Разграничение законодательных правомочий Федерации и ее субъектов (на материале законодательства об общественных объединениях) (В.В. Лапаева, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.)

Разграничение законодательных
правомочий Федерации и ее субъектов
(на материале законодательства об общественных объединениях)

Наиболее уязвимым звеном действующей правовой модели разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов по предметам их совместного ведения является, как известно, опережающее законотворчество регионов в ситуациях, когда они своими законодательными актами восполняют пробелы в правовой регуляции на федеральном уровне. На примере правового регулирования процессов создания и деятельности общественных объединений можно достаточно полно показать основные трудности, с которыми сталкивается здесь правовая практика, и проанализировать возможности преодоления коллизий между федеральным и региональным законодательством.

Основные параметры соотношения федерального и регионального законодательства об общественных объединениях в рамках совместного ведения установлены в ст.72 Конституции РФ. Законодательная интерпретация положений этой статьи дана в Федеральном законе от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно пункту 2 ст.12 Закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы правового регулирования данной сферы общественной жизни (при этом региональный законодатель может самостоятельно действовать лишь в пределах соответствия нормам федерального закона). До принятия федеральных законов в сфере совместного ведения субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия федерального закона нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с ним. Данная правовая конструкция, закрепленная в федеральном законе, воспроизведена в конституциях и уставах многих субъектов РФ.

В соответствии с положениями ст.72 Конституции регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе и права на объединение) относится к компетенции Федерации и регламентируется федеральными законами, а защита права на объединение принадлежит к сфере совместной компетенции. При этом в совместную компетенцию не входят нормы об общественных объединениях, которые относятся к уголовному, уголовно-процессуальному, гражданскому, гражданско-процессуальному, арбитражно-процессуальному законодательству (поскольку, согласно п."о" ст.71 Конституции, данное законодательство целиком находится в ведении Российской Федерации), а также те нормы законодательства, так или иначе связанные с деятельностью общественных объединений, которые относятся к сфере исключительной компетенции субъектов Федерации.

Из текста Конституции следует, что региональное законодательство может конкретизировать принятый федеральный закон лишь по линии создания дополнительных гарантий защиты права на объединение*(1). Что же касается возможности опережающего регионального законотворчества, то наличие у субъектов Федерации такого права прямо не вытекает из Конституции. Признание за регионами права на восполнение пробелов в правовом регулировании в пределах совместного ведения - это результат толкования. Именно такая законодательная интерпретация конституционной нормы содержится в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...". Согласно пункту 2 ст.12 этого закона до принятия федеральных законов, регламентирующих право на объединение, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Ясно, что в такую правовую конструкцию изначально заложена возможность коллизий между Федерацией и субъектами в части защиты права на объединение в сфере совместного ведения, поскольку данное право одновременно относится к компетенции и Федерации, и ее субъектов.

Применительно к правовой регуляции общественных отношений конфликтогенность действующей модели разграничения полномочий Федерации и субъектов по предметам совместного ведения усугубляется еще и тем обстоятельством, что законы об общественных объединениях носят комплексный характер и включают в себя, наряду с нормами, относящимися к сфере совместного ведения, также и нормы законодательства, относящегося к исключительной компетенции Российской Федерации. Если проанализировать под этим углом зрения как базовый Закон "Об общественных объединениях", так и законы, регламентирующие создание и деятельность отдельных видов объединений, то окажется, что большую часть этих правовых актов составляют нормы гражданского права, регламентирующие процессы создания и деятельности общественных объединений как юридических лиц.

Трудности, с которыми сталкиваются законодательные органы субъектов Федерации при выделении сфер правовой регуляции, относящихся к совместному ведению, хорошо видны на примере регионального законодательства о профессиональных союзах. Как следует из смысла соответствующих конституционно-правовых положений, региональные законы о профсоюзах могут конкретизировать (развивать в плане дополнительной защиты прав профессиональных союзов и гарантий их реализации) лишь нормы, относящиеся к сфере трудового права. Нормы же, относящиеся к гражданскому законодательству и определяющие правовое положение профессионального союза как юридического лица в форме некоммерческой организации, не могут быть подвергнуты каким-либо изменениям и должны полностью соответствовать федеральным законам. Анализ регионального законодательства о профессиональных союзах показывает, что законодательные органы субъектов Федерации не смогли корректно решить эту непростую задачу и в подавляющем большинстве случаев пошли по пути превышения своих полномочий.

