Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 ноября 2019 г. N Ф06-53203/19 по делу N А49-14986/2018

г. Казань

11 ноября 2019 г.

Дело N А49-14986/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Егоровой М.В., Ольховикова А.Н.

при участии представителей:

Муниципального бюджетного учреждения "Автомобильное транспортное хозяйство", г. Пенза - Безбородовой М.М., доверенность от 14.10.2019,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, г. Пенза - Трясучкиной Е.Ю., доверенность от 24.07.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 23.04.2019 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2019

по делу N А49-14986/2018

по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Автомобильное транспортное хозяйство", г. Пенза к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, г. Пенза, третьи лица: Мещеринов Виктор Павлович, г. Пенза, Управление по регулированию тарифов и энергосбережения Пензенской области, г. Пенза, о признании недействительным решения и постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное бюджетное учреждение "Автомобильное транспортное хозяйство" (далее - заявитель, учреждение, МБУ "Автомобильное транспортное хозяйство") обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением (с учетом уточнений) о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - административный орган, УФАС по Пензенской области) N 2836-2 от 07.08.2018 недействительным и признании незаконным и подлежащим отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 06.02.2019 N 2-06/22-2018 о привлечении учреждения к административной ответственности.

Определением суда от 26.02.2019 суд объединил оба требования в одно производство.

Определением суда от 28.01.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Мещеринов Виктор Павлович и Управление по регулированию тарифов и энергосбережения Пензенской области.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 23.04.2019 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2019 решение Арбитражного суда Пензенской области от 23.04.2019 оставлено без изменения.

УФАС по Пензенской области, не согласившись с вынесенными судебными актами, обратился в кассационную инстанцию с жалобой, в которой просит их отменить.

Представитель административного органа в судебном заседании поддержал кассационную жалобу.

Представитель заявителя отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание представителей административного органа, заявителя, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судом апелляционной инстанции, норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции оснований для удовлетворения жалобы не находит.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 09.01.2018 в УФАС по Пензенской области поступила жалоба Мещеринова В.П. по вопросу стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств в г. Пенза.

По результатам рассмотрения дела в антимонопольном органе вынесено решение от 07.08.2018 N 2836-2, в соответствии с которым действия МБУ "АТХ", выразившиеся в нарушении порядка ценообразования во взимании платы за перемещение и хранение задержанных транспортных средств в отсутствие утвержденного тарифа в соответствии с действующим законодательством, которые повлекли (могли повлечь) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, признаны злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке и нарушением пункта 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В связи с прекращением нарушения антимонопольного законодательства (вынесением уполномоченным органом нового приказа об установлении тарифов) предписание не выдавалось.

06.02.2019 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области вынесено постановление N 2-06/22-2018 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Заявитель, не согласившись с вынесенным решением и постановлением антимонопольного органа, обратился в арбитражный суд.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, правомерно исходили из следующего.

Законом Пензенской области от 10.04.2018 N 2218-ЗПО в соответствии с частью 10 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определен порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, их хранения и возврата владельцу, представителю владельца или лицу, имеющему при себе документы, необходимые для управления данным транспортным средством, оплаты лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств.

26.10.2016 между Управлением МВД России по Пензенской области и МБУ "АТХ" подписан договор о взаимодействии должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации с лицами, ответственными за хранение транспортных средств на специализированной стоянке и их выдачу.

Пунктом 1.3 данного договора предусмотрено, что плата за перемещение и хранение задержанного транспортного средства взимается в размерах, установленных уполномоченным Правительством Пензенской области исполнительным органом государственной власти Пензенской области.

В соответствии с Законом Пензенской области от 10.04.2012 N 2218-ЗПО "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств" Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области на основании приказа от 04.02.2016 N 12 установило и ввело в действие плату за перемещение задержанных транспортных средств на территории города Пензы.

Приказом Управления от 23.09.2015 N 72 установлена плата за хранение задержанных транспортных средств.

Как следует из отзыва Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, данный приказ подлежал применению до признания его утратившим силу. Данные приказы утратили силу с 01.08.2018.

