Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 ноября 2019 г. N Ф06-54141/19 по делу N А06-8381/2018

г. Казань

21 ноября 2019 г.

Дело N А06-8381/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Топорова А.В., Мосунова С.В.,

при участии представителя:

от заявителя - Кузнецовой Н.П., доверенность от 07.06.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Астраханской области

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 06.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2019

по делу N А06-8381/2018

по заявлению Государственного казенного учреждения Астраханской области "Управление по капитальному строительству Астраханской области" (414000, г. Астрахань, ул. Раскольникова, д.10 В) к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (414056, г. Астрахань, ул. Латышева, д.6 Г), с участием третьих лиц, не заявляющих требований относительно предмета спора: Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России", общества с ограниченной ответственностью ПКФ "Астрастрой", о признании незаконными и отмене представления, предписания,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение Астраханской области "Управление по капитальному строительству Астраханской области" (далее ГКУ АО "УКС АО", Учреждение, заявитель) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (далее УФК по Астраханской области) о признании незаконными и отмене пунктов 1 - 5 представления от 13.08.2018 N 25-20-11/20, предписания от 13.08.2018 N 25-20-11/5.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 06.05.2019, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2019, заявленные требования удовлетворены.

Признаны недействительными пункты 1 - 5 представления Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 13.08.2018 N 25-20-11/20, вынесенного в отношении Государственного казенного учреждения Астраханской области "Управление по капитальному строительству Астраханской области"; а также признано недействительным предписание Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 13.08.2018 N 25-20-11/5, вынесенное в отношении Государственного казенного учреждения Астраханской области "Управление по капитальному строительству Астраханской области".

Управление Федерального казначейства по Самарской области, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить как несоответствующие нормам материального и процессуального права, фактическим обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования в полном объеме.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационной жалобе, заслушав представителя Учреждения, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов.

В ходе проведенной выездной проверка в отношении ГКУ АО "УКС АО" по вопросу реализации основного мероприятия "Реализация мероприятий приоритетного проекта "Безопасные и качественные дороги" государственной программы "Развитие дорожного хозяйства Астраханской области", утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 07.10.2014 N 427-П (далее - Программа от 07.10.2014 N 427-П), УФК по Астраханской области выявлено, что в нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "Бухгалтерский учет" (далее - Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ), статей 716, 720 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункта 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Учреждением произведена оплата денежных обязательств с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившаяся в завышении сметной стоимости Объекта в результате применения сметных нормативов, не включенных в Федеральный реестр сметных нормативов, что привело к переплате обществу с ограниченной ответственностью производственно-коммерческой фирме "Астрастрой" (далее - ООО ПКФ "Астрастрой") денежных средств в общей сумме 4 855 872,33 рубля, в том числе, за счет средств федерального бюджета в размере 2 330 818,72 рублей, или 48% от общей суммы нарушений.

По данному факту УФК по Астраханской области составлен акт от 15.06.2018, выдано представление от 13.08.2018 N 25-20-11/20 (далее Представление), согласно которого Учреждению вменено в течение 30 дней со дня получения рассмотреть информацию об указанных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушения.

Согласно выданного предписания от 13.08.2018 N 25-20- 11/5 (далее - Предписание) Учреждению необходимо в течение 6 месяцев со дня получения возместить причиненный нарушениями ущерб Российской Федерации, приняв все необходимые меры по взысканию с ООО ПКФ "Астрастрой" суммы денежных средств федерального бюджета за неподтвержденные расходы, включая взыскание в судебном порядке.

ГКУ АО "УКС АО", полагая, что пункты 1 - 5 представления от 13.08.2018 N 25-20-11/20 и предписание от 13.08.2018 N 25-20-11/5 являются незаконными, нарушают права и законные интересы заявителя, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением

Судебные инстанции, признавая недействительными пункты 1 - 5 представления Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 13.08.2018 N 25-20-11/20 и предписание Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 13.08.2018 N 25-20-11/5,, исходили из того, что локальная сметная документация была проверена и согласована Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, локальные сметы были размещены в аукционных заявках, заключенные государственные контракты не оспорены, недействительными не признаны, исполнены в полном объеме. УФК по Астраханской области не доказало, что фактически выполненные работы могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, не доказало наличие со стороны Учреждения нарушения в финансово-бюджетной сфере.

