Гарантии конституционного статуса республики как субъекта Российской Федерации. Формы участия в реализации функций федеральной государственной власти (Р.Б. Мамаев, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Гарантии конституционного статуса республики
как субъекта Российской Федерации. Формы участия в реализации
функций федеральной государственной власти

Неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса республики как субъекта России - это гарантии ее прав. В Конституции РФ отсутствует не только глава или отдельная статья, посвященная гарантии прав субъектов Федерации, но и их понятие.

Анализ норм Конституции РФ позволяет выделить несколько групп конституционных гарантий прав республики как субъекта федеративных правоотношений. Так, А.Н. Лебедев выделяет следующие группы:

- гарантии обеспечения прав субъектов РФ;

- гарантии охраны прав субъектов РФ;

- гарантии защиты прав субъектов РФ;

- гарантии восстановления прав субъекта РФ*(1).

Указанные группы гарантий образуют его специальные процессуальные права, связанные с особым порядком изменения Конституции РФ. Эти процессуальные права могут быть использованы только в случае возможного изменения прав субъекта РФ. При внесении поправок в Конституцию РФ, не затрагивающих права субъектов Федерации, эти процессуальные права не применяются. Таким образом, общий порядок изменения Конституции РФ распространяется на процедуру изменения конституционных прав республики, но со следующими ограничениями:

1. Права республики, установленные в гл.1, 2, 9 Конституции РФ, не подлежат изменению в рамках действующего Основного закона.

2. Права республики, установленные в гл.3-8, могут быть изменены, но при выполнении трех обязательных условий:

- согласие республики на изменение своего конституционного статуса. Права субъекта РФ не могут быть изменены без его согласия. Для их изменения необходимо взаимное согласие как субъекта, так и Федерации (ч.5 ст.66 Конституции РФ);

- согласие всех субъектов РФ на изменение своего конституционного статуса. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ запрещает одному или нескольким субъектам РФ иметь иные, чем у других субъектов Федерации, права. Следовательно, каждый субъект Федерации должен выразить свое согласие на изменение своего конституционного статуса, равно как и Российская Федерация также должна выразить свое согласие на изменение прав субъектов РФ;

- для изменения персонального названия субъекта РФ не нужно согласия других субъектов РФ.

Последнюю процедуру изменения прав субъекта Федерации можно отнести к простой процедуре. Сложная процедура изменения статуса республики предполагает строгое следование требованиям ст.136 Конституции РФ, за исключением нормы одобрения поправки законодательными органами субъектов РФ. Конституция требует одобрения поправки органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. Это означает, что, если некоторые субъекты РФ не одобрят поправку, она все равно подлежит внесению в Конституцию. Для изменения статуса республики эта процедура не может быть применена, поскольку все без исключения субъекты РФ должны выразить согласие на изменение своего конституционного статуса.

Согласие республики на изменение своего конституционного статуса может быть выражено либо при одобрении поправки после ее рассмотрения Федеральным Собранием, либо до рассмотрения Федеральным Собранием по запросу федерального органа государственной власти иным способом (например, в ходе республиканского референдума). Если согласие было выражено на республиканском референдуме, очевидно, что законодательный орган должен одобрить поправку к Конституции РФ.

Вторую группу гарантий прав республики образуют гарантии, направленные на охрану его конституционных прав. Гарантии охраны предназначены, во-первых, для предупреждения, во-вторых, для выявления возможных нарушений конституционных прав республики со стороны федеральных органов государственной власти*(2).

Для предупреждения нарушения прав республики Конституция РФ предусматривает:

- право республики голосовать в Совете Федерации против одобрения федерального (федерального конституционного) закона, нормы которого, по мнению республики, нарушают его конституционные права;

- право республики участвовать в процедуре назначения членов Конституционного Суда России в целях подбора такого состава судей, который бы обеспечивал их беспристрастность, объективность как при разрешении юридических конфликтов с федеральными властями, так и при проверке нормативных актов Федерации и субъекта РФ на соответствие Конституции РФ.

