Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27 ноября 2019 г. N Ф06-53894/19 по делу N А57-23130/2018

г. Казань

27 ноября 2019 г.

Дело N А57-23130/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,

судей Егоровой М.В., Кормакова Г.А.,

при участии представителей:

комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" - Кичатого Р.В., доверенность от 09.01.2019,

Прокуратуры Саратовской области - Золина И.А., доверенность от 08.11.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов", администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019

по делу N А57-23130/2018

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" (ИНН 6450011003, ОГРН 1036405000280), заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Прокуратура Саратовской области, комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов", комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов", муниципальное унитарное предприятие "Саргорсвет", (ИНН 6454003660, ОГРН 1026403357980),

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 17.07.2018 по делу N 25-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены прокуратура Саратовской области, муниципальное унитарное предприятие "Саргорсвет" (далее - предприятие), комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - комитет), комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования "Город Саратов".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах администрация и комитет просят отменить принятые по делу судебные акты, мотивируя неправильным применением судами норм материального права.

Проверив законность обжалуемого акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

В антимонопольный орган поступило представление прокуратуры Саратовской области на действия администрации в связи с принятием постановления от 09.02.2017 N 228 "О предоставлении субсидий на возмещение затрат за выполнение работ по устройству елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади в период подготовки к проведению культурно-массовых мероприятий, посвященных празднованию Нового года и Рождества Христова" (далее - Постановление N 228).

По результатам проверки, проведённой на основании указанного представления прокуратуры, управлением в адрес администрации вынесено предупреждение от 05.10.2017 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон).

Учитывая, что в установленные сроки администрацией не приняты меры к восстановлению законного положения, антимонопольным органом возбуждено дело по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением управления от 17.07.2018 по делу N 25-50/ов администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона.

Основанием для вынесения оспариваемого решения послужил вывод антимонопольного органа, что предоставление Постановлением N 228 субсидий на выполнение работ противоречит нормам бюджетного законодательства и законодательству о контрактной системе, препятствует добросовестной ценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов. Комитет, выделив субсидию предприятию, предоставил преимущество указанному юридическому лицу, тем самым ограничив конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные данной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не следует обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

В соответствии со статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 администрацией принято Постановление N 228.

В силу требований пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам значения городского округа относится, в том числе: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры.

Таким образом, устройство елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади в период подготовки к проведению культурно-массовых мероприятий, посвященных празднованию Нового года и Рождества Христова является муниципальной нуждой, а не муниципальной услугой, поскольку относится к вопросам значения городского округа и потребность в данных работах возникает у муниципального образования в связи с исполнением органом местного самоуправления обязанности по разрешению указанных вопросов, а не у отдельных заявителей.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2 статьи 18 Закона об организации местного самоуправления).

В силу статьи 54 названного закона закупка товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счёт средств местного бюджета.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что из местного бюджета субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий, утвержденного Постановлением N 228, субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Саратов", в целях возмещения затрат за выполнение работ по устройству елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади в период подготовки к проведению культурно-массовых мероприятий, посвященных празднованию Нового года и Рождества Христова.

Предприятие в адрес комитета направило документы для получения субсидии согласно Постановлению N 228.

01.12.2017 между комитетом и предприятием заключено соглашение (договор) N 009/2017 о предоставлении из бюджета муниципального образования "Город Саратов" субсидии юридическому лицу (за исключением муниципального учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в размере 2 000 000 рублей.

Разделом 2 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 228, установлен порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, претендующие на получение субсидии, представляют в комитет заверенные копии документов (с представлением подлинников на обозрение) либо копии документов, удостоверенные нотариусом, в соответствии с перечнем.

Комитет в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных документов: проводит их проверку; определяет получателя субсидии и не позднее 10 рабочих дней заключает с ним договор (соглашение) о предоставлении субсидии либо в случаях, предусмотренных пунктом 2.6 Положения, направляет мотивированный отказ в предоставлении субсидии.

Основания для отказа в предоставлении субсидии (заключении договора (соглашения) о предоставлении субсидии) установлены в пункте 2.6 Положения.

Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Саратов", в целях возмещения затрат за выполнение работ по устройству елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади в период подготовки к проведению культурно-массовых мероприятий, посвященных празднованию Нового года и Рождества Христова (пункт 1.2 Постановления N 228).

Проанализировав вышеуказанные Положения о предоставлении субсидий, суды признали правильным вывод антимонопольного органа о том, что из Постановления N 228 не усматриваются критерии определения получателя субсидии, в связи с чем невозможно установить, каким образом комитет осуществляет отбор получателя субсидии, в том числе, кому и на основании каких критерий будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов.

