Специальные условия ответственности государства за причинение вреда предпринимателям (С.Ю. Рипинский, "Законодательство", N 10, октябрь 2002 г.)

Специальные условия ответственности государства
за причинение вреда предпринимателям

В настоящей статье речь пойдет о внедоговорной имущественной ответственности государства за вред, причиняемый предпринимателям незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (ст.53 Конституции РФ, ст.16, 1069 Гражданского кодекса РФ). Основанием возникновения такой ответственности, как и других видов юридической ответственности, является состав правонарушения. Применительно к обозначенным отношениям состав правонарушения, представляющий собой совокупность элементов, или условий ответственности, включает в себя помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, также условия специальные, присущие только ответственности государства.

Данная точка зрения нашла отражение в практике Высшего Арбитражного Суда РФ, который указал, что "ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (ст.1064 ГК РФ) и специальных (ст.1069 ГК РФ) условий"*(1). Однако при этом не было уточнено, какие условия относятся ко второму типу. В советской юридической науке к специальным условиям ответственности государства относили причинение вреда:

а) в области административного управления; б) действиями должностного лица;

в) противоправными служебными действиями*(2). С минимальными терминологическими коррективами эти условия называются в качестве специальных и в современной литературе*(3).

С нашей точки зрения, текст закона дает основания для вычленения двух специальных условий внедоговорной ответственности государства. Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе - к характеру деятельности причинителя вреда. Изменение традиционных названий специальных условий ответственности государства не означает отказа от результатов ранее проводившихся исследований, оно обусловлено несколько иным подходом к их анализу. Рассмотрим каждое из условий подробнее.

Условие, относящееся
к правовому статусу причинителя вреда

Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ указывает на то, что первое специальное условие ответственности государства относится к субъекту. Вред возмещается за счет казны, если он причинен государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.

Легального определения государственного органа в настоящее время нет. В указах Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" *(4) и "О структуре федеральных органов исполнительной власти" *(5) определен лишь перечень федеральных органов власти без указания признаков и статуса. Определение государственных органов, содержащееся в одном из постановлений Пленума Верховного Суда РФ, не содержит отличительных черт определяемого понятия*(6).

В научной литературе дается значительное количество определений государственных органов*(7), позволяющих сформулировать их характерные признаки. Государственные органы:

а) являются обособленными подразделениями государственного аппарата;

б) осуществляют государственные (публичные) функции в различных сферах общественной жизни;

в) действуют одновременно от имени государства и от своего имени;

г) обладают собственной компетенцией и правом принятия управленческих решений, обязательных для исполнения в сфере вeдения данного органа;

д) учреждаются государством и финансируются из государственного бюджета;

е) их положение, структура и деятельность регламентированы правом8.

Как правило, орган исполнительной власти квалифицируется в качестве такового в том нормативном акте, которым он создается и которым регулируется его деятельность. В Указе Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" содержится перечень всех федеральных органов исполнительной власти, к которым отнесены министерства, комитеты, службы, надзоры, агентства и др. Одновременно существует ряд субъектов (образований, институтов), которые в нормативных актах государственными органами не именуются, но при этом они в большей или меньшей степени обладают некоторыми признаками, присущими государственным органам, в том числе, что самое важное, - публично-правовой компетенцией. В связи с этим возникает вопрос: в случае, если такой субъект, осуществляя публично-правовые функции с нарушением закона, причиняет вред предпринимателю, должна ли ответственность наступать по правилам ст.1069 ГК РФ (за счет казны) или ответственность обязан нести субъект, причинивший вред, за собственный счет? Чтобы найти верный ответ, целесообразно провести анализ правового статуса некоторых из таких органов, а затем сделать общий вывод.

Центральный банк РФ. Вопрос о правовом статусе ЦБ РФ является дискуссионным*(9). В Законе "О Центральном банке РФ (Банке России)" (как в старом, так и во вновь принятом) этот вопрос однозначно не разрешен*(10). Анализ конституционной формулировки "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти" (ч.2 ст.75), приводит к выводу о том, что Банк России является одним из органов государственной власти. В одном из постановлений Конституционного Суда РФ также имеется свидетельство в пользу этой точки зрения*(11). Однако нельзя сказать, что статус ЦБ РФ окончательно определен.

