Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22 июля 2019 г. N Ф06-49085/19 по делу N А12-43619/2018

г. Казань

22 июля 2019 г.

Дело N А12-43619/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2109 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 июля 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Топорова А.В.,

судей Закировой И.Ш., Савкиной М.А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи помощником судьи Бургановым Б.Р.,

при участии:

от Комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области - Николаенко О.В. - представителя по доверенности от 09.01.2019,

от Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области - Николаенко О.В. - представителя по доверенности от 07.12.2018,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области и кассационную жалобу Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области

на решение Арбитражного Волгоградской области от 07.02.2019 (судья Репникова В.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2019 (председательствующий судья Жаткина С.А., судьи Антонова О.И., Волкова Т.В.)

по делу N А12-43619/2018

по заявлению Комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (ИНН 3435122592, ОГРН 1153435005789) к обществу с ограниченной ответственностью "АвтоТрансПрофи Волжский" (ИНН 3435302588, ОГРН 1133435000357), с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления государственного автодорожного надзора по Волгоградской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области о прекращении действия свидетельства,

УСТАНОВИЛ:

Комитет благоустройства и дорожного хозяйства Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит прекратить действие свидетельства об осуществлении перевозок по автобусному маршруту регулярных перевозок, выданного комитетом благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, серии 34 ВС N 000037 от 21.07.2016 в отношении общества с ограниченной ответственностью "АвтоТрансПрофи Волжский" (далее -

ООО "АвтоТрансПрофи Волжский", общество) по автобусному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу N 33 "СНТ "Тюльпан" - СНТ-Строитель".

Решением Арбитражного Волгоградской области от 07.02.2019 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2019 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07.02.2019 оставлено без изменения.

Администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области и Комитет благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, не согласившись с принятыми судебными актами, обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителей, выводы судов о том, что непредставление отчетов за отчетные периоды само по себе, в отсутствии иных оснований, не может являться основанием для прекращения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок неверны и несостоятельны; выводы судов о том, что прекращение действия свидетельства влечет невозможность осуществления в дальнейшем предпринимательской деятельности в области перевозок являются необоснованными.

Представитель заявителей в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационных жалобах.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационной инстанции приходит к выводу о наличии правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с нарушением норм материального и процессуального права и не соответствием выводов, содержащихся в обжалуемых решении, постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и нормативному регулированию соответствующих правоотношений.

Как следует из материалов дела, Комитетом благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области ООО "АвтоТрансПрофи Волжский" выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 34 ВС N 000037 от 21.07.2016 по автобусному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу N 33 "СНТ "Тюльпан" - СНТ-Строитель".

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.12.2015 N 367 утверждена форма ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и установлено, что отчет об осуществлении регулярных перевозок представляется ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

В соответствии с пунктом 3.1 раздела 3 Положения о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденного решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД маршруты регулярных перевозок в границах городского округа - город Волжский Волгоградской области устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией городского округа - город Волжский в лице уполномоченного органа - комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области.

Основанием обращения в суд с заявлением послужило непредставление ООО "АвтоТрансПрофи Волжский" отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту N 33 за отчетные периоды 2017 года, 1,2,3 кварталы 2018 года в адрес комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требования о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок N 33 могут быть заявлены истцом только после неоднократного в течение одного года с момента вступления в силу Федерального закона от 29.12.2017 N 480-ФЗ непредставления в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 Федерального закона, перевозчиком ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок, соответственно требование о непредставление сведений за отчетные периоды 2017 года являются необоснованными, незаконными, не отвечающими требованиям, установленных в статье 54 Конституции Российской Федерации.

Суд, установив, что Обществом не представлено доказательств направления в уполномоченный орган отчетов за 1,2,3 кварталы 2018 года, пришел к выводу о том, что данные обстоятельства не могут являться основанием для прекращения свидетельства об осуществлении перевозок. Как указал суд: "такая мера как прекращение свидетельства об осуществлении перевозок не отвечает требованиям справедливости, поскольку является крайней мерой, применяемой к недобросовестному контрагенту в случае, когда все другие средства воздействия исчерпаны, а сохранение отношений становится нецелесообразным и невыгодным для другой стороны. Прекращение действия такого свидетельства означает прекращение права лица осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту, то есть, по существу является мерой административного воздействия, фактически влекущего невозможность осуществления в дальнейшем предпринимательской деятельности таким лицом в области перевозок".

Апелляционный суд согласился с выводами, сделанными судом первой инстанции, оставив апелляционные жалобы без удовлетворения.

Арбитражный суд Поволжского округа находит итоговые выводы судов обоснованными в части действия законодательства во времени по непредставлению ООО "АвтоТрансПрофи Волжский" отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту N 33 за отчетные периоды 2017 года. Нарушения, допущенные перевозчиком в 2017 году по не предоставлению отчетности, не могут быть положены в качестве основания прекращения действия свидетельства, поскольку до 29.12.2017, они таковыми не являлись. Между тем выводы судов относительно непредставления отчетов за 1,2,3 кварталы 2018 года суд находит неправильными, сделанными с нарушением Федерального закона N 220-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Согласно части 2 статьи 17 Федерального закона N 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

В части 1 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ закреплена обязанность юридического лица, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт либо которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления, заключившие данный государственный или муниципальный контракт либо выдавшие данное свидетельство, ежеквартальные отчеты об осуществлении регулярных перевозок.

