Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 1 августа 2019 г. N Ф06-49018/19 по делу N А57-21304/2018

г. Казань

01 августа 2019 г.

Дело N А57-21304/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 августа 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Егоровой М.В., Ольховикова А.Н.,

при участии представителей:

Администрации муниципального образования "Город Саратов" - Якушевой Е.Н., доверенность от 05.04.2019,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Корсукова М.Н., доверенность от 19.07.2019,

Прокуратуры Саратовской области - Золина И.А., доверенность от 28.06.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов", Администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 24.01.2019 (судья Т.И. Викленко) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2019 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Пузина Е.В.)

по делу N А57-21304/2018

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу N 22-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства от 25.06.2018, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, прокуратура Саратовской области, Комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов", общество с ограниченной ответственностью "СТМ-Капитал", муниципальное унитарное предприятие "Дорожник Заводского района"

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Саратовское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 25.06.2018 по делу N 22-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Саратовское УФАС России, прокуратура Саратовской области, Комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Комитет), общество с ограниченной ответственностью "СТМ-Капитал" (далее - ООО "СТМКапитал"), муниципальное унитарное предприятие "Дорожник Заводского района" (далее - МУП "Дорожник Заводского района").

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 24.01.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2019 Решение Арбитражного суда Саратовской области от 24.01.2019 оставлено без изменения.

Комитет и Администрация, не согласившись с вынесенными судебными актами, обратились в кассационную инстанцию с жалобами, в которых просит их отменить.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представители антимонопольного органа и прокуратуры отклонили кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без их участия.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заслушав представителей Администрации, антимонопольного органа, прокуратуры, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами предыдущих инстанций и следует из материалов дела, 05.07.2017 в Саратовское УФАС России поступило представление прокуратуры Саратовской области (исх. N 7/1-10-2017 от 30.06.2017) на действия Администрация в связи с принятием постановления от 19.01.2017 N105 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов".

Установив признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N135- ФЗ) 05.10.2017 антимонопольный орган выдал предупреждение Администрации о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такового нарушения в срок, до 01.11.2017: принять меры по отмене постановления Администрации от 19.01.2017 N105, в течение трех дней со дня окончания установленного срока сообщить в Саратовское УФАС России о выполнении предупреждения.

Решением антимонопольного органа от 25.06.2018 N 23-50/ов Администрация признана нарушившей пункт 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, предписание решено не выдавать в связи с отсутствием основания для его выдачи, материалы дела N23-50/ов переданы уполномоченному должностному лицу антимонопольного органа для решения вопроса о возбуждении административного производства в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась в арбитражный суд с изложенными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды правомерно руководствовались следующим.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

При этом для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, так как действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

Судами установлено, что решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год" утверждены субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на возмещения затрат в связи с оказанием услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов" в размере 1 790,0 тыс. рублей.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год, Администрацией было издано постановление N105 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов" (далее - Постановление N105), которым утверждено Положение о предоставлении субсидий.

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов".

19.07.2017 ООО "СТМКапитал" (исх. N 17 от 19.07.2017) и МУП "Дорожник Заводского района" (исх. N 421 от 19.07.2017) направили в адрес Комитета документы для получения субсидии согласно Постановлению N 105.

Проведя проверку представленных документов, 21.07.2017 Комитет заключил с ООО "СТМ-Капитал" и МУП "Дорожник Заводского района" соглашения (договоры) о предоставлении субсидии из бюджета муниципального образования "Город Саратов" юридическому лицу (за исключением муниципального учреждения), индивидуальному Предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг N 04-02-25/29-17 и N 04-02-25/30-17 в размере 375 703 руб. 92 коп. и 1 375 848 руб. соответственно.

Вместе с тем, согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам значения городского округа относится, в том числе: участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Таким образом, утилизация твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов" относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой.

Согласно статье 54 Федерального закона N 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом N 44-ФЗ.

Согласно статье 8 Федерального закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В части 2 статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ содержится явно выраженный законодательный запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Положениями частей 1, 2 статьи 24 указанного Закона предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 названного Федерального закона, при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным в ситуации использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

Разделом 3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 105, установлен порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, претендующие на получение субсидии, представляют в Комитет заверенные копии документов (с представлением подлинников на обозрение) либо копии документов, удостоверенные нотариусом, в соответствии с перечнем.

Основания для отказа в предоставлении субсидии (заключении договора (соглашения) о предоставлении субсидии) установлены в пункте 3.3 Положения.

Субсидии предоставляются за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов".

Вместе с тем, из Постановления N 105 не усматриваются критерии определения получателя субсидии, в связи с чем невозможно установить каким образом Комитет осуществляет отбор получателя субсидии, в том числе кому и в каком отношении будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов.

Кроме того, из пункта 3.1 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 105, следует, что в состав документов на предоставление субсидии должны входить копии отрывных контрольных талонов на утилизацию твердых бытовых отходов с отметкой администрации района муниципального образования "Город Саратов" и с отметкой о принятии отходов на полигон по утилизации твердых бытовых отходов, упорядоченных в соответствии с присвоенными им порядковыми номерами.

Таким образом, получатели субсидии первоначально должны осуществить работы по утилизации твердых бытовых отходов, после чего заключить договор с Администрацией о предоставлении субсидии.