К гарантиям выявления возможных нарушений прав республик Конституция РФ относит:

- право республики требовать от Президента РФ надлежащего исполнения своей конституционной обязанности гаранта Конституции России (ч.1 ст.80). Это предполагает осуществление главой государства постоянного контроля за конституционностью издаваемых правовых актов и действий федеральных органов государственной власти по отношению к субъектам РФ, а также своевременное реагирование в случае выявления нарушений их прав;

- право органа законодательной власти республики обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ст.125 Конституции РФ, ст.100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);

- право судов КБР при предположении, что федеральный закон, который применен или подлежит применению в конкретном деле, нарушает права республики, направлять запрос в Конституционный суд РФ о проверке его конституционности.

Следующую группу гарантий образуют права республики, направленные на защиту своих прав в случае их нарушения федеральными властями. Права республики на защиту могут быть реализованы в правопритязании к компетентным федеральным органам в целях признания актов, действий конкретных федеральных органов нарушением прав республики с последующим восстановлением его прав. Анализ норм Конституции РФ позволяет выделить два способа защиты субъектом РФ своих прав:

1. Несудебная защита, которая реализуется посредством обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции России:

- с требованием использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (ч.1 ст.85 Конституции РФ);

- с требованием ("ожиданием") использовать право "отлагательного" вето в случае принятия Государственной Думой и Советом Федерации федерального закона, нарушающего права субъекта РФ.

2. Судебная защита, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ:

- органов государственной власти субъекта РФ в случае недостижения согласованного решения в ходе согласительных процедур у Президента РФ;

- органов государственной власти субъекта РФ при споре о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации;

- органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- судов субъекта РФ с запросом о проверке конституционности федерального (федерального конституционного) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле*(3).

Одной из гарантий соблюдения конституционных прав республики является представительство республики в федеральных органах государственной власти. Можно выделить следующие виды представительства в федеральных органах государственной власти и участия в реализации федеральной государственной политики:

1. Право представительства в Совете Федерации.

Республика как субъект РФ вправе иметь представительство в Совете Федерации.

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ" устанавливает, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

2. Право законодательного органа республики участвовать в федеральном законотворческом процессе.

Можно выделить следующие права законодательного органа республики в этом направлении:

- права законодательной инициативы в Государственной Думе РФ;

- право вносить в Государственную Думу предложения о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

- право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл.3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания;

- право принимать законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Однако здесь следует отметить, что в Государственную Думу поступает много предложений от субъектов Федерации по внесению изменений в действующие законодательные акты РФ, но они фактически не оказывают влияния на процесс федерального законотворчества. Есть два аспекта этой проблемы.

С одной стороны, многие законодательные инициативы действительно не выдерживают никакой критики, так как их содержание не может претендовать на федеральное значение. С другой стороны, иногда по ряду вопросов региональное законодательство на порядок опережает федеральное. К разряду последних можно отнести Закон КБР "О местном самоуправлении"*(4).

3. Постоянное представительство Республики при Президенте РФ.

Согласованию интересов РФ и ее субъектов в рамках исполнительной ветви власти способствует взаимодействие представительств субъектов Федерации при Президенте и Правительстве России. Представитель субъекта Федерации имеет право выступать от имени соответствующего субъекта перед Президентом РФ, в Правительстве РФ, федеральных министерствах и ведомствах. Так, согласно ст.81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Президент республики назначает и освобождает от должности постоянного представителя Кабардино-Балкарской Республики при Президенте РФ.

4. Совет законодателей РФ.

Несколько лет в России вынашивалась идея создания Совета законодателей. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого общественной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабардино-Балкарии отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее. В конце мая 2002 г. в Москве состоялась встреча руководителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ с Председателем Совета Федерации РФ С. Мироновым. Идею создания Совета законодателей поддержал и Президент России В.В. Путин. Руководители законодательных органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ. Цель создания Совета - улучшение взаимодействия законодательных органов субъектов РФ с Федеральным Собранием и его палатами. Обосновывая необходимость функционирования Совета законодателей именно при Президенте РФ, председатель Совета Республики Парламента КБР З. Нахушев отметил, что и совещательный орган руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации - Государственный Совет - действует при президенте РФ. Это логично, так как Президент России - глава всего государства, а не отдельной ветви власти*(5).