Наряду с подобными ситуациями превышения регионами своих полномочий в сфере совместного ведения, которые в определенной мере можно объяснить нечеткостью и двусмысленностью конституционно-правовых конструкций, законотворческая практика изобилует примерами вполне сознательного выхода региональных органов власти за пределы своих конституционно очерченных полномочий. Достаточно сказать, что они иногда просто игнорировали то обстоятельство, что регулирование процессов создания и деятельности общественных объединений относится к сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Показательно в этом отношении действовавшее до недавнего времени законодательство Республики Башкортостан. Согласно части 1 ст.2 республиканского Закона "Об общественных объединениях" от 22 июня 1994 года порядок реализации прав граждан на объединение, а также создание и деятельность общественных объединений "регулируются Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом, другими нормативными актами Республики Башкортостан" (данный закон утратил силу с введением в действие Закона от 6 марта 2001 года "Об обеспечении свободы деятельности общественных объединений в Республике Башкортостан"). Аналогичная формулировка содержалась и в ч.2 ст.3 Закона "О политических партиях в Республике Башкортостан" от 21 июня 1994 года (Законом Республики Башкортостан от 4 июня 2001 года данный закон признан утратившим силу), а также в ст.5 Закона от 5 ноября 1993 года "О правах профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их деятельности" (в новой редакции Закона от 5 января 2001 года данная правовая некорректность устранена). Подобным образом подошел к этому вопросу и законодатель Татарстана в Законе Республики "О профессиональных союзах" от 18 января 1995 года. Между тем очевидно, что данная сфера отношений не относится к исключительной компетенции субъектов Федерации, и поэтому правовое регулирование здесь должно осуществляться прежде всего федеральным законодательством.

Такая установка на игнорирование положений ст.72 Конституции РФ неизбежно приводила и приводит к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Сошлемся, в частности, на ст.8 действующего Закона о профсоюзах Республики Татарстан "Приостановление деятельности или роспуск профессиональных союзов". Согласно части 2 этой статьи "в случаях, когда деятельность профсоюза противоречит Конституции Республики Татарстан, законодательству, профсоюз может быть распущен или деятельность его приостановлена решением соответствующего суда по представлению прокурора в порядке, установленном законодательством". Помимо уже упомянутого отсутствия четкого указания о необходимости соответствия деятельности профсоюзов Конституции РФ и федеральному законодательству, здесь прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что применительно к профсоюзам используется отсутствующее в федеральном законодательстве понятие "роспуск общественного объединения". Но главное, что это понятие наполняется в региональном законе дополнительным правовым содержанием, связанным с упрощением процедуры роспуска (по сравнению с процедурой запрещения деятельности профсоюза, предусмотренной в Федеральном законе "О профессиональных союзах..."). В частности, согласно ст.10 Федерального закона о профсоюзах, "в случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть ... запрещена решением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда субъекта Российской Федерации по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации". Таким образом, по смыслу федерального закона, деятельность профсоюза на территории Татарстана может быть запрещена лишь по решению Верховного суда Республики, по заявлению Генерального прокурора Республики. Из текста же регионального закона таких ограничений по статусу суда и прокурора не следует. Очевидно, что данная норма позволяет необоснованно расширять перечень органов и должностных лиц, участвующих в запрещении деятельности профсоюза. Подобных примеров можно привести много как по иным нормативным актам, так и по другим регионам страны.

Отмечая остроту данной проблемы, некоторые авторы предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Логическим завершением данной идеи является вывод, что "нет необходимости в сохранении ст.72 Конституции Российской Федерации"*(2). На мой взгляд, такой подход неприемлем. И дело не только в том, что предполагается изменение действующей Конституции (хотя очевидно, что осуществление в нынешних условиях крайне сложного и деликатного в политическом отношении процесса чревато опасной дестабилизацией сложившейся системы федеративных отношений). Главное, что реализация подобной идеи неизбежно приведет к разрыву правового пространства на две плохо стыкуемые правовые системы. Задача же, напротив, состоит в формировании единого правового пространства, ядро которого должна составлять внутренне согласованная сфера совместной компетенции Федерации и субъектов.

Другие специалисты связывают возможность решения проблемы с более жестким очерчиванием тех правовых границ, в рамках которых регионы могут идти на опережение федерального законодательства. В частности, Т.Я. Хабриева отмечает, что "пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не могут толковаться излишне широко. Необходимо установить федеральным законом рамки его осуществления. Так, не должно осуществляться опережающее регулирование субъектов Российской Федерации в части, имеющей принципиальное, универсальное значение на всей территории страны"*(3). С таким подходом, безусловно, можно было бы согласиться, если бы ограничение опережающего регулирования субъектов сферой отношений, имеющих универсальное значение в масштабах страны, действительно могло бы быть осуществлено лишь путем изменения федерального закона. Однако любые попытки перейти от формулы, согласно которой опережающее правовое регулирование субъектов не должно быть "излишне широко", к какой-то работающей правовой конструкции, наталкиваются на необходимость перераспределения тех полномочий Федерации и субъектов, которые закреплены в ст.72 Конституции. А это опять же предполагает изменение Конституции. Несколько иначе подходит к этой проблеме Р. Абдулатипов. Говоря о наличии в Конституции "перегрузки объема совместных полномочий", он предлагает искать выход на пути использования правового потенциала Конституции, поиска более полного правового смысла конституционных норм. Правда, отмечая, что ст.72 Конституции "ждет своей полной правовой расшифровки"*(4), автор не предлагает ключ к такой расшифровке.