Антимонопольный орган, признавая Учреждение нарушившим пункт 10 часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, исходил из того, что после внесения изменений в статью 27.13 КоАП РФ Федеральным законом от 23.06.2016 N 205-ФЗ, Учреждение не могло применять ранее утвержденные тарифы, так как уполномоченным органом тарифы должны были быть утверждены в соответствии с методическими указаниями, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

Согласно части 11 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) лицо, привлеченное к административной ответственности за административное правонарушение, повлекшее применение задержания транспортного средства, за исключением случаев, указанных в части 9 настоящей статьи, оплачивает стоимость перемещения и хранения задержанного транспортного средства в сроки и по тарифам, которые устанавливаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Данные положения вступили в силу с 01.09.2016. Методические указания вступили в силу 09.09.2016. Методические указания не содержат положений о пересмотре ранее установленных тарифов. Учитывая специфику отношений по перемещению задержанных административным органом транспортных средств, учитывая, что к административной ответственности привлекает не Учреждение, "вторичность" и в то же время обязательность отношений между Учреждением и владельцем задержанного транспортного средства, суд считает, что Учреждение не могло отказаться от выполнения данного вида деятельности и правомерно применяло тариф, утвержденный уполномоченным органом и действующий на тот момент. Методические указания не содержат обязательного требования для обращения в уполномоченный орган исполнителем услуги. Обязанность по приведению ранее установленных тарифов в соответствие с действующим законодательством возложена на уполномоченный орган, а именно на Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области.

Как верно указали суды, само по себе доминирующее положение хозяйствующего субъекта не является объектом правового запрета, если в действиях хозяйствующего субъекта отсутствуют признаки самостоятельного нарушения антимонопольного законодательства.

При определении доминирующего положения антимонопольный орган обязан руководствоваться критериями, которые установлены статьей 5 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц), включая финансовые организации, или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

По общему правилу доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара превышает 50%.

Вместе с тем, пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции установлено, что даже при превышении доли хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара 50% может быть установлено, что положение такого субъекта на рынке не является доминирующим, исходя из отсутствия у него возможности оказывать влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

В данном случае антимонопольным органом не приведено ни одного доказательства, подтверждающего, что Учреждение каким-либо образом влияло или может повлиять на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Как указано выше, хранение и перемещение задержанных транспортных средств, принадлежащих лицам, привлеченным к административной ответственности, осуществляется всеми хозяйствующими субъектами, действующими на данном товарном рынке, в том числе Учреждением, на основании договора о взаимодействии должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации с лицами, ответственными за хранение транспортных средств на специализированной стоянке и их выдачу, то есть по существу Учреждение выполняет публичную функцию, вытекающую из применения норм КоАП РФ. Задержание транспортного средства производится административным органом, который сообщает в соответствии с договором о взаимодействии одному из хозяйствующих субъектов о необходимости перемещения транспортного средства и его хранения. Действия хозяйствующего субъекта вторичны и напрямую зависят от административного органа. Хозяйствующий субъект, в том числе Учреждение, никоим образом не может повлиять на данный товарный рынок и не может затруднить доступ другим хозяйствующим субъектам на рынок по перемещению и хранению задержанных административным органом транспортных средств. Обратного антимонопольным органом не доказано.

Таким образом, суды обоснованно признали вывод антимонопольного органа о том, что Учреждение занимает доминирующее положение на рынке по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, несостоятельным.

В пункте 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 разъяснено, что, оценивая действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

Квалифицируя действия лица как нарушение запретов, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган обязан доказать, что такое поведение обусловлено именно злоупотреблением хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением, результатом которого являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, и требующие принятия мер антимонопольного контроля.

Как верно указали суды, антимонопольным органом в оспариваемом решении обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Учреждением норм антимонопольного законодательства, которое обусловлено именно злоупотреблением им своим положением, не установлено.

04.06.2018 УФАС России по Пензенской области подготовлен аналитический отчет о состоянии конкурентной среды на рынке оказания услуг по перемещению и хранению задержанных транспортных средств и положения МБУ "АТХ" на данном товарном рынке.

Согласно аналитическому отчету временной интервал исследования определен периодом 2017 год - апрель 2018 года.

Продуктовые границы определены как услуги по перемещению и хранению транспортных средств, подвергнутых административному задержанию, на специализированные стоянки.

Географические границы определены городом Пензой Пензенской области.

В разделе 6 аналитического отчета "Расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке" определены доли хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, суды правомерно отметили, что из аналитического отчета непонятно, почему антимонопольный орган для расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке выбрал именно объем продаж (поставок) на рассматриваемом товарном рынке, а не другие показатели, например, объем товара в соответствии с заключенными договорами. Выбранный антимонопольным органом показатель никак не обоснован.

