Региональное представительство УВКБ ООН в Москве. Анализ судебной практики в Российской Федерации по вопросу определения статуса беженца (Ю. Бортников, Ж.-П. Кавальери, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Региональное представительство УВКБ ООН в Москве. Анализ судебной
практики в Российской Федерации по вопросу определения статуса беженца

Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или не имеет определенного гражданства и, находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Пункт 1 ст.1 Закона Российской Федерации

"О беженцах" от 23 мая 1997 г.

Введение. Область исследования и основные определения

Исследование содержит анализ решений российских судов по жалобам на административные решения первой инстанции, принятые территориальными миграционными службами (ТМС), и/или на административные решения второй инстанции, принятые Федеральной миграционной службой (ФМС) и касающиеся определения статуса беженца.

В соответствии с Законом Российской Федерации "О беженцах" 1993 г. (в который были внесены поправки в 1997 г.) любое решение и действие (бездействие) миграционных служб, связанное с исполнением Закона "О беженцах", в том числе решения ТМС или ФМС об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу (отказ по основаниям приемлемости) или отказ в удовлетворении ходатайства о признании беженцем по существу, могут быть обжалованы заявителем в суде*(1). Целью исследования является выявление общих тенденций судебной практики при толковании и применении законодательства "О беженцах" в Российской Федерации.

В п.2 ст.120 Конституции РФ, принятой в 1993 г., говорится, что "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом". Суды, рассматривая законность административных решений, когда дело касается определения статуса беженца, не всегда сами выносят решение о признании статуса беженца. Однако, осуществляя свою властную функцию контроля, они анализируют в широком плане работу административных органов. Суды не только изучают процедурные аспекты конкретного дела, но и, давая оценку применения органами, занимающимися беженцами, ст.1 Закона, содержащей определение беженца, склоняются к рассмотрению дела по существу. В этом случае суды вносят свой вклад в толкование российского законодательства "О беженцах".

1. Ограничения сферы применения Закона "О беженцах"

В п.2 ст.2 Закона РФ "О беженцах", озаглавленной "Ограничения сферы применения настоящего Федерального Закона", говорится, что Закон "О беженцах" "не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". 22 ноября 1999 г. Первомайский районный суд города Ростова-на-Дону рассмотрел дело гражданки Исламской Республики Афганистан Мухамад Садик Заргуна против миграционной службы Ростовской области. Заявительница прибыла в Россию в 1996 г. из Узбекистана и обратилась с ходатайством в миграционную службу Ростовской области о признании ее беженкой. Миграционная служба Ростовской области отказала ей в удовлетворении ее ходатайства о признании ее беженкой, используя в качестве аргумента то обстоятельство, что заявительница до своего прибытия в Россию в течение 12 лет проживала в Узбекистане, где она имела работу на законных основаниях, и что затем она переехала в Россию по экономическим причинам.

Отметив, что заявительница на территории Узбекистана "находилась временно, в связи с направлением ее на работу, работала по контракту", суд рассмотрел ходатайство по существу, т.е. оценил причины, по которым, по утверждению заявительницы, она не может или не желает вернуться в страну своего прежнего места жительства. Исходя из этого, суд пришел к заключению, что заявительница являлась беженкой "на месте", во-первых, находясь вне территории Афганистана, в то время когда в стране потерпел крах коммунистический режим; во-вторых, не имея возможности вернуться в страну своего происхождения вследствие активного участия в деятельности бывшей правящей политической партии - Народно-демократической партии Афганистана (НДПА). Суд отменил решение миграционной службы Ростовской области как незаконное*(2).

2. Правило "безопасной третьей страны"

В ст.5 (п.1, подпункт 5) Закона Российской Федерации "О беженцах" в числе оснований для отказа лицу в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу упоминается следующее основание: "если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем".

Отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу по этому основанию часто применяется территориальными миграционными службами (ТМС). Первомайский районный суд Краснодарского края в своем решении от 1 апреля 1998 г. по делу Алам Гул Васел против Краснодарской ТМС (первое дело подобного рода, насколько это известно УВКБ ООН) после рассмотрения фактической стороны дела установил, что заявитель соответствует критериям статуса беженца по определению ст.1 Закона Российской Федерации "О беженцах". Сотрудники ТМС утверждали, что, поскольку заявитель находился в Узбекистане примерно в течение одного года до своего прибытия в Россию, его ходатайство о предоставлении ему статуса беженца должно быть отклонено в соответствии со ст.5 (п.1, подпункт 5) Закона Российской Федерации "О беженцах". Суд напомнил о том, что в 1992 г. Узбекистан не являлся государством-участником Конвенции 1951 г. о статусе беженца и Протокола от 1967 г., касающегося статуса беженца, и что поэтому заявитель не мог быть признанным в качестве беженца в этой стране. Такова причина, по которой, по мнению суда, в этом деле не может делаться ссылка на правило "безопасной третьей страны", содержащееся в ст.5.1.5 Закона РФ "О беженцах".