Конечно, толкование Конституции, наполняющее ее новым правовым смыслом, более полно и гибко учитывающим современные социально-правовые реалии, - это широко используемый в мировой практике универсальный способ преодоления правовых коллизий, значение которого для современной России трудно переоценить*(5). Очевидно, с учетом крайней сложности изменения закрепленной в Конституции РФ модели федеративных отношений именно этот способ преодоления коллизий между федеральным и региональным законодательством в сфере совместной компетенции является единственно приемлемым. Однако проблема состоит в том, чтобы найти надлежащую концепцию правового толкования конституционной нормы, которая преодолела бы рассматриваемые противоречия в сфере совместной компетенции Федерации и субъектов.

По нашему мнению, нужна такая концепция толкования соответствующих конституционно-правовых положений, которая полностью исключила бы возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничила бы их законодательные полномочия лишь конкретизацией принятых федеральных законов. Только такое решение позволит снять основные противоречия действующей правовой модели разграничения полномочий центра и регионов в сфере совместного ведения.

Речь идет о толковании нормы п."а" ч.1 ст.72 Конституции, согласно которой в совместном ведении Федерации и субъектов находится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов субъектов Федерации, и ч.2 ст.76, гласящей, что "по предметам совместного ведения ... издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Очевидно, что данные нормы допускают такую интерпретацию, при которой под соответствием регионального законодательства федеральным законам в сфере совместного ведения понимается признание безусловного приоритета федерального законодателя, исключающего возможность опережающего нормотворчества субъектов. В этом смысле положение о соответствии регионального законодательства федеральным законам следует понимать как утверждение приоритета федеральной законодательной политики не только по принципу хронологии (когда региональное законодательство соответствует опередившему его федеральному закону или перестраивается после его принятия), но и по содержательному основанию (когда региональный законодатель не может восполнять пробелы в правовой регуляции, признавая первенство в этой сфере за федеральным законодательством).

Более того, формулировка рассматриваемых конституционно-правовых положений не только допускает, но и подразумевает именно такую интерпретацию, которая включает в себя соответствующую очередность принятия федеральных и региональных законов. Логично предположить, что требование Конституции о необходимости соответствия регионального законодательства федеральным законам предполагает именно наличие таких законов (соответствовать можно только тому, что уже есть в наличии), а вовсе не возможность усмотрения регионального законодателя по поводу содержания еще не принятого федерального закона. Та же логика содержится и в термине "совместное ведение", из смысла которого следует, что речь идет об осуществляемом совместно, то есть одновременно (а не разрозненно во времени) ведении Федерации и субъектов. К этим соображениям можно (в рамках системного толкования Конституции) добавить и соответствующую интерпретацию положения ч.2 ст.4 Конституции РФ, закрепляющего верховенство федеральных законов на всей территории России. Заданная данной нормой субординация правовых актов Федерации и субъектов, в рамках которой приоритет отдается федеральным законам, означает, что в сфере их соотношения не может действовать принцип "первый по времени - сильный по праву". Ведь если в ситуации отсутствия федерального закона региональный закон становится более сильным по праву, то ни о каком верховенстве федерального закона говорить уже не приходится. Очевидно, что в данной сфере именно сильный по праву и должен быть первым по времени.

Нарушение этой правовой логики неизбежно влечет за собой высокую степень коллизионности действующего законодательства. Практика уже достаточно наглядно показала, что в рамках действующей сейчас модели разграничения полномочий Федерации и субъектов по предметам совместного ведения, получившей нормативное закрепление в федеральном законе, законодательные органы регионов склонны злоупотреблять своим правом опережающего законотворчества, раскалывая таким образом единство правовой системы.

Из сказанного можно сделать вывод о наличии достаточных правовых оснований для того, чтобы изменить формулировку п.2 ст.12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", исключив возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничив их законодательные полномочия в данной сфере конкретизацией принятых федеральных законов. Правда, такое решение вопроса несколько усложняется тем обстоятельством, что в ряде постановлений Конституционного Суда РФ содержится иное толкование рассматриваемых конституционных норм*(6). Однако это вовсе не является препятствием для законодателя, желающего изменить формулировку закона.

