Муниципальные образования как участники земельных отношений (Н. Модин, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2002 г.)

Муниципальные образования
как участники земельных отношений

Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК) наконец принят и вступил в действие. Внесет ли он существенные улучшения в земельные отношения - покажет время. Но уже сегодня выявились пробелы правового регулирования, касающегося органов местного самоуправления. Переход от национализации земли к ее приватизации в соответствии с проводимой в России земельной реформой, ликвидация монополии государственной собственности на землю существенным образом изменили характер и содержание земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной собственности и включения земли как недвижимости в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды и других сделок отношения по поводу земли, оставаясь по существу земельными, приобрели имущественный характер.

Земельные отношения, будучи волевыми общественными отношениями, носят объективный характер и являются экономическими. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, вовлеченная в сферу производства земля становится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на землю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер этих отношений.

Введение множественности форм использования земли сопровождается установлением таких принципов земельного права, как право самостоятельно хозяйствовать на земле, равенство всех субъектов, осуществляющих использование земли, судебную защиту права на земельный участок, возмещение вреда, причиненного нарушением требований законодательства о земле, и убытков, причиненных изъятием земель для государственных, общественных и муниципальных нужд.

Муниципальную собственность на землю надо рассматривать как собственность муниципальных образований в пределах их черты. Однако не все эти земли находятся в муниципальной собственности; они определяются методом "вычитания" федеральных земель, земель субъекта Федерации и частных земель. В "остатке" остается чисто муниципальная собственность.

Местному самоуправлению Земельный кодекс отвел роль просителя, не предоставив ему абсолютной самостоятельности в решении земельных вопросов. Тем самым нарушен конституционный принцип: самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 Конституции РФ).

Самая главная, на мой взгляд, проблема заключается в том, что Земельный кодекс так и не ответил на вопрос: какие же земли относятся к муниципальной собственности, каковы их границы, порядок их передачи. Ведь до сегодняшнего дня у муниципалитетов нет никаких документов, подтверждающих то, что земельные участки в границах муниципального образования являются муниципальной собственностью. Проблема обостряется еще и тем, что на федеральном уровне ряд важнейших положений землепользования не находят своего отражения или решены не в полном объеме.

До сих пор не приняты такие важнейшие законы, как "О землеустройстве", "О муниципальных землях" и др. А Земельный кодекс не охватывает, к сожалению, все стороны земельных отношений. Не совсем понятен и п.3 ст.84 ЗК: "Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4 и 5 настоящей статьи" (это касается городов федерального значения и закрытых административно-территориальных образований). Данное положение не согласуется с п.2 ст.131 Конституции РФ, ст.13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым для решения данных вопросов требуется мнение населения.

Правда, ст.19 ЗК определяет муниципальную собственность на землю, по которой таковыми признаются земли, переданные местному самоуправлению федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. В этой связи следует заметить, что до сих пор при установлении границ территорий муниципальных образований действует Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1992 г., которое безнадежно устарело. Нового же законодательства по данному вопросу еще не принято. И это ставит муниципальные территории в весьма сложную ситуацию. С одной стороны, при определении границ применяются правила названного Положения; с другой - границы поселений, городской черты определяются земельным законодательством; с третьей - изменение границ территории муниципального образования допускается Законом о местном самоуправлении только с согласия местного сообщества. В ст.33 ЗК вопрос о нормах предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства не вполне корректно сформулирован в части их предельных (максимальных и минимальных) размеров. Решается он в законодательном порядке субъектом Федерации. Нормы же для ведения подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления. Некорректность ст.33 ЗК заключается в том, что муниципальные образования, будучи собственниками муниципальных земель, лишаются, в нарушение ст.209 ГК, права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Определенные проблемы могут возникнуть в связи с принудительным прекращением права на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка. Так, п.3 ст.54 ЗК предусматривает, что наложение административного взыскания и предупреждение лицу за нарушение земельного законодательства осуществляет уполномоченный исполнительный орган государственной власти. В то же время согласно ст.72 ЗК муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Почему же п.3 ст.54 ЗК ограничивает права органов местного самоуправления или уполномоченного ими органа в части самостоятельного наложения административного взыскания и предупреждения за нарушение земельного законодательства?

Следует отметить, что п.5 ст.57 ЗК указывает: "порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации". В то же время по смыслу ст.393 ГК порядок возмещения убытков должен быть установлен только законом либо договором.

За пределами Земельного кодекса остался вопрос о возмещении убытков органами местного самоуправления в связи с принятием ими ненормативных актов и причинением в результате этого ущерба гражданам и юридическим лицам. Статья 61 ЗК предусматривает возмещение убытков только органами государственной власти, издавшими такой акт, хотя название статьи таково: "Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления".

Земля была и остается высокоэффективным экономическим источником. Оценка земли в земельном законодательстве предусматривает два порядка: первый - кадастровая стоимость, которая устанавливается Правительством РФ, второй - рыночная стоимость, устанавливаемая в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности. В то же время ЗК не детализирует особенности применения порядка оценки земли, а отсылает к другим актам. Это дает повод к свободному установлению цен на землю.

Высокоэффективная экономика, в том числе и рыночная, не обязательно связана с частной собственностью на землю. И приток инвестиций вовсе не обусловлен возможностью ее купли-продажи. Предпринимательство вполне может обходиться арендными отношениями (кстати, очень экономически выгодными). При этом и в США, и в Западной Европе в последнее время наблюдается общая тенденция сокращения сроков аренды. Что это дает? С одной стороны, облегчает контроль за качеством использования земли арендатором, с другой - спасает арендную плату от колебаний финансовой конъюнктуры. В связи с этим вызывает тревогу перспектива того, что власти городов и поселков в погоне за сиюминутной выгодой пойдут на скоротечную распродажу их земельного фонда. В результате произойдет обвал цен, в бюджеты попадут ничтожные суммы, а впоследствии те же участки придется выкупать для муниципальных нужд втридорога. Примером тому служит приватизация муниципального имущества, проведенная в 1992 году.

Надо, чтобы подготовка предложений по продаже земельных участков в населенных пунктах и материалов, необходимых для разработки плана приватизации и продажи участка, была согласована с местным сообществом в обязательном порядке - купля-продажа и другие сделки с землей должны быть прозрачными для общества.

Нельзя согласиться и с тем, что согласно п.2 ст.73 ЗК лицо, использующее земельный участок, обязано представить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Почему же в этой связи лицо, использующее земельный участок, относящийся к муниципальной собственности, не должно представлять сведения об организации производственного земельного контроля в орган местного самоуправления? На мой взгляд, это несправедливо, так как тем самым ограничиваются контрольные функции муниципальных образований.

И в старом Земельном кодексе, и в новом больше прав по распоряжению землей предоставлено северным народам. Почему-то забыт уклад жизни крестьянства средней и центральной полосы России. Остался за рамками Кодекса и такой важный вопрос, как правовой статус земель казачества, станичного самоуправления.

Уже сейчас борьба разворачивается за южные российские земли, где много народу, но мало земли. И паи, которые имеют многие крестьяне, будут продаваться. Кому продаваться? Вероятнее всего, не крестьянам, а крупным собственникам. За этими процессами необходим строгий контроль как со стороны местного сообщества, так и со стороны государства.

Н. Модин,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2002 г.