Из письма УМВД России по г. Пензе от 13.08.2018. N 3/16-26338 следует, что за семь месяцев 2018 года на спецстоянку по адресу г. Пенза, ул. Коммунистическая, 28, принадлежащая заявителю, помещено 1103 транспортных средства, на спецстоянку по ул. Карпинского, 2 (ООО "Авто Спец Сервис") помещено 1540 транспортных средств, по адресу ул. Чехова, 67 (ООО "Бизнес Экспресс") помещено 1396 транспортных средств. Таким образом, процент транспортных средств, помещенных на стоянку заявителя, составляет всего 27,3% от общего количества задержанных транспортных средств против 38% и 34,5% соответственно других спецстоянок.

Принимая во внимание вышеизложенное, суды заключили, что выбранный антимонопольным органом показатель никак не обоснован и не может подтверждать вывод о доминирующем положении Учреждения.

Показатели, используемые при расчете доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, приводятся в тех же единицах измерения, что и при расчете объема товарного рынка.

В данном случае в аналитическом отчете никакие единицы измерения не приводятся. Как определены указанные доли из аналитического отчета установить невозможно, так как в отчете не приведены цифровые показатели ни объема товарной массы, поставляемой данным хозяйствующим субъектом, ни объемы рассматриваемого товарного рынка. Как следствие этого невозможно проверить правильность определения уровня концентрации товарного рынка.

Также не приведены доказательства, каким образом Учреждение может препятствовать входу на данный рынок услуг.

По итогам аналитического отчета антимонопольный орган пришел к выводу о доминирующем положении МБУ "АТХ" на рынке оказания услуг по транспортированию, хранению и выдаче задержанных транспортных средств с долей 68,42% за период 2017- апрель 2018 года.

В материалах дела имеется другой аналитический отчет, составленный в отношении ООО "Авто Спец Сервис", из которого следует, что ООО "Авто Спец Сервис" в период с августа 2016 года по июль 2017 года занимало доминирующее положение с долей 100% на товарном рынке предоставления услуг по транспортированию, хранению и выдаче задержанных транспортных средств.

Проанализировав оба аналитических отчета, суды обоснованно отнеслись критически к выводу антимонопольного органа о том, что Учреждение занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг по транспортированию, хранению и выдаче задержанных транспортных средств с долей 68,42%.

Таким образом, суды пришли к верному выводу, что аналитический отчет не подтверждает доминирующего положения Учреждения на указанном рынке услуг и составлен с нарушением требований Порядка N 220.

Пунктом 4 Методических указаний, утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.08.2016 N 1145/16 предусмотрено, что тарифы на перемещение и хранение задержанных транспортных средств устанавливаются по результатам торгов (аукцион на понижение цены) по выбору исполнителя услуг. Начальной максимальной ценой таких торгов является базовый уровень тарифов, определенный органами регулирования в соответствии с положениями данных Методических указаний.

Изложенное также не учтено антимонопольным органом в оспариваемом решении при оценке обоснованности (необоснованности) примененного тарифа.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции, нарушает права и законные интересы Учреждения.

Кроме того, учреждением заявлено требование о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 2-06/22-2018 от 06.02.2019. В соответствии с указанным постановлением Учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.31 КоАП РФ.

Учреждению назначен административный штраф в размере 387500 руб.

Статьей 14.31 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

Учитывая, что суды пришли к выводу о необходимости признания решения антимонопольного органа недействительным, следовательно, постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное на основании этого решения, также является незаконным и подлежащим отмене.

Довод административного органа о том, что суды необоснованно признали причины пропуска срока для обжалования решения и постановления антимонопольного органа уважительными, был рассмотрен судами и ему дана надлежащая правовая оценка.

Положенные в основу кассационной жалобы антимонопольного органа доводы не опровергают обстоятельств, установленных судами предыдущих инстанций и, соответственно, не влияют на законность принятых судебных актов.

Переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств в кассационной инстанции недопустима в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нормы права при разрешении спора применены судами правильно. Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебных актов (статья 288 АПК РФ), не установлено.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 23.04.2019 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2019 по делу N А49-14986/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Р.Р. Мухаметшин

Судьи

М.В. Егорова А.Н. Ольховиков