Прежде всего надо иметь в виду, что Конституционный Суд - это не правотворческий, а правоприменительный орган. Решение Суда, как и любой акт правоприменения, имеет индивидуальное значение. Суд не создает новых норм и по Конституции не вправе давать указания законодателю, ограничивающие законотворческие полномочия последнего. Конституционный Суд, как и любой правоприменительный орган, лишь выносит решения по конкретному спору о праве, и только это решение по конкретному спору и имеет обязательное значение*(7).

Необходимо также учитывать, что только с конечным выводом суда, то есть с формулой резолютивной части его постановлений Конституция РФ связывает определенные правовые последствия. Согласно части 6 ст.125 Конституции "акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу". При этом, обосновывая свои решения в мотивировочной части постановлений, Суд обычно формулирует какие-то общие положения, которые являются доводами в пользу того или иного резолютивного вывода. Именно в мотивировочной части постановлений и содержатся (во всех упомянутых нами случаях обращения к рассматриваемой теме) рассуждения Суда о том, что субъекты Федерации имеют право опережающего законотворчества в пределах совместного ведения. Однако подобные положения не имеют нормативного значения и не являются обязательными для законодателя. В противном случае пришлось бы признать, что все приводимые в постановлениях Суда рассуждения и аргументы содержат в себе правовые нормы и что Суд таким образом выступает в качестве законодателя (причем получается даже, что нормы, вытекающие из рассуждений Суда, таковы, что законодатель уже не в состоянии их изменить, не меняя Конституцию).

Кстати, сами формулировки Суда по рассматриваемому вопросу, содержащиеся в мотивировочной части постановлений, представляются более чем спорными. Так, в Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутатов Московской области" говорится, что "Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти"*(8). Таким образом, Суд, по существу, исходит здесь из правового принципа "разрешено все, что не запрещено". Однако, как известно, данный принцип правовой регуляции (принцип запрета) охватывает лишь сферу частноправовых отношений, а для публично-властных субъектов, напротив, действует принцип дозволения, в соответствии с которым "запрещено все, что прямо не разрешено законом"*(9). Например, Конституция не запрещает Президенту страны председательствовать на пленарных заседаниях Государственной Думы, но из этого нельзя делать вывод, что Президент имеет такое право.

В другом случае (при рассмотрении дела о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области) Суд ссылается на то, что право опережающего законотворчества субъектов "вытекает из природы совместной компетенции"*(10), при этом никак не аргументируя такое утверждение. А между тем, если обратиться, например, к ч.2 ст.76 Конституции, то из текста ее следует совершенно иной вывод. Из положения данной нормы ("по предметам совместного ведения ... издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации") логически вытекает следующая модель соотношения законотворческих полномочий Федерации и ее субъектов: "Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В данном случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними (курсив мой. - В. Л.) регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности"*(11). Ясно, что в эту модель не вписывается право опережающего законотворчества субъектов.

Поскольку Конституционный Суд, как и любой суд в Российской Федерации, не является, согласно Конституции, законотворческим органом, закрепленная в ней иерархия законов не предполагает, что федеральные и региональные законы должны помимо Конституции соответствовать еще и решениям Конституционного Суда. А тем более это не относится к положениям, которые содержатся в мотивировочной части постановлений Суда. Поэтому законодатель, желающий изменить соответствующее положение федерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий, вовсе не обязан руководствоваться в этом вопросе доводами Конституционного Суда. Тем более что в данном случае это, на мой взгляд, даже и не доводы (поскольку они никак не аргументированы), а всего лишь неверные утверждения.

Принятие предлагаемых изменений в закон о разграничении полномочий может поставить перед Конституционным Судом проблему пересмотра его позиции по данному вопросу (если, конечно, будет соответствующее обращение в Суд). Решение ее облегчается тем обстоятельством, что признавая в целом право субъектов на опережающее законотворчество, Суд тем не менее счел необходимым сделать весьма существенную оговорку: Конституция не запрещает осуществление самостоятельного правового регулирования по предметам совместного ведения, "если это не противоречит основам конституционного строя". С учетом правовой практики последних лет у Суда есть достаточно оснований, чтобы убедиться, что опережающее законотворчество субъектов Федерации как раз противоречит основам конституционного строя.

Совершенно очевидно, что самостоятельное (и неизбежно хаотичное в отсутствие федерального закона) законотворчество субъектов Федерации разрушает единство правовой системы государства. И хотя Конституция не содержит положения о наличии в Российской Федерации единой правовой системы, необходимость такого единства вытекает из положения ч.2 ст.4, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, и положения ч.3 ст.5 о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Из принципа верховенства федеральных законов в пределах совместного ведения Федерации и субъектов следует, что региональный закон не может брать на себя регулятивную нагрузку, восполняя отсутствие федерального закона. В противном случае положение о верховенстве федерального закона лишается не только правового, но и здравого смысла: как можно говорить о верховенстве того, чего нет? Что же касается положения о единстве системы государственной власти, то очевидно, что отсутствие единой правовой системы и обусловленной ею иерархии федеральных и региональных нормативных актов подрывает единство системы государственной власти, провоцирует конфликты между федеральным и региональными ее уровнями.

