Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства (А.А. Ялбулганов, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Финансово-контрольные региональные органы.
Комментарий законодательства

Бюджетный кодекс РФ содержит ряд статей, посвященных органам финансового контроля. Законодатель выделяет следующие разновидности этих участников бюджетного процесса:

1. В зависимости от того, на каком уровне бюджетной системы РФ создаются и действуют органы финансового контроля:

1.1. Органы государственного финансового контроля (федеральный и региональный уровни бюджетной системы РФ);

1.2. Органы муниципального финансового контроля (местный уровень бюджетной системы РФ).

2. В зависимости от того, какими органами государственной власти и местного самоуправления созданы органы финансового контроля:

2.1. Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами РФ, субъектов РФ, а также представительными органами местного самоуправления;

2.2. Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Ряд положений Бюджетного кодекса РФ касается функций органов финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами на федеральном, региональном и местном уровнях. Речь идет о Счетной палате РФ, контрольно-счетных палатах субъектов РФ, а также различных контрольных органах, создаваемых представительными органами местного самоуправления.

Право законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджета закреплено в п.2 ст.265 Бюджетного кодекса РФ.

Деятельность таких контрольных органов нацелена преимущественно на:

- осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие статус контрольных органов, конкретизируют вопросы, связанные с задачами, функциями и полномочиями таких органов.

Большинство субъектов РФ образовали свои контрольно-счетные и счетные палаты. Создаются эти органы по законодательству субъектов РФ. Правовой и организационной основой их функционирования являются бюджетные законы (как правило - это законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, законы о бюджетном процессе; бюджетные кодексы; ежегодные законы о бюджетной системе и т.д.).

Так, например, в соответствии с Законом Алтайского края от 13 января 1999 г. N 1-ЗС "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" финансовый контроль краевого Законодательного Собрания осуществляется Счетной палатой Алтайского края на основании Положения о Счетной палате Алтайского края.

Аналогичные нормы содержатся и в законах других субъектов РФ. К ним следует отнести Закон Хабаровского края от 31 января 2002 г. N 9 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2002 год". Закон Республики Бурятия от 18 октября 2000 г. N 501-II (в ред. от 8 мая 2001 г.) "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия". Счетную палату республики относит к органам государственного финансового контроля наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти Республики Бурятия. В этом законе закреплены все основные права и обязанности Счетной палаты Республики Бурятия как участника бюджетных правоотношений.

Согласно Закону Республики Марий Эл от 5 марта 1992 г. N 249-III (ред. 18 сентября 2001 г.) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Марийской ССР" Государственная Счетная палата Республики Марий Эл также является органом государственного финансового контроля. Полномочия Контрольно-счетной палаты Вологодской области закреплены в Законе Вологодской области от 29 марта 2002 г. N 772-ОЗ "О бюджетном процессе в Вологодской области". В Коми-Пермяцком автономном округе (КПАО) основы государственного и муниципального финансового контроля установлены законом КПАО от 31 декабря 2000 г. N 68 "О бюджетном процессе в Коми-Пермяцком автономном округе".

Кроме того, правовой и организационной основой функционирования контрольно-счетных палат являются законы об этих органах или положения, которые утверждаются, как правило, постановлениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Например: Закон Приморского края от 13 апреля 2000 г. N 89-КЗ "О Контрольно-счетной палате Думы Приморского края"; Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы"; Закон Хабаровского края от 27 декабря 1995 N 23 "О Контрольно-бюджетной палате Хабаровской краевой Думы"; Закон Владимирской области от 4 декабря 1995 г. "О Счетной палате Владимирской области" (в ред. от 2 декабря 1999 г.); Закон Курганской области от 2 сентября 1998 г. N 156 "О Контрольно-счетной палате Курганской области"; Закон Воронежской области от 5 января 1996 г. N 39-З (в ред. от 9 октября 1997 г.) "О Контрольно-счетной палате Воронежской области"; Закон Кемеровской области от 25 августа 1998 N 42-ОЗ (в ред. от 28 июля 2000 г.) "О Контрольно-счетной палате Кемеровской области"; Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 8 июня 1995 г. N 5-ОЗ "О Счетной палате Ханты-Мансийского автономного округа" (в ред. от 16 апреля 2001 г.).