5. Государственный Совет РФ.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 был создан Государственный Совет РФ. Этим же указом было утверждено Положение о Государственном Совете РФ.

Государственный Совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. К основным задачам Государственного Совета отнесено:

- содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

- обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;

- обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;

- содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Членами Государственного Совета являются высшие по должности должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного Совета в составе семи членов Государственного Совета. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.

Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило не реже одного раза в три месяца. По решению председателя Государственного Совета могут проводиться внеочередные заседания Государственного Совета.

Решения Государственного Совета принимаются на его заседании путем обсуждения и оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного Совета. При необходимости решения Государственного Совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ*(6).

Внушительный перечень гарантий прав республики свидетельствует о том, что в Конституции РФ этому элементу конституционного статуса республики уделено достаточное внимание, по крайней мере с точки зрения количества гарантий. Однако количество не всегда предполагает качество. В настоящее время трудно оценить эффективность всех гарантий прав республики. Некоторые из них используются, другие нет. Непредвзятый анализ практики федеративных правоотношений показывает, что гарантии прав субъектов РФ малоэффективны. Конституция России пока не в состоянии защитить права субъектов Федерации от произвольного вмешательства федеральных властей.

Основаниями для этого вывода являются следующие доказательства:

1. Конституция РФ в качестве гарантий охраны, выявления нарушений конституционных прав субъекта РФ не предусматривает учреждения специального контрольного или надзорного органа. Очевидно, "отцы-основатели" Конституции РФ посчитали, что этим органом будет гарант Конституции РФ - Президент РФ. Действительно, из толкования ст.80 следует, что Президент РФ обязан осуществлять постоянный контроль за конституционностью правовых актов органов государственной власти РФ. Логично предположить, что для этой цели указами Президента РФ созданы многочисленные контрольные органы, подразделения в Администрации Президента РФ, при Президенте РФ, в Министерстве юстиции РФ, в Прокуратуре РФ и т.д. Однако анализ их деятельности показывает, что она в основном нацелена на выявление нарушений Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ со стороны субъектов РФ, а не федеральных органов государственной власти. Таким образом, выявление нарушений прав субъектов РФ со стороны РФ в основном дело рук самих субъектов РФ.

2. Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ". Согласно этой статье, Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, по охране прав и свобод человека и гражданина, из принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти.

Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что часть 2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как часть 2 ст.85 значительно расширяет его прерогативу.

Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента РФ в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ. Однако, согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Таким образом, Конституция РФ оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации. Пожалуй, можно согласиться с рекомендациями ученых изъять из ст.85 часть 2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами.

В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным законам.

3. Конституция РФ не устанавливает ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов РФ. Поэтому очевидно, что нарушения прав субъектов РФ со стороны РФ будут продолжаться и впредь.

4. В Конституции РФ неопределенно сформулированы положения о восстановлении права субъекта РФ после признания Конституционным Судом РФ акта РФ неконституционным в случае спора о компетенции.

5. Представительство субъектов РФ в Совете Федерации не всегда гарантирует их от принятия парламентом законов, нарушающих конституционные права субъектов РФ. Например, субъекты РФ имеют право и одновременно обязаны финансировать суды только из федерального бюджета (ст.124 Конституции РФ). Однако часть 2 ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", нарушая это конституционное право субъекта РФ, определяет источником финансирования конституционного (уставного) суда субъекта РФ почему-то бюджет субъекта РФ. Не менее убедительным, на наш взгляд, является пример несогласованности между собой двух федеральных законов и решения Конституционного Суда РФ. Конституция РФ предусматривает возможность изменения наименования субъекта РФ (в части индивидуального названия) на основании решения субъекта РФ (ч.2 ст.137). Конституционный Суд РФ при толковании ч.2 ст.137 определил процедуру такого изменения, указав на исключительную инициативу и полную самостоятельность субъекта РФ при решении данного вопроса. Однако Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (одобренный, кстати, Советом Федерации) устанавливает иной порядок. В соответствии с ч.4 ст.9 этого Закона переименование республик, краев, областей и т.д. осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов РФ. Третий вариант изменения определен в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". В соответствии с Законом (ч.1 и 2 ст.2) любое изменение текста гл.3-8 Конституции РФ понимается как поправка к Конституции РФ и должно приниматься в форме федерального закона о поправке. Инициатором принятия такого закона может быть любой субъект, указанный в ст.134 Основного закона РФ. Итак, на сегодняшний день индивидуальное название субъекта РФ может быть вполне законно изменено тремя различными способами.

