Пояснительная записка к проекту федерального закона N 61567-3 "О внесении дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" (о паспорте сделки) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 61567-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (о паспорте сделки)

О причинах внесения законопроекта. Внесение проекта обусловлено тем, что репатриация российских капиталов, вывозимых из России нелегальным, а часто формально легальным путем, является актуальной для российской экономики с точки зрения экономической безопасности страны.

К числу формально легальных путей вывоза валютных средств за границу относятся, в частности, такие, как непоступление от контрагентов в зарубежных странах валютной выручки по договорам (контрактам) на экспорт российских товаров и совершение платежей контрагентам в зарубежных странах, как правило, в форме предоплаты, по договорам (контрактам) на импорт иностранных товаров при фактическом отсутствии такого импорта. Формально легальными такие пути вывоза валютных средств являются по той причине, что договоры (контракты) с контрагентами в зарубежных странах заключаются в обычной форме, принятой в международной торговой практике. Однако на деле не имеется в виду переводить валютную выручку в Россию за поставку товаров по экспорту или против предоплаты валютными средствами поставить товары в Россию по импорту. Такие договоры по существу являются притворными сделками, так как их стороны не имеют в виду добросовестно выполнить все свои договорные обязательства. Однако доказать, что такие сделки являются притворными или мнимыми, трудно даже в суде или международном арбитраже, т.к. обычно ссылаются на возникшие трудности, как правило, финансового характера.

О регулировании "паспорта сделки" подзаконными актами и о якобы "отсутствии необходимости" регулировании этого вопроса на уровне федерального закона. С замечанием Правительства Российской Федерации в его официальном отзыве от 25.05.2001 г. N 3167п-П13 о том, что "прямое перенесение в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" положений подзаконных актов по вопросам оформления паспортов сделок излишне детализирует данный закон" трудно согласиться. Для упомянутого Закона в действующей редакции характерно обилие отсылочных норм во вопросам валютного регулирования с небольшим количеством норм прямого действия. Необходимо учитывать международный опыт принятия законов с исчерпывающими нормами прямого действия, что обеспечивает для добросовестных предпринимателей стабильность и предсказуемость законодательства (вместо привычной для российского законодательства схемы "федеральный закон - подзаконный акт в виде правительственного постановления - инструкция министерства или ведомства", при которой нередко ведомственная инструкция противоречит закону). Ничто не препятствует поднять выше по иерархии нормативных актов регулирование соответствующих отношений с уровня ведомственного нормативного акта на уровень федерального закона, если регулирование таких отношений представляется важным для национальных интересов России. Такой правовой инструмент, как "паспорт сделки", может стать практически важным для предотвращения формально легальных путей вывоза валютных средств за границу, таких как непоступление от контрагентов в зарубежных странах валютной выручки по договорам на экспорт российских товаров и совершение платежей контрагентам в зарубежных странах в форме предоплаты, по договорам на импорт иностранных товаров при фактическом отсутствии такого импорта. Никто, разумеется, не возражает против того, что регулирование технических и методических вопросов должно содержаться в ведомственных актах.

К тому же содержание и опыт применения ведомственных актов в отношении "паспорта сделки" свидетельствует о том, что они не стали эффективным инструментом на пути нелегального (или псевдолегального) непоступления валютной выручки. Основной причиной внесения законопроекта явилось то, что упомянутые ведомственные нормативные акты, будучи правильными по концепции, недостаточно решают на деле поставленные цели, в частности:

в них отсутствуют положения, создающие возможность оспаривания умышленно завышенных цен во внешнеторговых контрактах на импортируемые товары и умышленно заниженных цен во внешнеторговых контрактах на экспортируемые товары;

в них отсутствуют ряд необходимых реквизитов паспорта сделки (указание кода товара согласно Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности, цены за единицу товара, базиса поставки товара (определяет распределение расходов и рисков между сторонами контракта), таможенной стоимости товара;

в них отсутствуют положения об ответственности уполномоченных банков при отсутствии контроля с их стороны за надлежащим соблюдением условий паспорта сделки участниками внешнеторговой деятельности.

Этот недостаток призван устранить предлагаемый законопроект.

Отслеживание фактов невозврата экспортной выручки и предоплаты без встречной поставки товаров показывает, что чаще всего они имеют место в отношении товаров, классифицируемых по ТН ВЭД как продовольственные и другие товары народного потребления, а также сырьевые товары (товары промышленного потребления), в том числе биржевые товары (нефть, цветные металлы, пшеница и др.).