Толкование ст.5.1.5 судом при рассмотрении этого дела отличается довольно-таки формальным подходом в том, что оно ограничивает оценку безопасности страны проверкой того, является ли третья страна государством-членом Женевской Конвенции 1951 г. (данный аргумент мог бы быть использован с противоположной целью)*(3). Однако не следует недооценивать положительное влияние первого шага, сделанного в результате принятия этого первого решения, в том смысле, что он впервые отразил влияние концепции "безопасной третьей страны" в системе убежища России и указал миграционным службам на то, что использование оснований для отказа в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу в соответствии с подпунктом 5 п.1 ст.5 Закона РФ "О беженцах" должно исходить скорее из анализа (хотя и ограниченного по своему характеру) положения в стране транзита, нежели из простой проверки факта переезда в другую страну до его/ее приезда в Россию.

Анализ понятия "безопасность" в третьей стране был далее разработан при рассмотрении дела Джамал Насир Абдул Азиз против Московской областной миграционной службы, решение по которому было вынесено 22 августа 2000 г. Пресненским судом г.Москвы. Суд отметил, что заявитель, гражданин Афганистана, проживавший в Таджикистане, получил статус беженца в этой стране и не подвергался в ней каким-либо преследованиям. Соответственно суд отклонил жалобу. Однако можно выразить сожаление в связи с тем, что суд не предпринял никакой попытки сопоставить эти факты с другими показателями, например с ратификацией Таджикистаном международных актов о правах беженцев и правах человека, а также с их соблюдением.

Такой анализ, касающийся Таджикистана, был сделан позднее Железнодорожным районным судом г.Орла в решении, принятом 12 марта 2002 г., при рассмотрении дела Наджибула Атаула против Орловской областной миграционной службы. Заявитель, гражданин Афганистана, являлся членом НДПА и бежал из Афганистана в Таджикистан в 2000 г. До переезда в Россию заявитель оставался в Таджикистане в течение одного месяца, где он получал медицинскую помощь из-за ранений, нанесенных ему талибами. Суд посчитал, что в течение 2000 г. позиция органов власти Таджикистана изменилась в худшую сторону по отношению к беженцам из Афганистана. В частности, суд сослался на ряд постановлений Правительства Таджикистана, принятых в 2000 г., в соответствии с которыми лица, ищущие убежища и прибывающие в Таджикистан с территории третьего государства, не могут подавать ходатайства о предоставлении им статуса беженца в Таджикистане*(4); беженцы должны в официальном порядке оплачивать выдаваемые им удостоверения беженцев; и ищущие убежища лица и признанные беженцы могут проживать только в тех районах, которые определены Правительством. Суд пришел к заключению, что заявитель не обладал подлинной возможностью получения статуса беженца в Таджикистане. Впоследствии суд отменил отрицательное решение миграционной службы Орловской области и обязал миграционную службу вновь рассмотреть поданное ходатайство.

По делу Шохаб Аделя Ройя против миграционной службы Орловской области (27 февраля 2001 г.) Железнодорожный районный суд Орловской области провел прекрасный двусторонний анализ. Дело касалось ищущего убежища лица, афганской женщины, бывшей в прошлом членом НДПА, ходатайство которой о признании ее беженкой было отклонено миграционной службой Орловской области на том основании, что она находилась в Пакистане в период с 1993 по 1995 г., где она могла получить статус беженца. Суд, во-первых, проанализировал объективные факторы положения в Пакистане как потенциально безопасной третьей страны и отметил, что эта страна не была государством - членом Женевской Конвенции 1951 г. и что в стране не проводится процедура определения статуса беженца. Затем суд обратил внимание на особые обстоятельства дела и далее напомнил, что Пакистан "является союзником движения Талибан и активно сотрудничает с движением Талибан", представители которого "очень активны в местах расположения афганских беженцев на территории Пакистана", после чего судом был сделан вывод о том, что для заявителя, являвшегося членом НДПА, "существует реальная угроза быть подвергнутым преследованиям на территории Пакистана со стороны движения Талибан"*(5).