Оценивая решения Конституционного Суда по поводу соответствия Конституции ряда нормативных актов субъектов Федерации как неадекватные правовому смыслу конституционных норм, следует тем не менее признать, что они в значительной мере были обусловлены потребностями практики в восполнении хотя бы на региональном уровне существенных пробелов в правовой регуляции, препятствующих нормальному развитию общественных отношений. Кроме того, необходимость масштабного обновления правовой системы требовала накопления законотворческого и правоприменительного опыта на региональном уровне. Этот опыт регионов (при всей его неизбежной противоречивости) сыграл важную роль в стимулировании федерального законодателя к принятию тех или иных правовых решений, послужил полигоном для отработки различных моделей правового регулирования и позволил заполнить основные пробелы в системе федерального законодательства. Примером подобного конструктивного восполнения пробелов из области законодательства об общественных объединениях может, в частности, служить опыт правового регулирования отношений по социальному партнерству, одной из сторон которого являются профессиональные союзы. Именно богатая региональная практика разработки и применения законодательства по социальному партнерству легла в основу норм Трудового кодекса РФ, посвященных понятию социального партнерства в сфере трудовых отношений, в том числе и норм, определяющих статус и функции профсоюзов.

Однако анализ сформировавшегося сейчас законодательства об общественных объединениях показывает, что наиболее существенные пробелы в правовом регулировании, блокировавшие нормальное развитие общественных отношений в этой области, уже восполнены. Законодательство об общественных объединениях, интенсивно развивающееся в последние годы, сложилось в крупный правовой институт, включающий в себя комплекс взаимосвязанных нормативных актов.

Основу этого правового института на федеральном уровне составляют нормы Конституции РФ, а также положения целого ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, касающиеся общественных объединений*(12). Среди них следует выделить прежде всего базовый для этой сферы Федеральный закон от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях", а также законы, регулирующие отдельные виды общественных объединений: "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" от 26 мая 1995 года, "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" от 7 июля 1995 года, "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 года, "О политических партиях" от 11 июля 2001 года. Деятельность общественных объединений, не охватываемая этими законами, подпадает под регуляцию Федерального закона от 12 января 1996 года "О некоммерческих организациях", поскольку общественные объединения - это вид некоммерческих организаций. Кроме того, отдельные аспекты правового статуса и деятельности общественных объединений регламентируются в федеральных законах "Об образовании", "О социальной защите инвалидов", "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "О противодействии экстремистской деятельности" и т.д., а также в нормах гражданского, трудового, уголовного и административного законодательства.

Особое место в системе правового регулирования общественных объединений на федеральном уровне занимает законодательство о политических партиях и прежде всего Федеральный закон "О политических партиях". Деятельность политических партий как субъектов избирательного процесса регламентируется федеральным избирательным законодательством. Отдельные аспекты их деятельности, а также иных субъектов правового регулирования, так или иначе связанных с деятельностью партий, регламентируются (помимо указанных федеральных конституционных законов) также и в различных федеральных законах*(13).

В целом можно с уверенностью сказать, что к настоящему времени восполнены основные пробелы в правовой регуляции данной сферы общественных отношений на федеральном уровне. Это означает, что конструктивный обновленческий потенциал опережающего регионального законодательства в основном исчерпал свои возможности. Разумеется, принятое законодательство об общественных объединениях нуждается в постоянном совершенствовании, но эта работа вполне может осуществляться в рамках взаимосогласованной деятельности законодательных органов Федерации и субъектов по внесению необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство. Если аналогичная ситуация с восполнением основных пробелов в правовом регулировании наблюдается и в других сферах общественной жизни, то есть основания утверждать, что настало время пересмотреть принятую законодательную интерпретацию положения ст.72 Конституции РФ, исключив возможность опережающего нормотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения.

Наряду с этим важно не подавить законотворческую инициативу субъектов, а, напротив, суметь полнее использовать этот мощный инновационный потенциал регионов для восполнения пробелов в федеральном законодательстве и его дальнейшем совершенствовании. С этой целью необходимо задействовать такие механизмы совершенствования законотворческого процесса, которые, с одной стороны, нацелили бы федерального законодателя на эффективную работу по формированию основ правового регулирования в сфере совместного ведения, а с другой - направили бы законотворческую инициативу регионов, привыкших в последнее время действовать путем "захватного права", в русло конструктивного сотрудничества с федеральным законодателем.