В целом на контрольно-счетные и счетные палаты возложены обязанности по контролю за формированием доходов, а также за целевым, рациональным и эффективным расходованием бюджетных средств субъекта РФ. Вся их деятельность строится на принципах открытости, гласности, объективности, профессионализма и компетентности.

Следует отметить, что правовой статус счетных палат во многом схож, различия находят отражение в принципиальных подходах к их созданию и организации, а также в их функциях и полномочиях.

Анализ законодательства субъектов РФ в этой области позволяет выделить в основном две категории контрольных палат:

1) счетные палаты самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;

2) счетные палаты, которые являются составной частью законодательных (представительных) органов или подразделениями их аппаратов.

Важной проблемой остается вопрос координации деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ. На современном этапе данный пробел восполняется сотрудничеством Счетной палаты РФ с аналогичными палатами субъектов РФ на основе двухсторонних соглашений и преимущественно по поводу оказания помощи в получении информации в случаях, когда полномочий контрольно-счетных палат субъектов РФ оказывается недостаточно*(1).

Несмотря на разный объем полномочий контрольно-счетных палат субъектов РФ, их основной задачей является осуществление государственного финансового контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджетов.

Эффективность государственного финансового контроля характеризуется определенными критериями и показателями (результативность, действенность и т.д.). Основным критерием эффективности финансового контроля будет служить соотношение достигнутого контролирующим органом результата и поставленной цели. Результат возможен только в случае четкого выполнения контрольно-счетными палатами задач, поставленных перед ними в соответствующих законах. В конечном итоге от достижения поставленных задач и будет зависеть эффективность финансового контроля контрольно-счетных и счетных палат субъектов РФ.

Например, основными задачами Контрольно-бюджетной палаты Хабаровского края являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей краевого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования краевой собственности;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей краевого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса края в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств краевого бюджета в уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;

- регулярное представление Хабаровской краевой Думе информации о ходе исполнения краевого бюджета и результатах проводимых контрольных операций;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов краевого бюджета и бюджетов краевых внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов законов Хабаровского края, решений, постановлений и других нормативных актов, касающихся вопросов формирования бюджетной системы, а также налогообложения, ценообразования, валютного регулирования;

- анализ эффективности налоговых и иных льгот, предусмотренных законодательством Хабаровского края; контроль за целевым использованием средств, получаемых предприятиями, учреждениями, организациями от предоставленных льгот.

В соответствии с Законом Владимирской области "О Счетной палате Владимирской области" (в ред. законов Владимирской области от 28 февраля 1997 г., от 2 декабря 1999 г. N 54-ОЗ) задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и бюджетов территориальных внебюджетных и валютного фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов областных средств и использования областной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов областного бюджета и бюджетов территориальных внебюджетных и валютного фондов;

- финансовая экспертиза проектов законов Владимирской области, а также нормативных правовых актов областных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение областного бюджета и бюджетов территориальных внебюджетных и валютного фондов;

- анализ социально-экономического развития области в целом и в разрезе городов и районов;

- анализ и представление заключения администрации области и Законодательному Собранию области по проекту концепции формирования бюджета области и бюджетных отношений;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета, бюджетов территориальных внебюджетных и валютного фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса Владимирской области;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств областного бюджета и средств территориальных внебюджетных и валютного фондов в уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях;

- контроль за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств, получаемых областью из федерального бюджета и иных финансовых источников, за состоянием внутреннего долга, а также эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной и безвозвратной основе;

- контроль за соблюдением органами власти области и местного самоуправления установленных ставок и нормативов распределения регулирующих налогов и платежей между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований;