Таким образом, конституционная модель гарантий прав субъекта РФ пока несовершенна, пробельна, противоречива и в целом не завершена. Для придания системе гарантий завершенности и эффективности представляется возможным:

1. Изменить диспозитивную норму о возможности отмены Президентом РФ акта Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ на императивную норму "отменяет". Возможен и иной вариант - включение в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" как диспозитивной, так и императивной нормы. Однако статья 33 этого Закона лишь воспроизводит прежнее конституционное положение.

2. Представляется целесообразным введение института конституционного надзора за конституционностью федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Конституционный надзор, в отличие от контроля, не предполагает отмены или приостановления правовых актов. Его функция: выявление нарушения, направление органу, издавшему неконституционный акт, протеста или представления. Эту функцию вполне можно возложить на Прокуратуру РФ. Представляется вообще странным, что единственный государственный орган, специально предназначенный для надзора за исполнением законов, отстранен от надзора за конституционностью федеральных актов. Вероятно, назрела и необходимость предоставить Генеральному прокурору РФ право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов РФ и субъектов РФ.

3. Наверное, следует подумать и об усилении влияния субъектов РФ при принятии решений на федеральном уровне. Возможно, одной из форм следовало бы избрать назначение в состав Правительства РФ министрами "без портфеля" высших должностных лиц, глав исполнительной власти субъектов РФ. Такой шаг одновременно снял бы проблемы и с формированием Совета Федерации, и с исполнением актов Правительства РФ, и с дисциплинарной ответственностью руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Первым шагом в этом направлении стало создание Государственного совета РФ -совещательного органа при Президенте РФ, в который вошли главы субъектов РФ.

Важное значение в данном вопросе имеет порядок разрешения споров и разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Споры и разногласия по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов государственной власти РФ и республики разрешаются в порядке, установленном Конституцией РФ.

В этом вопросе до недавнего времени имелось много неясностей, и требовалось внесение изменений в действующее федеральное законодательство. В связи с этим депутатами Государственной Думы России был внесен законопроект "О внесении изменений и дополнений в статью 13 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", который был принят Государственной Думой 26 апреля 2002 г. и подписан Президентом РФ 20 мая 2002 г.

В прежнем законе было неясно, какие именно органы государственной власти должны участвовать в федеральном законодательном процессе, а также на каком этапе законодательной процедуры должна работать данная согласительная комиссия. Исходя из этого, данный закон, не нарушая концепции прежнего федерального закона, а также исходя из положений ст.2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", в которых устанавливалось, что систему органов государственной власти субъектов РФ составляют законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, уточнил, что под органами государственной власти субъектов РФ применительно к ст.13 указанного Федерального закона понимаются законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Необходимо также отметить, что руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вправе представлять соответствующий субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти и принимать решения от имени субъекта РФ, в том числе применительно к рассматриваемой ситуации.

В новом законе точно определено, что данная комиссия должна работать на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Предлагается установить максимальный срок деятельности согласительной комиссии (один месяц), что позволит не допустить блокирования работы палаты.

Р.Б. Мамаев,

советник налоговой службы РФ III ранга

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С.158.

*(2) См.: Ливерецкий А.А. О статусе субъекта РФ // Правоведение. 2000. N 2.

*(3) См.: Лебедев А.Н. Указ. соч.С.162-163.

*(4) См.: Кабардино-Балкарская правда. 2002. 28 мая.

*(5) См. там же.

*(6) См.: Положение о Государственном Совете РФ // Собрание законодательства РФ. 2000. 4 сентября. N 36. Ст.3633.