Форма ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и сроки направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (части 2 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 16 декабря 2015 г. N 367 "Об утверждении формы ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок и установлении срока направления этих отчетов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления" утверждена форма отчета и установлено, что отчет об осуществлении регулярных перевозок представляется ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

Утвержденной формой указанного отчета предусмотрено указание следующих сведений:

- общее количество рейсов за отчетный период, рассчитанное исходя из установленного расписания;

- общее количество выполненных рейсов и рейсов, прерванных в результате поломки транспортных средств и завершенных транспортными средствами, направленными на их замену за отчетный период;

- сведения о невыполненных рейсах, в том числе прерванных и незавершенных в результате поломки транспортных средств.

По правилам пункта 7 части 1 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ, введенным в действие Федеральным законом от 29.12.2017 N 480-ФЗ с 29.12.2017, уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, во вне судебном порядке прекращает действие данного свидетельства, в связи с невыполнением перевозчиком по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд. Действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок прекращается с момента наступления данных обстоятельств (часть 2 статьи 29 Закона).

Таким образом, учитывая объем и содержание подлежащей раскрытию перевозчиком информации в ежеквартальных отчетах, не предоставление отчетов создает препятствие уполномоченному органу в реализации контрольно-надзорных функций в отношении исполнения перевозчиком установленного расписания маршрута и принятию решений в рамках своих полномочий.

Во взаимной связи с вышеизложенным нормативным регулированием положения пункта 1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ (действующие с 29.12.2017) предоставляют, в том числе уполномоченному органу местного самоуправления, выдавшему свидетельство, право обращаться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при неоднократном в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 настоящего Федерального закона, юридическим лицом ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок.

По общему правилу правовая норма должна соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

В правоприменительной деятельности требование формальной определенности закона, предполагающее точность и ясность законодательных предписаний, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает в качестве необходимой гарантии обеспечения эффективной защиты.

Норма, сконструированная в пункте 1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ устанавливает основание для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении абсолютно определенных обстоятельств. Положения указанной нормы, закрепляя признак неоднократности нарушения, ограничили периодом его возникновения, в течение года. В том случае, если второе нарушение части 1 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ будет допущено перевозчиком по истечении года с момента первоначального нарушения, то признак неоднократности нарушения не возникнет. Таким образом, для вывода о неоднократном нарушении перевозчиком части 1 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ временной период между первым и повторным нарушениями должен составлять год и менее.

Судами установлено, что обществом не исполнены обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 37 Федерального закона N 220-ФЗ, по представлению в уполномоченный орган отчетов за 1, 2, 3 кварталы 2018 года со сроками предоставления 15 апреля 2018 года, 15 июля 2018 года и 15 октября 2018 года соответственно. Доказательств того, что Обществом исполнена указанная обязанность в период рассмотрения настоящего спора так же не представлено.

Поскольку неоднократность непредставления ежеквартальных отчетов судами установлена и не опровергнута перевозчиком, учитывая продолжающееся противоправное поведение (бездействие) перевозчика, то оснований для сохранения действия свидетельства не имеется, а напротив, имеются основания для принятия решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и соответственно удовлетворению требований Комитета.

Выводы судов о том, что прекращение действия свидетельства означает прекращение права лица осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту, то есть, по существу является мерой административного воздействия, фактически влекущего невозможность осуществления в дальнейшем предпринимательской деятельности таким лицом в области перевозок, являются неверными.

Прекращение действия свидетельства по основаниям, предусмотренным Законом, лишает право на осуществлении перевозки по определенному маршруту, но не лишает общество права на осуществление перевозок по иным маршрутам, с соответствующим правом на участие в конкурсе на осуществление перевозок при наличии к тому правовых оснований.

Выводы судов о том, что установленный частью 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ судебный порядок прекращения действия свидетельства дает возможность выбора суду и в данном конкретном случае прекращение действия свидетельства приведет к нарушению требований справедливости при назначении административно-правовой санкции перевозчику, сделаны формально, без применения законоположений, регулирующих спорные правоотношения, и без учета поведения перевозчика.

Судами установлено, но не принято во внимание, что перевозчик устойчиво и последовательно в течение длительного времени не исполняет установленную Федеральным законом N 220-ФЗ обязанность. Несмотря на возбужденное производство по заявлению органа местного самоуправления о прекращении действия свидетельства, доказательств исполнения возложенной законом обязанности, в том числе и после принятия заявления к производству арбитражного суда, равно как и самих отчетов, перевозчиком суду не представлено. Таким образом, в материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих об устранении перевозчиком допущенных нарушений и в период рассмотрения спора арбитражным судом.

В пункте 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены в полном объеме, но допущено неправильное применение норм материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить принятые по делу судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного Волгоградской области от 07.02.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2019 по делу N А12-43619/2018 отменить, кассационные жалобы - удовлетворить.

Прекратить действие свидетельства об осуществлении перевозок по автобусному маршруту регулярных перевозок серии 34 ВС N 000037 от 21.07.2016, выданного обществу с ограниченной ответственностью "АвтоТрансПрофи Волжский".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.В. Топоров

Судьи

И.Ш. Закирова М.А. Савкина