Суд кассационной инстанции соглашается с данным выводом судебных инстанций в силу следующего.

Для признания ненормативного правового акта недействительным, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия его закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статья 198 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8).

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок) Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Подпунктом 6 пункта 17 Порядка должностные лица контрольного управления, уполномоченные на проведение контрольных мероприятий, также наделены правом выдавать представления, предписания в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Контрольное управление, являясь органом внутреннего финансового контроля, наделено полномочия по составлению и выдаче представлений объектам контроля в ходе осуществления контрольных мероприятий.

Проверка в отношении Учреждения проведена в соответствии с действующим законодательством в пределах предоставленных полномочий.

По смыслу статей 28, 38, 162, 306.4 БК РФ, любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом нецелевым расходование бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств, цели

Судебными инстанциями из материалов дела установлено, что в целях реализации основного мероприятия "Реализация мероприятий приоритетного проекта "Безопасные и качественные дороги" государственной программы "Развитие дорожного хозяйства Астраханской области", утвержденной постановлением Правительства Астраханской области от 07.10.014 N 427-П Учреждению на финансовое обеспечение дорожной деятельности Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (далее - Минстрой Астраханской области) направлены иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в размере 312 500 000,00 рублей, предусмотренные в бюджете Астраханской области.

Предельные объемы финансирования Минстроем Астраханской области до Учреждения доведены расходными расписаниями в общем объеме 672 464 968,98 рублей, в том числе:

- за счет средств федерального бюджета в сумме 312 500 000,00 рублей;

- за счет средств бюджета Астраханской области в сумме 359 964 968,98 рублей.

Сметная стоимость контрактов была определена по сборникам территориальных единичных расценок Астраханской области с использованием сметно-нормативной базы ценообразования 2001 года в редакции 2014 года с пересчетом в цены 2017 года с применением индекса удорожания строительно-монтажных работ по сроке "Автомобильные дороги" по состоянию на 4 квартал 2016 года, утвержденного постановлением Минстроя Астраханской области от 28.12.2016 N 32 "Об утверждении индексов удорожания стоимости строительства в Астраханской области и расчетной стоимости 1 кв. м общей площади жилых домов на IV квартал 2016 года".

По итогам проведенных электронных аукционов Учреждением с ООО ПКФ "Астрастрой" заключены: государственный контракт от 23.05.2017 N 0825200001817000016-0402241-01; государственный контракт от 23.05.2017 N 0825200001817000017-0402241-01; государственный контракт от 23.05.2017 N 0825200001817000018-0402241-02; государственный контракт от 23.05.2017 N 0825200001817000019-0402241-02.

Обязательства по контракту от 23.05.2017 N 0825200001817000016-0402241-01 исполнены на общую сумму 247 928,01 руб. Проведенной проверкой установлено, что Учреждением в результате применения несоответствующих расценок, в сметной документации и в актах о приемке выполненных работ завышена сметная стоимость ремонтных работ, что привело к переплате денежных средств ООО ПКФ "Астрастрой" в общей сумме 106 418,52 руб., в том числе средств федерального бюджета в сумме 43 490,04 руб.

Обязательства по контракту от 23.05.2017 N 0825200001817000017-0402241-01 исполнены на общую сумму 337 237 436,70 руб. Проведенной проверкой установлено, что Учреждением в результате применения завышенных расценок, в сметной документации и в актах о приемке выполненных работ завышена сметная стоимость ремонтных работ, что привело к переплате денежных средств ООО ПКФ "Астрастрой" в общей сумме 131 972,80 руб., в том числе средств федерального бюджета в сумме 61 140,92 руб.