В том, что касается анализа безопасности третьих стран, выдающееся решение было вынесено Замоскворецким межмуниципальным (районным) судом Центрального административного округа г.Москвы при рассмотрении дела Увера Жанна д'Арк и Баньеретсе Франсуа против миграционной службы Московской области от 21 ноября 2001 г. Оба заявителя, граждане Руанды, прибыли в Россию после пребывания на территории Заира, Танзании, Кении и Джибути. Миграционная служба Московской области отказалась удовлетворить ходатайство о предоставлении статуса беженца на основании того факта, что "заявители пребывали на территории государств-участников Конвенции 1951 г. и имели возможность быть признанными беженцами". При наличии объективного показателя безопасности (присоединение к Женевской Конвенции 1951 г.) суд проанализировал реальные условия получения защиты в странах временного пребывания. В отношении Заира, Танзании и Кении суд посчитал, что "в сведениях, представленных... указано, что [эти страны] действительно присоединились к международным актам по делам беженцев, однако международные нормы, в частности Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., на территории указанных стран не соблюдаются, беженцы, прибывающие на территорию данных государств, защитой не обеспечиваются". Положение в Джибути иное, и в стране сложилась практика предоставления статуса беженца и обеспечения соответствующей защиты. Однако, подвергнув более глубокому изучению саму эту практику, суд установил, что "статус беженца на территории Джибути, за редким исключением, может быть предоставлен только беженцам - гражданам стран, непосредственно граничащих с Джибути".

Поддерживая жалобу на отрицательное решение миграционной службы, отказавшей в рассмотрении ходатайства по существу, суд далее отметил: "Наличие права на пребывание на законном основании на территории Джибути, а также длительное пребывание в данном государстве сами по себе не могут служить основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, поскольку из объяснений заявителей и представленных доказательств видно, что у заявителей имелись свидетельства обоснованных опасений подвергнуться преследованию в третьей стране". Достоверность таких сведений может быть установлена при рассмотрении территориальным органом ходатайства по существу. В ходе такого анализа суд отчетливо указывает на ограниченность концепции "безопасной третьей страны", когда применение такой концепции ограничено законом или практикой на стадии допуска к процедуре определения статуса беженца без учета подробностей из личного дела заявителя, имеющих важное значение для ходатайства о предоставлении статуса беженца*(6).

Это решение было обжаловано миграционной службой Московской области в кассационном порядке в суде второй инстанции. Московский городской суд, рассмотрев жалобу, в своем решении от 22 февраля 2002 г. согласился со всеми положениями и выводами решения нижестоящего суда и подтвердил это решение.

По поводу определения Кыргызстана в качестве безопасной третьей страны и пагубных последствий контрабанды (например, когда ищущее убежище лицо ограничено в свободе передвижения, проезжая транзитом через третьи страны) см. дело Абдул Хабиб Монир против миграционной службы Московской области, решение по которому было вынесено Замоскворецким межмуниципальным судом г.Москвы 13 ноября 2001 г.

В отношении Туркменистана представляющее интерес решение было вынесено Пресненским районным судом г.Москвы при рассмотрении дела Голестани Насрулла Мохаммад Муса и Гухар Султан Мохаммад Наби против Московской городской миграционной службы 28 ноября 2001 г. В своем решении суд согласился с утверждением заявителей о том, что они просто пересекли транзитом территорию Туркменистана, и высказал осуждение в адрес миграционной службы за "неспособность представить какие-либо доказательства в подтверждение того факта, что заявители прибыли в Россию из государств, где они могли бы быть признаны в качестве беженца". Другими словами, понятие "безопасной третьей страны" является не простым преположением, которое может быть оспорено заявителем: оно представляет собой констатацию факта, который должен быть изучен миграционной службой самым тщательным образом в каждом индивидуальном деле.

3. Ограничение во времен для подачи ходатайства
о признании беженцем

В соответствии с подпунктом 7 п.1 ст.5 Закона Российской Федерации "О беженцах" необращение с ходатайством о признании беженцем в течение суток (24 часов) в случае незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации приводит к недопустимости подачи ходатайства о получении статуса беженца, т.е. к отказу со стороны миграционных служб в рассмотрении ходатайства по существу. Однако в соответствии с той же статьей предусматривается, что при наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица, срок обращения может быть продлен, но не более чем на период действия вышеупомянутых обстоятельств.