Правовой статус ЦБ РФ складывается из двух составляющих - государственно-властной (публично-правовой) и гражданско- (частно-) правовой. К числу публично-правовых функций ЦБ РФ относятся: издание нормативных актов, валютное регулирование и валютный контроль, регулирование и лицензирование банковской деятельности, банковский надзор и др. Правоотношения между ЦБ РФ и коммерческими банками при реализации указанных функций строятся на принципе власти и подчинения. В этих отношениях отсутствует равенство сторон, отношения имеют ярко выраженный вертикальный характер. Однако наряду с публичной деятельностью ЦБ РФ также осуществляет масштабную экономическую деятельность.

Действующее законодательство не устанавливает порядка и источников ответственности ЦБ РФ за незаконные акты в сфере управления. В статье 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке РФ" сказано, что "государство не отвечает по обязательствам Банка России... если иное не предусмотрено федеральными законами" (т.е. принципиальная возможность ответственности государства допускается). В статье 50 того же акта содержится бланкетная норма: "Банк России несет ответственность в порядке, устанавливаемом федеральными законами"*(12).

Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Юридический статус Агентства, определяемый в Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций"*(13) (далее - Закон о реструктуризации) и в Федеральном законе "О некоммерческих организациях"*(14), также является неоднозначным*(15). По мнению Н.Г. Маркаловой, главный упрек, который можно предъявить законодателю, состоит в том, что в Законе о реструктуризации четко не определен правовой статус и одновременно с этим и в связи с этим не определены публично-правовые аспекты деятельности АРКО*(16). И.В. Ершова отмечает, что государственная корпорация органично сочетает в себе признаки хозяйствующего субъекта и органа управления*(17). Вместе с тем, Конституционный Суд РФ, толкуя нормы о статусе Агентства, сделал вывод, что к органам государственной власти оно не относится*(18).

На АРКО возложено осуществление мероприятий по реструктуризации кредитных организаций. Агентство как государственная корпорация признается некоммерческой организацией. В то же время ему даны определенные публично-правовые функции и полномочия. Принимая решения, например, о переходе кредитной организации под свое управление, об отказе от перехода кредитной организации под свое управление, об уменьшении или об увеличении уставного капитала кредитной организации, Агентство не располагает какими-либо гражданско-правовыми полномочиями. Названные решения Агентства принимаются им в отношении организационно не подчиненных ему кредитных организаций, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота, обладающими свободой воли*(19).

В отношении ответственности государственных корпораций установлено, что Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное (п.1 ст.7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Органы управления государственными социальными внебюджетными фондами (ГВСФ). Внебюджетный фонд - это, с одной стороны, совокупность денежных средств, аккумулируемых государством для использования в определенных целях, а с другой - специально созданный государством орган управления денежными ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность. Финансовые средства всех ГВСФ находятся в государственной собственности Российской Федерации и закрепляются за ГВСФ на праве оперативного управления*(20). Фондам разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных средств фондов, т.е. фонды могут осуществлять экономическую деятельность.

В отсутствие специального федерального закона о внебюджетных фондах последние действуют на основании положений, утвержденных в 1991-1993 гг. и квалифицирующих органы управления ГВСФ как "финансово-кредитные учреждения". Вместе с тем, в Бюджетном кодексе РФ указано, что ГВСФ управляются органами государственной власти Российской Федерации (п.1 ст.143). Фактически органы управления фондами обладают многими признаками государственных органов, наделены правом распоряжаться государственными финансами в социальной сфере. С введением части второй НК РФ публично-правовые полномочия органов фондов были существенно урезаны*(21). Сохранены лишь обязанности по предоставлению отсрочки, рассрочки и налогового кредита, по применению способов обеспечения обязанности по уплате налога, по разъяснению норм действующего законодательства и др. Арбитражная практика по делам с участием ГВСФ сложилась исходя из того, что ГВСФ отвечают по своим обязательствам всеми денежными средствами, находящимися в их распоряжении*(22).