Кроме того, из пункта 2.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 228, следует, что в состав документов на предоставление субсидии должны входить копии сметы на выполнение работ; актов выполненных работ; расчета размера субсидии по форме согласно приложению к Положению; договоры подряда (при осуществлении работ с привлечением подрядных организаций).

Таким образом, получатели субсидии первоначально должны осуществить работы по устройству елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади, после чего заключить договор с администрацией о предоставлении субсидии.

При этом в пункте 2.6 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 228, среди оснований для отказа в предоставлении субсидии значится недостаточность бюджетных ассигнований, предусмотренных решением Саратовской городской Думы о бюджете муниципального образования "Город Саратов" на соответствующий финансовый год, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на цели, указанные в пункте 1.2 Положения.

Следовательно, возможно возникновение такой ситуации, при которой хозяйствующий субъект, выполнивший работы по устройству и разборке елочной конструкции и новогоднему оформлению, не получит денежные средства за проведенные работы.

Также из Постановления N 228 не следует, каким образом хозяйствующие субъекты могут получить информацию о возможности выполнения работ по устройству елочной конструкции и новогоднему оформлению Театральной площади в городе Саратове.

При этом из заявки предприятия на предоставление субсидии от 02.11.2017 следует, что предприятие с 2000 года ежегодно выполняет работы по устройству елочной конструкции и новогоднему оформлению Театральной площади. Елочное сооружение высотой 20 метров, оснащенное механизмом вращения, принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения.

Таким образом, наличие у предприятия на праве хозяйственного ведения елочного сооружения создает ему преимущественные условия деятельности по отношению к другим хозяйствующим субъектам и дает возможность ежегодно выполнять работы по устройству и разработке елочной конструкции и новогоднему оформлению Театральной площади города Саратова без участия в конкурсных процедурах.

Антимонопольным органом установлено, что сумма предоставленных денежных средств в качестве субсидии за 2017 год в рамках Постановления N 228 составила 2 000 000 рублей.

Согласно требованиям пунктов 2 статьи 3, статьи 6, пунктов 1, 3 статьи 13 Федерального закона 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) целями осуществления закупок является реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при использовании средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Судебная коллегия признает правомерными выводы судов о том, что поскольку оказание услуг по устройству елочной конструкции и новогоднего оформления Театральной площади в период подготовки к проведению культурно-массовых мероприятий, посвященных празднованию Нового года и Рождества Христова, на выполнение которых выделялись субсидии, являются потребностью муниципального образования, расходование средств на данные цели должно осуществляться исключительно в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем, статья 8 Закона о контрактной системе).

Положениями частей 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

Как правильно указали суды, данные обстоятельства свидетельствуют о предоставлении предприятию преимущества и ограничении конкуренции между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Неприменение конкурсных процедур, а предоставление субсидий на основании Постановления N 228 препятствует добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между потенциальными участниками торгов, что, в свою очередь, приводит к невозможности экономии бюджетных средств.

Доводы подателей жалоб со ссылкой на часть 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции об отсутствии у антимонопольного органа отсутствовали оснований для возбуждения дела N 25-50/ов по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 названного Закона ввиду исполнения выданного управлением 05.10.2017 предупреждения до истечения установленного для его исполнения срока (письмо администрации от 12.12.2017 N 05-02-05/2180), были рассмотрены судами и отклонены, как не соответствующие материалам дела.

Как установили суды, 12.12.2017 в антимонопольный орган поступило письмо администрации от 12.12.2017 N 05-02-05/2180, в котором сообщалось о том, что в настоящее время подготовлен и находится на согласовании проект нормативно-правового акта об отмене Постановления N 228.

При этом каких-либо доказательств того, что администрацией принимаются меры по согласованию проекта и сам проект к данному письму приложены не были. Учитывая изложенное суды пришли к выводу о том, что данное письмо, повествующее о якобы принятых мерах, не может свидетельствовать о выполнении предупреждения от 05.10.2017.

Доводы подателя жалобы о том, что Постановление N 228 было признано утратившим силу до даты возбуждения антимонопольным органом дела N 25-50/ов (26.12.2017) и, соответственно, у антимонопольного органа не имелось оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, также являлись предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку.

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В силу части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Судами установлено, что до момента возбуждения дела N 25-50/ов администрация не представила в антимонопольный орган доказательства того, что ей было выполнено предупреждение от 05.10.2017.

Постановление администрации от 26.12.2017 N 4070 было представлено в управление только 29.12.2017, то есть после возбуждения дела N 25-50/ов (26.12.2017).

Исходя из названных положений Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган правомерно возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 31.05.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 по делу N А57-23130/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Ф. Хабибуллин

Судьи

М.В. Егорова Г.А. Кормаков