- регулярное представление Законодательному Собранию и администрации области аналитических записок, содержащих оценку отчетов об исполнении областного бюджета, бюджетов территориальных внебюджетных и валютного фондов и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для сравнения обратимся к Закону от 21 июня 2001 г. N 22 Чувашской республики "О Контрольно-счетной палате Государственного совета Чувашской Республики", в котором определены задачи Контрольно-счетной палаты:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета Чувашской Республики и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чувашской Республики по объемам, структуре и целевому назначению;

- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения республиканской собственностью Чувашской Республики;

- определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов республиканского бюджета Чувашской Республики и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов законов Чувашской Республики, а также нормативных правовых актов органов государственной власти Чувашской Республики, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, или влияющих на финансирование и исполнение республиканского бюджета Чувашской Республики и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей республиканского бюджета Чувашской Республики и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за своевременностью и законностью движения средств республиканского бюджета Чувашской Республики и средств территориальных государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях Чувашской Республики;

- регулярное представление Государственному Совету Чувашской Республики информации о ходе исполнения республиканского бюджета Чувашской Республики и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Основные виды деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ определяются их законодательством.

В процессе реализации задач, установленных законами субъектов РФ, контрольно-счетные палаты осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивают единую систему контроля за исполнением регионального бюджета и расходованием внебюджетных фондов, что предусматривает:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением регионального бюджета в текущем году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям регионального бюджета, расходования внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов регионального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, региональных программ и иных документов, затрагивающих вопросы регионального бюджета и их финансов;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в законодательный (представительный) орган предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в законодательный (представительный) орган по исполнению регионального бюджета и расходованию внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы комитетов и комиссий, депутатов законодательного (представительного) органа и обращения глав субъектов РФ.

Главными методами осуществления финансового (бюджетного) контроля контрольно-счетными палатами являются проверки и ревизии, которые проводятся по месту расположения проверяемой организации, предприятия, учреждения. Руководство проверяемой организации, предприятия, учреждения обязано предоставить все запрашиваемые аудиторами контрольно-счетной палаты документы в их распоряжение. Аудиторы несут ответственность за сохранность переданных документов.

При проведении проверок и ревизий сотрудники контрольно-счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность предприятий, организаций и учреждений, предавать гласности свои заключения.

По итогам проведения проверки или ревизии ответственное должностное лицо контрольно-счетной палаты составляет и подписывает отчет или справку, за достоверность которых несет персональную ответственность. Сотрудники контрольно-счетной палаты, принимавшие участие в проведении проверки или ревизии и несогласные с содержащимися в отчете или справке выводами, вправе выразить особое мнение, которое прилагается к отчету или справке.

Результаты проверок и ревизий доводятся до сведения руководителя соответствующего государственного органа или организации, а также других заинтересованных организаций, предприятий, учреждений по усмотрению контрольно-счетной палаты. Руководство проверяемой организации, предприятия, учреждения имеет право выразить свое мнение о результатах проверки, которое прилагается к отчету или справке.

Сотрудники контрольно-счетной палаты и привлеченные к ее работе специалисты могут использовать данные, полученные в ходе проверок и ревизий, только в интересах выполнения работ, проводимых контрольно-счетной палатой.

Контрольно-счетные палаты субъектов РФ обязаны систематически анализировать итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщать и исследовать причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств регионального бюджета. На основе полученных данных контрольно-счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного процесса и законодательства по бюджетным вопросам и представляет их на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

Кроме того, в соответствии с законодательством большинства субъектов РФ контрольно-счетная палата может привлекать к проводимым проверкам и ревизиям специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также образовывать из них временные рабочие группы по договорам с ними.

По результатам проведенных проверок контрольно-счетные палаты субъектов РФ готовят заключения.