Режим ответственности за вред. Анализ юридического статуса ЦБ РФ, АРКО, органов ГВСФ показал, что существуют институты, в отношении которых закон не содержит указания о принадлежности их к числу государственных органов, но которые, несмотря на это обстоятельство, наделены полномочиями государственно-властного характера, незаконное осуществление которых может привести к причинению вреда предпринимателям. Эти субъекты осуществляют публично-правовую деятельность наряду с экономической и частно-правовой. Обычно их частно-правовая деятельность является средством достижения публично-правовых целей (так, операции ЦБ РФ на валютной бирже необходимы для обеспечения устойчивости рубля). Для таких институтов характерно отсутствие вышестоящего органа, которому они подчиняются, нередко они осуществляют свою деятельность на основе самофинансирования, их работники не являются государственными служащими. Это отличает их от "классических" органов власти.

Несмотря на указанные обстоятельства, представляется, что по общему правилу на такие институты должен распространяться общий режим имущественной ответственности государства. Разумеется, речь идет об ответственности за вред, который причинен в результате незаконного осуществления данными субъектами их властных полномочий. Обоснованию предлагаемого подхода служат следующие доводы.

ГК РФ по общему правилу регулирует отношения между юридически равными субъектами. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п.3 ст.2 ГК РФ). Вред, причиненный государственно-властными действиями указанных субъектов, нельзя возместить на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, не были юридически равными, а, напротив, имели административно-властный характер.

Вместе с тем, если придерживаться строго буквального толкования ст.1069 ГК РФ, то привлечь государство к имущественной ответственности за причинение вреда этими субъектами также нельзя, ибо последние формально не наделены статусом государственного органа. Такое толкование может привести к фактической безответственности этих институтов, что, на наш взгляд, не соответствовало бы смыслу закона и принципу справедливости права. Поэтому правильным видится расширительное толкование нормы ст.1069 ГК РФ. Государство должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его управленческие функции. Для целей ответственности не должно являться существенным, квалифицированы эти субъекты в законодательстве как органы государственной власти или нет. В соответствии с предлагаемым толкованием наличие в силу закона у государственного института (не являющегося формально государственным органом) административных полномочий является достаточным условием применения ст.1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении указанных полномочий*(23).

При этом не имеет значения, в какой организационно-правовой форме юридического лица создано то или иное образование (учреждение, государственная корпорация и т.д.). Определяющим фактором является наличие публично-правовой компетенции, проявляющейся в государственно-властных полномочиях, которыми в силу закона наделен данный субъект*(24).

Из изложенного следует, что доминирующим специальным условием имущественной ответственности государства должно признаваться второе специальное условие - относящееся к характеру деятельности субъекта.

Ответственность за делегированные полномочия. От рассмотренных случаев следует отличать ситуации осуществления делегированных полномочий. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого субъекта или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия*(25). Таким образом, делегированные полномочия - это полномочия, переданные государственным органом, на который возложено их осуществление, другому государственному или муниципальному органу или должностному лицу. Лицо, получающее делегированные полномочия, обретает право на их осуществление не в силу закона, а в результате передачи ему данных полномочий органом власти, который по закону обязан их реализовывать.

Классическое делегирование полномочий подразумевает передачу определенных властных функций органом власти одного уровня органу власти другого уровня, однако не исключена и передача полномочий частным лицам*(26). Вопросы о допустимости, условиях и порядке делегирования полномочий слабо разработаны как в российской юридической науке, так и в российском законодательстве, что затрудняет исследование проблемы ответственности за вред, который причиняется предпринимателю при незаконном осуществлении каким-либо лицом или институтом делегированных ему полномочий.

В связи со сказанным целесообразным представляется обращение к зарубежному опыту. В Германии выработан подход, в соответствии с которым имущественную ответственность за вред, причиненный лицом, которому были переданы властные полномочия, несет государство. При виновном нарушении обязанности у последнего есть право регрессного требования. Если за нарушение обязанности несут ответственность несколько носителей власти, то каждый из них отвечает за весь ущерб, а в совокупности они рассматриваются как солидарные должники.

