ положения о территориальном планировании являются частью генерального плана городского округа.

Целью составления документации по планировке территории является выделение как элементов существующей структуры, так и параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Из представленной в материалы дела выкопировки Карты зон с особыми условиями использования территории Генерального плана города Кузнецка, следует, что резервная территория водозабора N 8 отражена в Генеральном плане.

В силу частей 1 и 2 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документа территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно документам территориального планирования спорный земельный участок расползается в зоне производственных объектов V класса опасности (П5).

Из имеющегося в материалах дела градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 следует, что территория данного земельного участка находится в первом поясе зоны санитарной охраны территории водозабора.

Постановлением администрации города Кузнецка от 30.08.2010 N 1287 МУП "Водоканал" была отведена резервная территория водозабора N 8 с кадастровым номером 58:310203109:103, расположенная по ул. Правды, 84А, площадью 6,7 га для размещения на участке резервной территории водозабора, предположительно семи артезианских скважин. Проект бурения двух артезианских скважин в составе резервной территории находится в УКСе администрации города Кузнецка. С западной стороны резервная территория граничит с территорией земельного участка по ул. Правды, 84Б, который находится в 1 поясе зоны санитарной охраны, а именно: в охранной зоне двух водоводов 500 мм (сталь) и 600 мм (чугун), обеспечивающих северную часть города питьевой водой.

Согласно пункту 3.2.1.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" и пункту 10.24 СниП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения" на территории первого пояса зоны санитарной охраны запрещаются все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций, установив, что спорный земельный участок находится в первом поясе зоны санитарной охраны территории водозабора N 8, на территории на которой запрещаются все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, учитывая, что по результатам публичных слушаний принято решение не рекомендовать изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 58:31:0203109:361 на условно разрешенный вид использования "Предпринимательство. Размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Код 4.0", пришли к правильному выводу о том, что требования предпринимателя необоснованны и не подлежат удовлетворению.

В пунктах 2-3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018) разъяснено, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать и вменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов, при этом самостоятельное изменение арендатором вила разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования.

Необходимо также отметить, что основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе, и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка.

Иное толкование положений статьи 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Таким образом, действия заявителя, по сути, направлены на произвольное изменение вида разрешенного использования, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления участков, находящихся в публичной собственности.

Данная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.2018 N 301-КГ17-22302, кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2918 N 16-КГ18-31, постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.12.2008 N 1756/13, от 05.06.2012 N 17540/2011.

С позиции статьи 71 АПК РФ, суды двух инстанций, руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, статьей 85 ЗК РФ, статьей 37 ГрК РФ, пришли к выводу о том, что оспариваемое решение органа местного самоуправления соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы не касаются материально-правовой стороны дела, а связаны с оспариванием доказательственной стороны спора, однако в силу главы 35 АПК РФ данные вопросы не входят в компетенцию суда кассационной инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 07.09.2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2018 по делу N А49-2283/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Петрушкин

Судьи

А.Ф. Фатхутдинова Ф.В. Хайруллина