Прежде всего задача состоит в том, чтобы найти способы справедливой правовой компенсации для субъектов Федерации за утрату ими права опережающего нормотворчества в сфере совместного ведения. В этом плане очень важен поиск возможностей для более полной реализации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации их права законодательной инициативы, выработки дополнительных каналов их влияния на законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации. Решение данного вопроса настоятельно требует целенаправленных усилий организационного и правового характера со стороны федерального парламента.

Другое перспективное направление законодательной стратегии может быть связано с усилением вариативного характера федеральных законов в сфере совместного ведения и, соответственно, с расширением диспозитивности для регионального законодателя (то есть с возможностью усмотрения при выборе из предложенных в региональном законе вариантов правового регулирования). "По предметам совместного ведения, - пишет в этой связи В. Н. Литовкин, - федеральное законодательство может предлагать варианты нормативных решений, выбор которых будет за субъектами Российской Федерации, или диспозитивные условия"*(14). Причем диапазон выбора вариантов правового регулирования должен строиться таким образом, чтобы законодательные органы субъектов Федерации могли учитывать в принимаемых ими законах региональные и местные особенности с целью выработки дополнительных мер защиты прав человека и гражданина.

Особое внимание в рамках предлагаемой законодательной стратегии следует уделить совершенствованию федерального законотворчества. Говоря о злоупотреблении своим правом со стороны законодательных органов субъектов Федерации, следует иметь в виду, что аналогичные претензии можно (и нужно) предъявлять также и федеральному законодателю. В контексте рассматриваемой нами темы к подобного рода злоупотреблениям своим правом следует отнести нередко присущее федеральному законодательству излишне жесткое правовое регулирование в сфере совместной компетенции, не оставляющее регионам возможностей для правового маневра, а также необоснованное затягивание с принятием важных федеральных законов, отсутствие которых вынуждает региональных законодателей проявлять инициативу по восполнению правовых пробелов.

Пожалуй, наиболее выразительным примером неправомерно жесткого подхода федерального законодателя к регулированию общественных объединений является введенный в Федеральном законе "О политических партиях" запрет на создание и деятельность региональных политических объединений*(15). Не буду подробно останавливаться на том, что данный запрет плохо согласуется с положениями ч.2 ст.3 и ч.3 ст.13 Конституции РФ*(16). Отмечу лишь, что право каждого на объединение, закрепленное в ч. 1 ст.30 Конституции без каких-либо оговорок, может быть ограничено федеральным законом "только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч.3 ст.55 Конституции). Попытки подвести под эту формулировку запрет на создание региональных партий под предлогом борьбы с опасностью национально-религиозного экстремизма и регионального сепаратизма неубедительны. Такие цели вполне могут быть достигнуты путем эффективного применения нормы п.3 ст.9 Закона о партиях, запрещающей создание политических партий по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Применительно же к исследуемой нами проблеме разграничения предметов ведения центра и регионов это означает, что, лишая граждан права на политическую самоорганизацию на региональном уровне, федеральный законодатель неверно трактует норму п."в" ст.71 Конституции, согласно которой в ведении Российской Федерации находится регулирование прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о неверной трактовке конституционно-правового термина "регулирование прав и свобод человека и гражданина", который вовсе не означает возможность полного отрицания какого-либо права, предоставленного Конституцией. Регулируя то или иное право, закрепленное во второй главе Конституции, законодатель может оговорить это право в федеральном законе весьма жесткими условиями (если, конечно, эти условия не противоречат требованиям ч.3 ст.55 Конституции). Однако он не может полностью отменить данное право. А именно это было сделано применительно к праву граждан на объединение в региональные политические партии, наличие которого вытекает из смысла ч.3 ст.13 и ч.1 ст.30 Конституции.

Очевидно, в данном случае мы имеем дело не с юридико-технической ошибкой федеральных органов власти, а с вполне осознанной политикой в области партийного строительства, осуществляемой в рамках так называемой концепции управляемой демократии. К серии же ошибок федерального законодателя, которые вводят в заблуждение органы законодательной власти на местах, относится, в частности, не вполне корректная дефиниция в Федеральном законе "Об общественных объединениях" понятия регионального общественного объединения. Согласно части 4 ст.14 Закона "под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ". Формулировка данного определения заметно (и неоправданно, на мой взгляд) отличается от законодательного определения в ч.2 этой же статьи понятия общероссийского общественного объединения как объединения, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется на территории более чем в половине субъектов РФ, и которое имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения, филиалы, представительства. Под влиянием подхода федерального законодателя к понятию общероссийского общественного объединения некоторые субъекты РФ в своих региональных законах закрепили такие конституирующие признаки регионального объединения, как наличие отделений более чем в половине административно-территориальных единиц данного субъекта РФ. Именно так определены признаки республиканского объединения Законом Республики Мордовия от 10 июня 1996 года "О приобретении общественным объединением регионального (республиканского) статуса".