По законодательству Франции лицо, которому делегированы определенные полномочия, само несет ответственность за совершенные им в связи с осуществлением этих полномочий правонарушения. Но если это лицо докажет, что причиной совершения правонарушения было недостаточное финансирование или иная вина государства, то ответственность возлагается на государство. Г. Брэбан указывает, что причинителями вреда, влекущего ответственность государства, могут быть и частные организации, осуществляющие функции публичных служб*(27).

В соответствии с европейским правом ответственность Европейского сообщества (ЕС) могут породить действия не институтов (т.е. властных органов Сообщества), а учреждений, организаций, агентств, которым непосредственно делегировано исполнение полномочий ЕС в отдельных конкретных областях. Дж. Шоу отмечает, что поскольку имплементация мер, принимаемых в рамках ЕС, часто является комбинированным результатом действий ЕС и государства-члена, здесь допускается применение принципа солидарной ответственности, широко распространенного в праве государств-членов ЕС. Вопрос о распределении ответственности между причинителями вреда решается впоследствии отдельно*(28).

Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. В имеющейся судебно-арбитражной практике примеры такого рода дел до настоящего времени автору не встречались. В соответствии с действующим законодательством общее правило состоит в том, что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится орган власти, причинивший вред. Из этого общего правила закон не предусматривает исключений для случаев причинения вреда при осуществлении делегированных полномочий. Однако с учетом того, что вина является условием ответственности, если указанный орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, определенные действия не были совершены вследствие недостаточного финансирования вышестоящим органом или бюджетом), то обязанность возмещения может быть возложена на казну того уровня, к которому относится орган, делегировавший полномочия. В настоящее время истцам можно порекомендовать привлекать к участию в деле не один, а оба органа, объединенные отношениями по делегированию полномочий.

В том, что касается развития законодательства по данному вопросу, то в качестве примера может быть использована германская модель. Солидарная ответственность в наибольшей степени гарантирует интересы потерпевших. На наш взгляд, казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо - причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда*(29). Однако в случае, когда третье лицо по своей инициативе приняло на себя какую-либо из функций государственного органа без предварительного или последующего согласия последнего*(30), ответственность должно нести это третье лицо, а не государство. Правило о солидарной ответственности необходимо закрепить в законе.

К вопросу о должностных лицах. Должностные лица органов власти называются в числе возможных причинителей вреда, поэтому необходимо определить, какие субъекты относятся к данной категории. Большинство ученых отвергает возможность использовать уголовно-правовое определение должностного лица*(31).

Поскольку в основании ответственности государства лежит административная деятельность, в отсутствие общеотраслевого понятия должностного лица*(32) логично использовать его административно-правовое определение. Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) "служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия"*(33). При этом юридические последствия понимаются как действия, влекущие установление, изменение или прекращение прав и обязанностей третьих лиц.

Помимо должностных лиц, среди работников государственных органов выделяют оперативный и вспомогательный состав. В оперативный состав входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридические акты в качестве средства управления людьми (их работа связана с подготовкой решений, проработкой различных вопросов и т.д. - это юристы, экономисты и др.). Деятельность служащих, составляющих вспомогательный состав государственных органов, не предполагает совершения действий, не только влекущих юридические последствия, но и вообще влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность направлена на создание необходимых условий для служебной деятельности должностных лиц и оперативного состава (технические секретари, водители и т.д.)*(34).

В литературе часто можно встретить мнение о том, что ответственность государства может наступить только тогда, когда вред причинен в результате действий (бездействия) должностного лица*(35). Данная точка зрения представляется спорной.

Дело в том, что невозможность совершения юридических действий лицами, не относящимися к должностным, предполагает идеальное положение дел, необходимой чертой которого является правомерное поведение указанных лиц. Обязательства же из причинения вреда возникают в результате правонарушений, которые наряду со всем прочим могут быть связаны и с нарушением круга служебных обязанностей. Из практики следует, что вред предпринимателям может причиняться в результате незаконной деятельности как должностных лиц, так и работников оперативного и даже вспомогательного состава. Например, приведенное в исполнение решение о взыскании с юридического лица в бесспорном порядке суммы налога может быть подписано не уполномоченным на это лицом (работником оперативного состава налогового органа). В данном случае важно не то, кем подписано решение, а то, что оно исходило от государственного органа, связано с исполнением административных функций и повлекло юридические последствия в виде причинения вреда. Другой пример: нарушение срока рассмотрения антимонопольным органом ходатайства коммерческой организации о приобретении крупного пакета акций может быть вызвано тем, что секретарь (работник вспомогательного состава), приняв необходимые документы, по забывчивости не зарегистрировал их и не передал вовремя для рассмотрения. В этом случае бездействие антимонопольного органа будет вызвано поведением секретаря, но поскольку оно связано с осуществлением органом его административных функций, ответственность должна наступить по ст.1069 ГК РФ.

