Смешение терминов затрудняет правоприменение (С. Всеволодов, Ф. Багаутдинов, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2002 г.)

Смешение терминов затрудняет правоприменение

Около полугода действует новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Ожидалось, что он улучшит положение дел в сфере административного и смежных с ним отраслей права. Отчасти такие ожидания оправдались - в Кодексе закреплено конституционное положение о презумпции невиновности, уточнены некоторые термины (например, о сроке обжалования постановления по делу об административном правонарушении), введены новые и уточнены некоторые "старые" понятия (понятие должностного лица и др.).

Вместе с тем отдельные положения КоАП приняты без выверки и сличения их с нормами других законов, в частности с ГПК РСФСР, ГК РФ и УК РФ.

Теперь за административные правонарушения будут применять административные "наказания", в том числе и административный арест, а не налагать "взыскания", как это было по КоАП РСФСР. И в ст.44 УК применяется термин "наказание", одним из видов которого является все тот же арест. Налицо обозначение различных по своей природе понятий из различных отраслей права одними и теми же терминами ("наказание" и "арест"). Такая унификация в КоАП и в УК, на наш взгляд, неприемлема, поскольку термины уголовного права должны отличаться от терминов административного права. Стирание таких различий неминуемо приведет к путанице, к неточностям.

Термин "взыскание" также применяется в текстах других законов. Так, например, в ст.1070 и 1100 ГК предусмотрена возможность возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Однако новому административному Кодексу такие термины, как "взыскание", "арест" и "исправительные работы", неизвестны. В нем предусмотрены "наказание", "административный арест", а также введены новые виды наказания, такие, как административное выдворение за пределы России иностранного гражданина или лица без гражданства и дисквалификация. Два последних наказания в виде оснований для возмещения вреда в ГК не указаны, хотя эти наказания более существенны, чем исправительные работы. Однако соответствующие изменения в ГК не внесены.

Теперь обратимся к некоторым вопросам, возникающим при сопоставлении отдельных статей нового КоАП с нормами главы 24 ГПК (по жалобам на действия административных органов или должностных лиц).

Первое, на что следует обратить внимание, - срок подачи жалобы на постановление административного органа или должностного лица. Статья 237 ГПК установила срок для подачи жалобы - в течение десяти дней со дня вручения постановления. Статьей 30.3 КоАП предусмотрен такой же срок - в течение десяти суток, но с формулировкой: "со дня вручения или получения копии постановления". Каким законом руководствоваться? Конечно же, вторым (ст.30.3 КоАП), поскольку его норма носит специальный характер и в ней имеется дополнительное основание для начала исчисления срока подачи жалобы - со дня получения копии постановления. Кроме того, ст.30.3 КоАП более точно изложена с точки зрения соблюдения правил русского языка, в ней нет чередования однокоренных слов ("день"). И в ней наконец-то применен термин "вручение копии постановления", а не собственно оригинала постановления, как следует из буквального прочтения текста ст.237 ГПК.

Все это требует внесения соответствующих изменений в ГПК (вернее - в проект нового ГПК РФ), поскольку одни и те же нормы о сроках обжалования должны быть изложены в разных кодексах в одной и той же редакции.

Второе, на что следует обратить внимание, - это особый порядок подачи жалобы. В ч.1 ст.30.2 КоАП указано: "Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу". Здесь можно выделить следующие основные моменты.

1. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается через тот административный орган, который вынес оспариваемое постановление. Такими органами являются "судья, орган или должностное лицо, которыми вынесено постановление по делу".

2. Эта жалоба подается в срок, установленный ст.30.3 КоАП, - в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

3. Этот административный орган в свою очередь обязан в предусмотренный ч.2 или ч.1 ст.30.2 КоАП срок - либо в день получения жалобы, если назначено наказание в виде административного ареста, либо, при назначении иных видов административного наказания, в течение трех суток со дня поступления жалобы, направить жалобу, а также все материалы административного дела в соответствующий суд либо вышестоящему органу, вышестоящему должностному лицу.

Поскольку в тексте этой статьи применен термин "соответствующий" и поскольку именно заявителю законом предоставлено право выбора той инстанции, куда он желает обратиться с жалобой, можно сделать вывод, что жалоба со всеми материалами дела направляется тому органу, которому она адресована лично заявителем. Именно это правило должно действовать, даже если заявителем не соблюдены правила о подведомственности.