Однако региональный законодатель дает здесь ограничительную трактовку права на создание регионального общественного объединения по сравнению с федеральным законом, поскольку последний не предусматривает такое требование, как наличие отделений более чем в половине административно-территориальных единиц данного субъекта РФ. Ведь согласно федеральному закону общественному объединению в данном случае достаточно записать в своем уставе, что его деятельность осуществляется в пределах территории соответствующего субъекта РФ. А поскольку защита права на объединение (в том числе и права на создание регионального общественного объединения) относится к сфере совместной компетенции, то региональный законодатель не может ограничивать объем прав на создание регионального объединения, закрепленный в федеральном законе.

Такое неоправданное различие в формулировках родственных понятий - упущение законодателя. С точки зрения унификации правового подхода было бы логичнее выстраивать определение регионального общественного объединения по образцу общероссийского, понимая под ним объединение, деятельность которого распространяется на территории более чем половины административно-территориальных единиц соответствующего субъекта РФ. Впрочем, можно предложить и иное решение вопроса. И здесь очень пригодился бы вариативный подход к построению нормы федерального закона, дающий региональному законодателю возможность выбора в границах заданного правового поля.

К другой группе рассматриваемых нами злоупотреблений своим правом со стороны федерального законодателя, способствующих усилению коллизионности отношений между Федерацией и субъектами в сфере их совместной компетенции, относится неоправданное затягивание с принятием федеральных законов. Весьма показательным примером может служить история работы над Федеральным законом "О политических партиях".

Идея принятия закона о партиях зародилась еще на Первом Съезде народных депутатов РСФСР*(17). Работа над его проектом была начата в 1991 г., а закон был принят лишь летом 2001 года. Таким образом, от идеи принятия закона до ее практической реализации прошло десять лет. Затяжка с принятием закона о политических партиях (особенно выразительная на фоне бурного обновления законодательства в иных сферах общественной жизни) нанесла заметный ущерб демократическому развитию страны. Основная причина заключалась в корпоративной позиции партийных парламентских фракций, не заинтересованных в правовой регламентации весьма привольной партийной жизни. В результате закон был принят не тогда, когда закладывались основы российской многопартийности, а когда наиболее влиятельным субъектам политического действия стала выгодна консервация с помощью этого закона доминирующего положения в политической системе тех политических объединений, которые получили парламентское представительство на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 года.

Другой пример - затяжная история с принятием федерального закона,направленного на противодействие политическому экстремизму. Активную и настойчивую позицию в этом вопросе заняла Московская городская Дума, которая еще в 1995 г., пользуясь своим правом законодательной инициативы, внесла в Государственную Думу проект федерального закона "О запрещении деятельности экстремистских общественных объединений", подготовленный на основе общественной инициативы Московского антифашистского центра. Законопроект был рассмотрен Государственной Думой и отклонен в первом чтении, несмотря на хорошее правовое качество документа. Показательно, что депутаты Московской городской Думы не стали принимать аналогичный региональный закон, а ограничились Законом "Об установлении административной ответственности за изготовление, распространение и демонстрацию фашистской символики на территории города Москвы", который частично снял напряжение в правовом поле. После этого они еще несколько раз пытались привлечь внимание Государственной Думы к проблеме политического экстремизма. Однако Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности" (включивший в предмет своего регулирования отношения, связанные не только с политическим, но и религиозным экстремизмом) вступил в действие лишь в июле 2002 года, то есть после известных эксцессов политического и религиозного экстремизма на Северном Кавказе и в других регионах страны.

К сожалению, грамотная, последовательная и корректная в правовом отношении позиция даже такого влиятельного регионального законодателя, как Московская городская Дума, не привела к своевременному восполнению столь опасного правового пробела. Полагаю, что создание дополнительных правовых рычагов влияния региональных органов законодательной власти на процесс федерального законотворчества станет способствовать более добросовестному и ответственному отношению федерального законодателя к подобным законодательным инициативам с мест.

Резюмируя осуществленный анализ соотношения федерального и регионального законодательства об общественных объединениях, можно сделать ряд следующих выводов более общего характера, касающихся проблематики разграничения законодательных правомочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере их совместного ведения:

1. Принятая законодательная интерпретация в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" положения ст.72 Конституции об обеспечении соответствия законодательства субъектов Федерации федеральным законам, продолжающая оставаться источником правовых коллизий между центром и регионами, подрывает единство правовой системы и системы органов государственной власти. Позитивный потенциал действующей модели разграничения законодательных полномочий, связанный с тем, что опережающее региональное законотворчество (при всех своих противоречиях) давало важные импульсы для обновления федерального законодательства, в основном исчерпан. Во всяком случае, анализ законодательства об общественных объединениях дает основания именно для такого вывода.