Как правило, юридически значимая деятельность органа власти проявляется через деятельность должностных лиц. Однако, как следует из изложенного, это правило не является жестким и допускает исключения. Таким образом, для возникновения ответственности государства не имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование о том, чтобы действия госслужащего были связаны с осуществлением государственным органом административной деятельности.

Условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда

Данное специальное условие имеет два аспекта: во-первых, оно ограничивает ответственность государства возмещением вреда, причиненного при осуществлении только административной деятельности, и, во-вторых, - вреда, причиненного только служебными действиями.

Ни Конституция РФ, ни ГК РФ не уточняют, каким актом - административным или иным - должен быть причинен вред, чтобы за него отвечало государство. Если ранее в законодательстве (Основах гражданского законодательства 1961 г.*(36) и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.) прямо указывалось, что речь идет о вреде, причиненном "в области административного управления", то теперь эта формулировка из правовых норм исчезла. Таким образом, при установлении принципа ответственности государства закон текстуально исходит только из субъектного критерия.

Вместе с тем, логическое и систематическое толкование приводит к выводу о том, что возмещению за счет казны по-прежнему подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерной административной деятельности. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с административной компетенцией, ответственность за причинение вреда должна наступать на общих основаниях. Введение специальной статьи обусловлено общим запретом на применение гражданского законодательства к отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой стороне. Именно публичный характер действий органов предопределяет специфический подход законодателя к регулированию условий и порядка ответственности. Кроме того, формулировка, используемая в Конституции ("вред, причиненный... органами государственной власти" (курсив мой. - С. Р.)), предполагает ее толкование в смысле причинения вреда властными действиями. Таким образом, по смыслу закона, государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом власти административной деятельности.

Во Франции, Германии, некоторых других странах ответственность государства не ограничивается возмещением вреда, причиненного при осуществлении административной деятельности. Государство отвечает также за противоправные действия работников государственных учреждений, например, учителей государственных школ, врачей государственных больниц и иных юридических лиц публичного права. Таким образом, государство отвечает за вред, причиненный при осуществлении любых публичных функций, т.е. тех, которые признаются в данном государстве публичными, будь то государственное управление, медицина, образование, строительство для публичных нужд и т.д.

Россия пошла по иному пути, ограничив пределы деликтной ответственности государства обязанностью возмещать только тот вред, который причинен в результате осуществления административной деятельности. Другие учреждения, даже созданные государством и выполняющие общественные (публичные) функции, несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам, в том числе деликтным.

Отличие российского подхода от французского можно продемонстрировать на примерах. Так, ст.1069 ГК РФ не должна применяться при причинении вреда предпринимателям, если: а) при строительстве дороги общего пользования в результате небрежности работника были разбиты витрины стоящего рядом магазина; б) по причине плохого состояния дороги (наличие выбоин, которые не ликвидированы в нормативно установленные сроки) автомобиль, груженный товарами, потерпел аварию, что повлекло уничтожение груза и повреждение автомобиля; в) в результате того, что машина пожарной службы не выехала в установленный срок для ликвидации пожара, склад с товарами фирмы сгорел дотла;

г) по вине водителя, везшего налогового инспектора на служебном автомобиле для проведения проверки на предприятие, произошло дорожно-транспортное происшествие.

Во всех перечисленных примерах в действиях или бездействии соответствующего органа нет признака административной властности. Во Франции же, например, в указанных случаях отвечало бы именно государство, поскольку вред причинен при осуществлении публичных функций. Таким образом, необходимо проводить различие между осуществлением властной (административной) деятельности и осуществлением публичных (общественно значимых) функций. Последнее понятие значительно шире и включает в себя первое в качестве составной части.