Применение этой нормы важно для единообразного применения закона не только судьями и административными органами, налагающими наказания. Оно имеет значение и для выбора гражданами и должностными лицами, на которых наложено взыскание (назначено наказание), способа защиты своих прав. Это важно также для соблюдения судами срока рассмотрения гражданского дела, предусмотренного ст.238 ГПК и ст.30.5 КоАП (десять дней).

Следует подчеркнуть, что законодатель, введя в КоАП новые правила определения суда, которому предоставлено право рассмотреть жалобу на вынесенное постановление, снова "забыл" уточнить соответствующие нормы в ГПК. Так, ст.237 ГПК заявителю по-прежнему предоставлено право подать жалобу на постановление по месту своего жительства. А ст.30.1 КоАП устанавливает, что жалобы на постановление подаются: на вынесенное судьей - в вышестоящий суд; на вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; на вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; на вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела.

Определяя суд "по месту рассмотрения дела" и "по месту нахождения коллегиального органа", следует руководствоваться ст.29.5 КоАП, где раскрыты эти понятия.

Из текста пп.2, 3 и 4 ч.1 ст.30.1 КоАП однозначно следует, что не мировые судьи, а только федеральные судьи районных судов вправе рассматривать дела по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные коллегиальными органами, должностными лицами и иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Неясно только, какой суд считается "вышестоящим" (п.1 ч.1 ст.30.1 КоАП).

Выскажем собственное видение этой проблемы.

Решение мирового судьи в соответствии с гл.35 ГПК можно обжаловать ГПК можно обжаловать федеральному судье районного (городского) суда в апелляционном производстве. Следовательно, федеральный судья районного суда выступает по отношению к мировому судье как вышестоящий суд.

Мировой судья, рассматривая административное дело и вынося по нему постановление в соответствии со ст.21.1, ч.3 ст.23.1 и ст.29.9 КоАП, выступает как должностное лицо, которому законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке. Значит, федеральный судья рассматривает жалобу на постановление мирового судьи о наложении взыскания в рамках прав, предоставленных ему гл.24 ГПК, как суд первой инстанции (но не как суд апелляционной инстанции).

Аналогичная ситуация имеет место и в случае, если федеральный судья районного (городского) суда рассмотрел дело об административном правонарушении в порядке ст.22.1 и ст.23.1 КоАП, как орган, которому предоставлено право назначить административное наказание и вынести об этом постановление, которое, как акт административного органа, можно обжаловать по правилам гл.24 ГПК. Согласно ст.115 ГПК и норм глав 34 и 35 ГПК по отношению к районному суду вышестоящим судом признается - верховный суд республики в составе Федерации, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа (далее - суд уровня субъекта Федерации).

Следовательно, судья суда такого уровня выступает как вышестоящий суд по отношению к судье районного суда, и им такое дело рассматривается по правилам судопроизводства по первой инстанции, но не как кассационной инстанцией.

Далее, новым КоАП (ч.3 ст.23.1) предписано, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч.1 и 2 ст.23.1 и производство по которым осуществляется в форме административного расследования (ст.28.7 и 28.3 КоАП), а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов.

Значит, чтобы определить, какие же дела об административных правонарушениях могут быть рассмотрены мировыми судьями, следует применить метод исключения тех дел, которые рассматривают судьи районных судов, коллегиальные органы и должностные лица. Эта процедура довольно сложна не только для граждан, не обладающих юридическими познаниями, но даже для юристов, поскольку приходится сличать множество статей КоАП. Мировым судьям, по непонятным причинам, не предоставили право рассматривать все дела по административным правонарушениям, их зачем-то разделили между мировыми и федеральными судьями.

Этих проблем легко можно было бы избежать, если бы законодатель при принятии КоАП учел нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ и ГПК. Напомним, что мировым судьям подсудны (ст.31 УПК) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. Им предоставлено право рассматривать гражданские дела (п.5 ст.13 ГПК) по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления.

Может быть, следовало не расширять подсудность дел мировым судьям по рассмотрению ими уголовных дел, а сохранить прежние правила, оставив за мировыми судьями рассмотрение уголовных дел о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы, что было предусмотрено ст.3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации". Вместе с тем целесообразно было определить, что все дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции судов, должны рассматриваться только мировыми судьями, а федеральные судьи выступают как вышестоящий суд и рассматривают жалобы на действия административных органов в порядке гл.24 ГПК.

С. Всеволодов,

судья Вахитовского районного суда г. Казани,

Ф. Багаутдинов,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2002 г.