В соответствии с законодательством субъектов РФ заключение контрольно-счетной палаты включает в себя обычно:

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств регионального бюджета с указанием сумм кассовых расходов, а при нецелевом использовании бюджетных средств- с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств и допустивших осуществление таких платежей;

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым допущено расходование средств регионального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи, с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения и допустивших осуществление таких платежей;

- заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных законом субъекта РФ о региональном бюджете либо бюджетной росписью, с указанием руководителей органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения и допустивших осуществление таких платежей;

- анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением требований законодательства;

- анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований законодательства, проверки каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;

- анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований законодательства;

- анализ соблюдения нормативов бюджетных и финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

- иные материалы, определенные постановлениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Аналогичные заключения контрольно-счетная палата субъекта РФ представляет по отчетам об исполнении бюджетов государственных бюджетных и внебюджетных фондов. Одновременно с заключением по вышеуказанным отчетам об исполнении регионального бюджета контрольно-счетная палата субъекта РФ представляет отчет о своей деятельности за соответствующий период, который включает в себя информацию: о проведенных ревизиях и проверках; о результатах проведенных ревизий и проверок; о деятельности, осуществленной в пределах своей компетенции, в целях принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и субъектов РФ; о выполнении органами государственной власти и хозяйствующими субъектами внесенных контрольно-счетной палатой представлений и предписаний.

Представления и предписания готовятся по итогам проведения контрольных мероприятий. Так, по результатам проведенных контрольных мероприятий контрольно-счетная палата направляет органам государственной власти, органам местного самоуправления, руководителям проверяемых коммерческих и некоммерческих организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного субъекту РФ ущерба и привлечению виновных лиц к ответственности.

Представление контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или в сроки, установленные законодательством субъектов РФ.

О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации контрольно-счетная палата уведомляется в срок, указанный в законе о контрольно-счетной палате или в иных бюджетных законах.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений контрольно-счетная палата обязана незамедлительно передавать материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства субъектов РФ в области регулирования деятельности контрольно-счетных и счетных палат по следующим стратегическим направлениям:

1. Законодательно определить статус контрольно-счетных и счетных палат как постоянно действующих органов государственного финансового контроля. Следовательно, необходимо внести изменения в законы тех субъектов РФ, которые устанавливают порядок, в соответствии с которым контрольно-счетные палаты являются структурным подразделением законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Естественно, в связи с данными предложениями возникает насущная необходимость принятия закона о государственном финансовом контроле и о контрольных органах (позитивный пример - Закон Удмуртской Республики от 8 октября 1996 г. N 287-I "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" (в ред. от 3 октября 1997 г.); Закон Республики Саха (Якутия) от 9 января 1998 г. N 219-1 "О государственном контроле за расходованием бюджетных средств").

2. Допустимо сохранение статуса контрольно-счетных палат как органов финансового контроля законодательных (представительных) органов, но только не как структурных подразделений региональных парламентов, а как финансово-контрольного органа, подотчетного законодательным органам, одновременно с предоставлением им дополнительных реальных полномочий по принудительному воздействию на нарушителей налогового и бюджетного законодательства.

3. Наделить контрольно-счетные палаты субъектов РФ правом законодательной инициативы по вопросам их компетенции.

4. Дальнейшее законодательное совершенствование организации и осуществления одной из форм финансового контроля, а именно текущего (оперативного) контроля.

5. Дальнейшее и последовательное совершенствование законодательства в данной области по такому направлению, как всеобщий контроль за своевременным и полным исполнением регионального бюджета в части налоговых доходов.

6. К предложениям в части конкретизации задач контрольно-счетных палат субъектов РФ можно отнести организацию систематического контроля за полнотой выполнения их представлений и предписаний по результатам контрольных мероприятий, а также анализ результатов финансово-контрольной деятельности в целях выявления насущных проблем исполнения бюджета.

А.А. Ялбулганов,

профессор, доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Болдырев Ю.Ю. Внешний государственный контроль // Бюллетень Счетной палаты РФ. 1998. N 1. С.3.