Административная деятельность характеризуется рядом отличительных признаков. В административных отношениях орган власти (должностное лицо) выступает от имени государства, реализует административные функции последнего, осуществляя (правомерно или с нарушением) свои нормативно закрепленные полномочия. Важным признаком административной деятельности является властность. При всем многообразии взглядов на понятие власти наиболее распространено следующее толкование данного понятия: наличие возможности распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других*(37).

Государственно-властные отношения подразделяются на внутренние и внешние. Внутренними (или внутриорганизационными) являются отношения внутри государственного органа или внутри системы государственных органов (по поводу назначения на должности, организации работы, распределения обязанностей, поощрения и ответственности и т.д.). Внешними считаются отношения, которые складываются между государственным органом (госслужащим) и другими субъектами, в частности, предпринимателями. Наличие определенного объема властных полномочий, направленных вовне, т.е. за пределы данного органа, является важнейшим элементом государственной власти. Возможность в силу закона воздействовать на права и обязанности лица, находящегося за пределами структуры самого органа, определяет квалификацию действий органа как субъекта государственной власти, осуществляющего административную деятельность. Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность государственного органа может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности предпринимателей. Вопрос определения природы действий должностного лица (публично- или частно-правовая) имеет существенное значение, поскольку от его решения зависит режим ответственности за причиненный вред (отвечает государство или само лицо). В качестве методологического приема для решения этого вопроса могут использоваться сформулированные критерии административной деятельности.

Помимо изложенного, рассматриваемое специальное условие призвано исключить из сферы ответственности государства ответственность за вред, наносимый частной, неслужебной деятельностью государственных служащих*(38). Во французском праве разработана доктрина разделения противоправных действий чиновников на faute de service (служебная вина) и faute personnelle (личная вина)*(39).

Понятие служебной ошибки не имеет точной дефиниции (выделяют шесть категорий таких ошибок). По словам П. Сандевуара, "в качестве служебной вины можно рассматривать любые предосудительные действия, совершенные госслужащим, за исключением случаев личной вины"*(40).

К категории личных ошибок причисляются только действия: а) совершенные вне службы и никак не связанные со службой (всевозможные правонарушения, имеющие отношение к личной жизни служащего, а не его служебной деятельности); б) совершенные на службе, но являющиеся результатом недопустимого (в психологическом и эмоциональном плане) поведения; в) непростительные действия, имеющие исключительно тяжелые последствия (например, выдача поддельных талонов или ордеров; расхищение средств; использование служебного положения (личных связей с министром) с целью добиться отказа в разрешении на строительство; убийство, совершенное таможенником в форме с помощью табельного оружия, но исключительно из личной мести и т.п.)*(41). В этих случаях налицо личная вина, к которой администрация не имеет никакого отношения. Однако при применении критериев отграничения служебной ошибки от личной в каждом конкретном случае останется определенная доля туманности и относительности (формулировки "недопустимое поведение", "непростительное действие" весьма расплывчаты).

Обобщенно можно сказать, что во Франции наличие хотя бы отдаленной связи между содержанием правонарушения и служебными обязанностями влечет ответственность государства. Российская же правоприменительная практика ориентируется на необходимость более тесной связи - при совершении правонарушения лицо должно действовать именно как должностное, быть при исполнении должностных обязанностей. Так, во Франции субъект ответственности за причинение вреда при ДТП с участием автомобиля налоговой инспекции зависит от того, куда направлялся инспектор - к себе на дачу или к месту налоговой проверки. В первом случае наступает личная ответственность, во втором - отвечает государство, поскольку считается, что правонарушение связано с осуществлением служебных полномочий*(42). Более того, во Франции государство отвечает за дорожно-транспортное нарушение, совершенное служащим, управлявшим частным автомобилем в официальных целях. В России ДТП с участием служебного (а тем более частного) автомобиля, управлявшегося работником органа власти в официальных целях, не влечет ответственность государства независимо от обстоятельств ДТП.