2. Задача состоит в том, чтобы превратить сферу совместного ведения Федерации и субъектов из источника правовых коллизий между ними в ядро формирующегося единого правового пространства. Искать ее решение на пути изменения действующей Конституции в настоящее время не представляется возможным. Единственный способ вывода законодательства из состояния коллизионности - новая, более адекватная современным социально-правовым реалиям интерпретация соответствующих конституционно-правовых положений.

3. Как показывает логико-правовой анализ, норма п."а" ч.1 ст.72 Конституции не только допускает, но и предполагает такую ее интерпретацию, которая исключает возможность опережающего нормотворчества субъектов Федерации в сфере совместного ведения и ограничивает их полномочия в этой области лишь конкретизацией принятого федерального законодательства. К такому же выводу в рамках системного толкования Конституции приводит и анализ положения ч.2 ст.4, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, и положения ч.3 ст.5 о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Таким образом, есть все необходимые основания для внесения соответствующих изменений и дополнений в п.2 ст.12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Что касается высказанной ранее по этим вопросам позиции Конституционного Суда РФ, то она не имеет нормативного значения и не может ограничивать полномочия законодателя (обязательными являются лишь решения Суда по конкретному спору).

4. Одновременно необходимо задействовать такие механизмы совершенствования законотворческого процесса, которые, с одной стороны, нацелили бы федерального законодателя на эффективную работу по формированию основ правового регулирования в сфере совместного ведения, а с другой - направили бы законотворческую инициативу регионов в русло конструктивного сотрудничества с федеральным законодателем. В этой связи представляется перспективным: а) создание дополнительных организационно-правовых механизмов для более полной реализации законодательными органами субъектов Федерации их права законодательной инициативы, выработка более эффективных каналов для их влияния на законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации и б) усиление вариативного характера федеральных законов в сфере совместного ведения и, соответственно, - расширение диспозитивности для регионального законодателя (то есть возможности усмотрения при выборе из предложенных в региональном законе вариантов правового регулирования).

5. Особое внимание в рамках предлагаемой законодательной стратегии следует уделить совершенствованию федерального законотворчества, которое позволило бы преодолеть излишнюю жесткость правового регулирования в сфере совместной компетенции, а также исключило бы необоснованное затягивание с принятием федеральных законов в данной сфере.

В.В. Лапаева,

главный научный сотрудник ИЗиСП,

доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Примером таких дополнительных гарантий являются, в частности, нормы регионального законодательства о профессиональных союзах, предоставляющие профсоюзам право законодательной инициативы.

*(2) Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико-правовой анализ: Автореф. дисс.: докт. юрид. наук. М., 1999. С.15.

*(3) Административное право: теория и практика. М., 2002. С.63.

*(4) Абдулатипов Р. Жить дружно всегда нужно. Но только как... // Российская газета. 2000. 14 окт.

*(5) См., например: Лапаева В. В. Конституционное правосудие как фактор стабильности конституционно-правовых отношений // Журнал российского права. 1999. N 5/6.

*(6) См., например: ВКС РФ. 1996. N 1. С.40; N 5. С.32; 1997. N 5. С.6.

*(7) Подробнее см.: Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий. Судебная практика как источник права. М., 2000. С.107-112.

*(8) ВКС РФ. 1996. N 5. С.32.

*(9) Как справедливо отмечается в литературе, "в силу особого значения публично-властных полномочий в жизни государственно-организованного общества и проистекающей отсюда необходимости ввести организацию и деятельность государственной власти (и ее носителей) в строго определенные правовые рамки надлежащим методом правовой регуляции этого круга отношений (определение компетенции государственных органов, правомочий должностных лиц и т.п.) являются именно правовые дозволения". См.: Нерсесянц В. С. Философия права: Учебник для вузов. М., 1997. С.91-92.

*(10) ВКС РФ. 1996. N 1. С.40.

*(11) Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С.325.

*(12) См.: Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях" / Под ред. В. В. Лапаевой. М., 2002. С.22-23.

*(13) Подробнее см.: Там же.

*(14) Административное право: теория и практика. М., 2002. С.68.

*(15) Точнее будет сказать здесь о косвенном запрете, поскольку в Законе нет прямой формулировки, запрещающей региональные политические партии, однако такой вывод следует из законодательной дефиниции политической партии, закрепленной в статье 3 Закона.

*(16) Подробнее см.: Лапаева В. В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию закона о партиях // Журнал российского права. 2002. N 1. С.22-23.

*(17) См.: Ведомости РСФСР. 1990. N 4. Ст.55.