Обязательства по контракту от 23.05.2017 N 0825200001817000018-0402241-02 исполнены на общую сумму 53 793 960,68 руб. Проведенной проверкой установлено, что Учреждением в результате применения завышенных расценок, в сметной документации и в актах о приемке выполненных работ завышена сметная стоимость ремонтных работ, что привело к переплате денежных средств ООО ПКФ "Астрастрой" в общей сумме 24 210,02 руб., в том числе средств федерального бюджета в сумме 11 811,80 руб.

Кроме того, Учреждением по контракту от 23.05.2017 N 0825200001817000018-0402241-02 были применены сметные нормативы, не включенные в Федеральный реестр сметных нормативов, что также привело к завышению сметной стоимости Объекта к переплате ООО ПКФ "Астрастрой" за фактически выполненные работы в общей сумме 4 855 872,33 рубля, в том числе средств федерального бюджета в сумме 2 330 818,72 руб.

Обязательства по контракту от 23.05.2017 N 0825200001817000019-0402241-02 исполнены на общую сумму 23 155 861,59 руб. Проведенной проверкой установлено, что Учреждением в результате применения завышенных расценок, в сметной документации и в актах о приемке выполненных работ завышена сметная стоимость ремонтных работ, что привело к переплате денежных средств ООО ПКФ "Астрастрой" в общей сумме 10 044,03 руб., в том числе средств федерального бюджета в сумме 4 891,62 руб.

По мнению УФК по Астраханской области, Учреждением допущено нецелевое расходование бюджетных средств, а именно применены сметные нормативы, не включенные в Федеральный реестр сметных нормативов, что привело к завышению сметной стоимости объекта и переплате ООО ПКФ "Астрастрой" в общей сумме 4 855 872,33 рублей. Доля средств федерального бюджета от общей суммы переплаты составляет 48 % или 2 330 818,72 рублей.

Работы по содержанию автомобильных дорог регламентированы Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Закона N 257-ФЗ капитальный ремонт автомобильной дороги - это комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги.

Пунктом 1 статьи 18 Закона N 257-ФЗ предусмотрено, что ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей.

Таким образом, понятие капитального ремонта, данное в Законе N 257-ФЗ, является общим и конкретизируется специальным актом, которым является Классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Приказом Министерства транспорта РФ от 16.11.2012 N 402 утверждена классификация работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, и в разделах II и III данного нормативного акта содержится перечень работ, относящихся к работам по капитальному ремонту автомобильных дорог (раздел II), и классификация работ по ремонту автомобильных дорог, не являющихся капитальными (раздел III).

Подпунктом 2 пункта 3 данной классификации предусмотрено, что к работам капитального характера относится, в том числе и ликвидация колей глубиной более 50 мм с заменой верхних слоев дорожной одежды методами фрезерования или регенерации на ширину полос наката или на всю ширину покрытия с укладкой одного или нескольких слоев асфальтобетона.

При этом подпунктом 2 пункта 5 Классификации предусмотрено отнесение к работам по ремонту автомобильных дорог, в том числе работ по ликвидации колей глубиной до 50 мм и других неровностей методами фрезерования, термопрофилирования или холодной регенерации старых конструктивных слоев с добавлением органических и неорганических материалов и укладкой нового слоя покрытия или поверхностной обработки, защитного слоя.

Судебными инстанциями установлено, что Техническим заданием к государственным контрактам от 23.05.2017 N 0825200001817000016-0402241-01, от 23.05.2017 N 0825200001817000017-0402241-01, от 23.05.2017 N 0825200001817000018-0402241-02, от 23.05.2017 N 0825200001817000019-0402241-02 предусмотрен объем работ по ликвидации колей глубиной до 50 мм и других неровностей проезжей части методом фрезерования.

Согласно техническому заданию к аукционной документации по объектам и дефектной ведомости, на рассматриваемых участках определены дефекты в виде сетки трещин, волнообразования, колейности, просадок, выкрашивания асфальтобетонного покрытия, разрушение кромки проезжей части.

Ликвидация данных видов разрушений предусматривается работами по ремонту:

- восстановление дорожного покрытия осуществляют при наличии на нем большого числа выбоин и широких трещин, а также его истончения под воздействием движения.