Более широкая трактовка категории служебной вины во французском праве влечет включение в сферу ответственности государства более широкого круга общественных отношений (не только строго административной деятельности, но любых служебных обязанностей госслужащих). В России же речь об ответственности государства не идет еще и потому, что вождение автомобиля не считается связанным с осуществлением не только административной, но и хозяйственно-технической деятельности органа власти.

Суд ЕС в общем виде воспринял описанную французскую доктрину*(43). В статье 288 Договора о ЕС речь идет об ответственности Сообщества за "ущерб, нанесенный его институтами или его служащими при исполнении ими своих обязанностей" (курсив мой. - С. Р.). В решении по делу Sayag v. Leduc (1969) Суд истолковал это положение следующим образом: "Сообщество несет ответственность только за те действия своих служащих, которые вследствие внутренней и прямой связи являются неотъемлемым продолжением задач, стоящих перед институтом"*(44). В условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по вопросу о служебных действиях продуктивным представляется учет французского и общеевропейского подходов в области разграничения действий по службе и вне ее.

С.Ю. Рипинский,

кандидат юрид. наук

"Законодательство", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 декабря 1998 г. N 5656/98.

*(2) См., напр.: Кун А.П. Специальные условия возмещения вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1986. N 2. С. 41-46; Мирошникова Н.И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1975. С. 11.

*(3) См., напр.: Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1999. Ч. II. С. 717-718.

*(4) Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 34. Cт. 4081.

*(5) Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 21. Cт. 2168.

*(6) В соответствии с этим определением "к государственным органам... относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе Российской Федерации и другими законодательными актами для осуществления своей деятельности" (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан". П. 4 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 3. С. 4).

*(7) Эту проблему исследовали Д.Н. Бахрах, П.Т. Василенков, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев и др.

*(8) В работах различных авторов выделяются и иные признаки, однако названные черты являются, пожалуй, общепризнанными.

*(9) Одни определяют его как унитарное предприятие (см.: Ефимова Л.Г. Особенности правового положения Центрального банка РФ // Правовое регулирование банковской деятельности. М., 1997. С. 20-74), другие - как учреждение (см.: Гейвандов А.Я. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 17-26), третьи - как федеральный орган исполнительной власти (см.: Павлодский Е. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6. С. 26-27), четвертые - как государственный орган, не включенный в систему органов исполнительной власти (см.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю.

К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. N 9. С. 9-11), пятые - как государственную корпорацию (см.: Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка РФ // Деньги и кредит. 1999. N 11. С. 25), шестые - как федеральную экономическую службу (см.: Рассказова Н.Ю. Источники гражданско-правового регулирования банковской деятельности // Кодекс-info. 2000. N 11. С. 27).

*(10) См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке РФ (Банке России)" // СЗ РФ. 1995. N 18. Cт. 1593; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" // Там же. 2002. N 28. Cт. 2790.

*(11) См. пункт 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" (СЗ РФ. 2001. N 29. Cт. 3058).

*(12) Отметим, что по праву ЕС за вред, причиненный незаконными действиями Европейского Центрального банка (ЕЦБ), отвечает Сообщество. В этом отношении ЕЦБ не отличается от других институтов Сообщества (см.: Европейское право / Под общ. ред. Л.М. Энтина. М., 2000. С. 189).

*(13) СЗ РФ. 1999. N 28. Cт. 3477.

*(14) Там же. 1996. N 3. Cт. 145.

*(15) Отметим, что большой научный и практический интерес представляют вопросы юридического статуса и ответственности не только АРКО, но и государственных корпораций вообще, поскольку эту организационно-правовую форму многие рассматривают как весьма перспективную для тех субъектов, которые совмещают осуществление управленческих и хозяйственных функций.

*(16) Маркалова Н.Г. Публичные аспекты деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций в рамках полномочий, определенных законом // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 9. С. 94.

*(17) Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6. С. 41.

*(18) См. Пункт 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П.

*(19) Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Общий и постатейный комментарий к Федеральному закону "О реструктуризации кредитных организаций". М., 2000. С. 663.

*(20) Имеется также другая точка зрения, согласно которой финансовые средства ГВСФ входят в состав государственной казны. Однако в арбитражной практике законодательство истолковано в пользу первого варианта.

*(21) См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах". Cт. 2, 9 // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341.