О статье 1 проекта. Положения статьи 13 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не уточняют, что именно включается в понятие "валютные и финансово-кредитные операции". Между тем, в их число входят операции по платежам российскими и иностранными участниками внешнеторговой деятельности в валюте Российской Федерации и иностранной валюте при экспорте и импорте товаров, услуг и исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности. Эти операции связаны с внешнеторговой деятельностью. Однако предметом Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не являются отношения по осуществлению внешнеторговых сделок. Эти отношения являются гражданско-правовыми (частно-правовыми) отношениями. Предметом указанного Федерального закона являются отношения, связанные с регулированием внешнеторговой деятельности (т.е. публично-правовыми отношениями), а такой инструмент, как "паспорт сделки" является именно регулирующим инструментом для государства.

О статье 2 проекта. Положения о валютном контроле, имеющиеся в Законе Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", не содержат действенного механизма противодействия упомянутым формально легальным способам перевода валютных средств за границу.

Настоящий проект имеет целью включить в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" дополнения и изменения, содержащие нормы прямого действия по созданию механизма противодействия формально легальным способам перевода валютных средств за границу и при этом из всего многообразия форм легального и нелегального вывоза валютных средств за границу "перекрыть дорогу" упомянутым выше двум формам как наиболее распространенным во внешней торговле товарами. Что касается текущих валютных операций при трансграничном оказании услуг (транспортных, строительных, туристических, финансовых и иных услуг), то данный законопроект их не охватывает в силу специфичности каждого вида услуг, и поэтому касается только текущих валютных операций при осуществлении внешней торговли товарами.

Статью 1 указанного Закона, содержащую основные понятия, используемые в Законе, предлагается дополнить пунктами 12 и 13, в которых даются такие понятия, как "паспорт сделки" (с учетом накопленной практикой его использования и "предоплата"). В отношении используемых понятий "экспорт", "импорт" и "товар" делается отсылка к специальному Федеральному закону "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".

Основные положения о паспорте сделки изложены в предлагаемой для включения в Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" новой статьи 6.2. При этом исходили из того, что технические процедуры валютных операций, такие, как например, зачисление иностранной валюты на текущие, транзитные и специальные транзитные валютный счета резидентов, должны регулироваться нормативными правовыми актами Центрального банка Российской Федерации.

В эту предлагаемую новую статью включены положения о взаимной информации банка России, уполномоченных банков и таможенных органов в целях избежания практики недобросовестных резидентов умышленно занижать или соответственно завышать цены на экспортируемые и импортируемые товары, в результате чего значительная часть валютных средств остается за границей и не поступает в Российскую Федерацию. В связи с этим уполномоченные банки как агенты валютного контроля при получении соответствующей информации от таможенных органов, осуществляющих контроль за правильностью определения таможенной стоимости при таможенном оформлении товара в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе", предоставляется право в случае возникновении сомнений в обоснованности внешнеторговых цен, указанных в контрактах, и декларированной таможенной стоимости проводить проверки, прибегая к услугам контрольных организаций, специализирующихся на предотгрузочной инспекции товаров, как российских (типа "Союзэкспертиза"), так и иностранных (типа "Инчкэйп тестинг сервисиз").

Пункт 1 статьи 14 предлагается дополнить положением о том, что не обеспечение резидентом-экспортером поступления суммы валютной выручки от экспорта товаров в 90-дневный срок или не обеспечение в тот же срок резидентом-импортером возврата суммы предоплаты при отсутствии импорта товаров, расцениваются как совершение незаконных действий, т.е. влекущих за собой взыскание в судебном порядке в доход государства указанных сумм. Таким образом, положения об обязанности резидентов оформлять паспорта сделок в российских уполномоченных банках дополняются положениями об их ответственности.

Ответственность их усиливается в связи с предложением установить солидарную ответственность резидентов и уполномоченных банков при непоступлении денежных средств по внешнеторговым сделкам.

О статье 3 проекта. Предлагается дополнить часть первую статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в новой его редакции (перечень оснований, по которым Банк России вправе лишить банки лицензий на осуществление банковской деятельности) положением о наделении Банка России правом лишать уполномоченные банки лицензии на осуществление банковской деятельности в случае неоднократного оформления ими паспортов сделки при умышленном завышении или занижении цен резидентами во внешнеторговых контрактах.

Финансово-экономическое обоснование

Законопроект не влечет изменения финансовых обязательств государства и не предусматривает дополнительные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, поскольку механизм использования паспорта сделки уже создан в ходе исполнения соответствующих подзаконных актов. Более того, реализация данного федерального закона в случае его принятия обеспечит дополнительные валютные поступления в доход государства.

Депутат Государственной Думы

С.Ю.Глазьев