- при традиционном методе восстановления покрытия путем укладки нового слоя предварительно заделывают выбоины и широкие трещины, ликвидируют колеи глубиной 15-45 мм, срезают гребни выпора по колеям и локальные выпуклости, очищают покрытие от пыли и грязи и подгрунтовывают

- ликвидацию колей глубиной 30-45 мм осуществляют удалеием выпоров методом холодного фрезерования и укладкой в углубление выравнивающего асфальтобетонного слоя обычным способом или ЭМС инъекционным способом. Колейность может быть устранена также методом горячей регенерации без добавления (или с добавлением) новой смеси на ширину полосы наката с устройством в последующем поверхностной обработки.

- наплывы, волны и сдвиги на покрытии, а также выступающие над поверхностью покрытия стыки и пломбы заделки выбоин устраняют фрезерующими или шлифовальными машинами.

В сметной документации предусмотрены работы по дорожному полотну: срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования, толщина слоя 5 см, 100 кв.м.; устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси с применением укладчиков асфальтобетона, 100т смеси; устройство покрытия толщиной 4 см из горячих асфальтобетонных смесей плотных мелкозернистых типа АБВ, плотность каменных материалов 2.5-2,9 т/м3 (проезжая часть), 1000 кв.м. покрытия.

Исследовав и оценив представленные к делу документы в порядке статьи 71 АПК РФ, руководствуясь 28, 34, 38, 162, пунктом 2 статьи 269.2, 306.4 БК РФ, пунктом 1 статьи 702, пунктом 1 статьи 743, пунктом 1 статьи 763, 766 ГК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", частью 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", статьей 3, пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Приказом Министерства транспорта РФ от 16.11.2012 N 402, частью 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, изучив копии государственных контрактов от 23.05.2017 N 0825200001817000016-0402241-01, от 23.05.2017 N 0825200001817000017-0402241-01, от 23.05.2017 N 0825200001817000018-0402241-02, от 23.05.2017 N 0825200001817000019-0402241-02 и технические задания, установив, что во всех технических заданиях - приложение N 3 к контрактам в состав работ входили, в том числе, ликвидация колей глубиной до 50 мм и других неровностей проезжей части методом фрезерования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии необходимости Учреждению применять сметные нормативы, включенные в Федеральный реестр сметных нормативов, которые применяются при строительстве объектов капитального строительства.

Доказательств невозможности в рассматриваемом случае утверждения индекса изменения сметной стоимости Министерством строительство и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, не представлено.

Судебными инстанциями также учтено, что локальная сметная документация была проверена и согласованна Министерством строительства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, являющимся главным распорядителем бюджетных денежных средств подпрограммы "Дорожное хозяйство государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

Кроме того, все локальные сметы были размещены в аукционных заявках. Заключенные государственные контракты не оспорены, не признаны недействительными и исполнены в полном объеме

В подтверждение выполненных работ по контрактам в материалы дела представлены акты о приемке выполненных работ формы N КС-2. Акты подписаны сторонами без замечаний качеству и объемам выполненных работ. Каких-либо претензий с указанием выявленных дефектов (недоделок) заявителем в ходе приемки работ составлено не было. Платежными поручениями, имеющимися в деле, подтверждается факт оплаты подрядчику выполненных работ по указанным контрактам.

С учетом изложенного, суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о не представлении УФК по Астраханской области доказательств нарушения ГКУ АО "УКС АО" бюджетного законодательства, выразившегося в нецелевом использовании бюджетных средств, а именно применении сметных нормативов, не включенных в Федеральный реестр сметных нормативов, и завышении сметной стоимости объекта.

В свою очередь, УФК по Астраханской области не доказало, что фактически выполненные работы могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств.

При таких обстоятельствах, требования ГКУ АО "УКС АО" обоснованно удовлетворены судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, свидетельствуют о его несогласии с той оценкой, которую суды дали фактическим обстоятельствам, являлись предметом исследования в суде первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую оценку, вновь заявлены в суде кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств, что противоречит положениям статьи 286 АПК РФ.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 06.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2019 по делу N А06-8381/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

М.А. Савкина

Судьи

А.В. Топоров С.В. Мосунов