*(22) Ногина О.А. Некоторые аспекты правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов и правового режима их финансовых средств // Кодекс-info. 1999. N 2. С. 9.

*(23) Схожее мнение было высказано Я.М. Магазинером, который утверждал, что ответственность государства должна устанавливаться "не по субъекту, а по существу акта, причинившего вред", что "надо пользоваться не субъективным, а объективным критерием существа акта, а не характера лица-причинителя". С точки зрения А.Л. Маковского, применение к какому-либо образованию гражданской ответственности за акты власти зависит не от наименования соответствующего образования и не от его организационно-правовой формы... а от наличия или отсутствия у него (пусть даже не вполне в соответствии с природой этого образования) функций публичной власти (см. Магазинер Я.М. Ответственность государственного учреждения за вред, причиненный его должностными лицами // Учен. Зап. Свердловского юрид. ин-та. Свердловск, 1945. Т. 1. С. 161; Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти. М., 1998. С. 103).

*(24) Оговоримся, что обосновываемый подход является общим правилом. Исходя из соображений целесообразности, законодатель может избрать различные режимы ответственности указанных образований (например, субсидиарную ответственность за счет казны). Однако возможность изменения такого общего правила следовало бы оговорить в ГК РФ.

*(25) Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 32.

*(26) Конституционный Суд РФ признал, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст.78 (ч.2 и 3) и 132 (ч.2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (см. п.3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" (СЗ РФ. 1998. N 22. Cт. 2491)).

*(27) См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 225.

*(28) См.: Shaw J. Law of the European Union. London, 2000. P. 552-553.

*(29) Это правило должно применяться как в случае делегирования, предусмотренного законом, так и при осуществлении делегирования в нарушение действующего законодательства.

*(30) Часто приводимый пример: лицо надевает форму инспектора ГИБДД и штрафует водителей.

*(31) В соответствии с примечанием 1 к ст.285 УК РФ к должностным относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Это определение без существенных изменений воспроизводит определение, содержавшееся в примечании к ст.170 УК РСФСР.

*(32) Существует мнение о неперспективности выработки единого межотраслевого понятия должностного лица (см.: Воронков А.В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. N 1. С. 55).

*(33) Там же. С. 60.

Отметим, что в примечании к ст.2.4. Кодекса об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. также дается определение понятия должностного лица. Несмотря на общее сходство с уголовно-правовым толкованием, оно имеет свою специфику - в нем формулируется такой важный признак должностного лица, как "наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него". Вместе с тем, данное определение служит для привлечения должностных лиц к административной ответственности, что обусловливает его содержательное наполнение. Поэтому мы используем определение, выработанное наукой административного права.

*(34) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1998. С. 189-191.

*(35) Данный подход в свое время нашел отражение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. (ныне оно утратило силу), где было разъяснено, что действие ст.89 Основ не распространяется на случаи причинения вреда работниками государственных организаций, не являющихся должностными лицами.

*(36) Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Законом СССР от 8 декабря 1961 г. (утратили силу).

*(37) Исполнительная власть в Российской Федерации. С. 1.

*(38) В соответствии с традиционной классификацией специальных условий ответственности государства причинение вреда "противоправными служебными действиями" выделяется в самостоятельное специальное условие ответственности. На наш взгляд, этот вопрос правильнее рассматривать как аспект, относящийся ко второму условию ответственности, поскольку он также связан с отграничением административной деятельности от иной.

*(39) Необходимо указать на то, что понятие вины во французском праве фактически тождественно понятию противоправности. Таким образом, речь здесь идет о правонарушениях, связанных со службой, и о правонарушениях личного характера, со службой не связанных.

*(40) Сандевуар П. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1994. С. 74.

*(41) Там же.

*(42) Такой же практики придерживаются Суд ЕС, суды США и других стран (см.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998. С. 492; Fox W.F., Jr. Understanding Administrative Law. New York, 1997. P. 430).

*(43) Однако, по свидетельству Т.К. Хартли, она применяется им не точно так же, как в праве Франции (Хартли Т.К. Указ. соч. С. 489).

*(44) Shaw J. Law of the European Union. London, 2000. P. 539-540.