В пункте 3.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 105, среди оснований для отказа в предоставлении субсидии значится недостаточность бюджетных ассигнований, предусмотренных решением Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования "Город Саратов" на соответствующий финансовый год и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на ЦСЛИ, указанные в пункте 1.2 Положения.

Таким образом, возможно возникновение такой ситуации, при которой хозяйствующий субъект, выполнивший работы по утилизации отходов, не получит денежные средства за проведенные работы.

Антимонопольным органом было установлено, что сумма предоставленных денежных средств в качестве субсидии за 2017 год в рамках Постановления N 105 составила 1 751 551, 92 рубля.

Денежные средства были доведены Администрацией до ООО "СТМКапитал" и МУП "Дорожник Заводского района" без применения конкурентных процедур, в нарушение требований бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, предусматривающих проведение закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что Комитет, выделив субсидию ООО "СТМ-Капитал" и МУП "Дорожник Заводского района", предоставил преимущество указанным юридическим лицам, тем самым ограничив конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Как верно указали суды, не применение в данном случае конкурсных процедур, а предоставление субсидий на основании Положения о предоставлении субсидии, препятствует добросовестной ценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов, что, в свою очередь, приводит к невозможности экономии бюджетных средств.

Судами учтено, что оказание услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов", на выполнение которых выделялись субсидии, являются потребностью муниципального образования "Город Саратов", необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления, так как направлены, в том числе и на создание необходимых условий для благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов", следовательно, выполнение данных работ и оказание данных услуг относится к муниципальным нуждам и должно осуществляться с учетом требований Федерального закона N 44- ФЗ, то есть не иначе, как посредством проведения торгов.

Несоблюдение указанного в Федеральном законе N 44-ФЗ порядка осуществления закупок для муниципальных нужд является нарушением названного Федерального закона, а также приводит к устранению конкуренции среди хозяйствующих субъектов и созданию преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое решение соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Довод Комитета и Администрации о том, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для возбуждения дела N 23-50/ов по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ ввиду исполнения выданного Управлением 05.10.2017 предупреждения до истечения установленного для его исполнения срока, о чем свидетельствует письмо Администрации (исх.N05-02-05/2180 от 12.12.2017), был рассмотрен судами и правомерно отклонен в силу следующего.

В силу части 8 статьи 39.1 Федерального закона 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

По смыслу указанной нормы для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо наличие двух условий: невыполнение предупреждения в установленный срок и наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Судами установлено, 05.10.2017 Саратовское УФАС России выдало предупреждение Администрации о необходимости совершения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такового нарушения в срок, до 01.11.2017: принять меры по отмене постановления Администрации от 19.01.2017 N 105 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по утилизации твердых коммунальных отходов в период проведения весенних работ по благоустройству территории муниципального образования "Город Саратов", в течение трех дней со дня окончания установленного срока сообщить в Саратовское УФАС России о выполнении предупреждения.

01.11.2017 в Саратовское УФАС России поступило письмо Администрации (исх. N 0202-08/1455 от 01.11.2017) согласно которому, Администрация просит продлить срок выполнения предупреждения до 12.12.2017, при этом указала, что в настоящее время Администрацией проводится анализ указанного нормативного правового акта на соответствие принципам предоставления субсидий.

Указанное ходатайство было удовлетворено антимонопольным органом, дело о нарушении антимонопольного законодательства не было возбуждено.

12.12.2017 в Саратовское УФАС России поступило письмо Администрации (исх.N 05-02-05/2180 от 12.12.2017), в котором сообщено, что в настоящее время подготовлен и находится на согласовании проект нормативно-правового акта об отмене постановления Администрации от 19.01.2017 N 105.

При этом каких-либо доказательств того, что Администрацией принимаются меры по согласованию проекта, и сам проект к письму исх.N 05-02-05/2180 от 12.12.2017 приложены не были.

В этой связи суды признали, что данное письмо, повествующее о якобы принятых мерах, не может свидетельствовать о выполнении предупреждения от 05.10.2017.

Отклоняя довод Комитета и Администрации о том, что постановлением Администрации от 15.12.2017 N 3951, опубликованным на сайте Администрации (http://saratovmer.ru) 18/12/20187, Постановление N 105 признано утратившим силу 15.10.2017, то есть до даты возбуждения дела N 23-50/ов, суды обоснованно исходили из следующего.

Как следует из буквального содержания предупреждения от 05.10.2017, с учетом ходатайства о продлении срока выполнения предупреждения от 01.11.2017, Администрация должна была исполнить предупреждение до 12.12.2017, и в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения, сообщить об этом в антимонопольный орган, то есть до 15.12.2017.

Однако до момента возбуждения дела N 23-50/ов по признакам нарушения антимонопольного законодательства (26.12.2017) Администрация не представила в антимонопольный орган доказательств того, что ей было выполнено предупреждение от 05.10.2017.

Постановление Администрации от 15.12.2017 N 3951 было представлено в Управление только 29.12.2017, то есть после возбуждения дела N 23-50/ов.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия признает обоснованными выводы судов о соответствии оспоренного решения антимонопольного органа нормам действующего законодательства.

Положенные в основу кассационных жалоб доводы не опровергают обстоятельств, установленных судами предыдущих инстанций и, соответственно, не влияют на законность принятых судебных актов.

Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств в кассационной инстанции недопустима в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нормы права при разрешении спора применены судами правильно. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлено.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 24.01.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2019 по делу N А57-21304/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

М.В. Егорова А.Н. Ольховиков