На практике миграционные службы проявляют склонность к тому, чтобы выслушать оправдания ищущих убежища лиц в связи с несоблюдением ограничительного срока и предлагают им подлинную возможность преодолеть препятствие недопущения к процедуре, содержащееся в подпункте 7 п.1 ст.5. Возможно, причина заключается в больших просторах страны, а также в неосведомленности сотрудников федеральных пограничных служб в отношении направления на рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. С учетом сказанного, следует отметить, что более 50% всех отрицательных решений приходится на решения о недопустимости подачи ходатайств о предоставлении статуса беженца в соответствии со ст.5 Закона "О беженцах" (речь идет главным образом о сроке ограничения в подаче ходатайства о предоставлении статуса беженца и о правиле "безопасной третьей страны")*(7).

Куйбышевский федеральный суд Центрального района Санкт-Петербурга 20 июня 2000 г. рассмотрел дело Рахматулла Хасан Хан против ТМС Санкт-Петербурга и вынес отрицательное решение, но предпринял попытку объективно проанализировать различные обстоятельства дела, изложенные заявителем, предложив таким образом учесть некоторые показатели понятия "обстоятельства, не зависящие от данного лица". Опротестовав отрицательное решение миграционной службы Санкт-Петербурга, заявитель утверждал, что он не имел представления о процедуре получения убежища в России, заболел после длительного переезда в тяжелых условиях и что он непреднамеренно нарушил срок подачи ходатайства о предоставлении ему статуса беженца.

Суд учел все собранные факты, которые, взятые вместе, по мнению суда, представляют собой достаточные указания на то, что заявитель вполне контролировал ситуацию и имел возможность подать ходатайство в течение определенного законом времени. Таким образом, суд отметил, что, во-первых, заявитель не обратился в пункт пограничного контроля с ходатайством о предоставлении ему убежища, во-вторых, не обратился в миграционную службу при пересечении территории Российской Федерации и, в-третьих, проживал в Санкт-Петербурге в течение почти месяца совместно с гражданами Афганистана, прежде чем обратился в миграционную службу. В этой связи суд не считает правдоподобным объяснение заявителя о том, что он не был информирован своими соотечественниками, некоторые из которых сами зарегистрировались в качестве ищущих убежища лиц, о процедуре получения статуса беженца.

Можно сожалеть по поводу строгости этого решения, содержавшего отказ рассмотреть по существу ходатайство о предоставлении статуса беженца, поданное ищущим убежища лицом, все же нарушившим срок подачи ходатайства не более чем на несколько недель. Вместе с тем верно и то, что суд предпринял действительную попытку изучить все обстоятельства дела, опросив, помимо прочего, различных свидетелей, присутствовавших в зале суда.

Железнодорожный районный суд Орловской области 3 октября 2000 г. при рассмотрении дела Мохд Тарик Джахандра Шах против Орловской миграционной службы признал уважительными причины, по которым, как сказал заявитель, он нарушил установленный срок продолжительностью в 24 часа. Заявитель, являющийся гражданином Афганистана, объяснил, что он прибыл в Россию поездом в 1997 г. и что он не обратился в миграционную службу, поскольку не знал о существовании такой возможности. Суд выразил свое осуждение в адрес миграционной службы за отказ рассмотреть ходатайство о предоставлении статуса беженца без оценки информации, представленной заявителем в качестве обоснования нарушения им срока для подачи ходатайства. По мнению судьи, миграционная служба должна была изучить обстоятельства, при которых заявитель пересек границу (с учетом безвизового свободного режима пересечения границы, существовавшего в то время на границе между Российской Федерацией и центрально-азиатскими странами).

В отношении обстоятельств, при которых заявитель подает ходатайство о предоставлении ему убежища, оказавшись в России, суд сделал ссылку на ст.4 Закона "О беженцах", в которой рассматривается порядок подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца, в особенности на абзац 1 п. 3 ст.4, в котором предусматривается, что в случае незаконного пересечения границы с ходатайством о предоставлении статуса беженца можно обратиться, помимо прочих инстанций, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам (в течение 24 часов). В этой связи суд отметил, что заявитель несколько раз обращался в органы внутренних дел г.Орла, пытаясь узаконить свое пребывание. Это обстоятельство свидетельствует в пользу заявителя, поскольку указывает на наличие его "доброй воли" при обращении к органам власти, хотя он официально и не обращался с ходатайством о предоставлении статуса беженца*(8). Приняв решение о том, что подпункт 7 п.1 ст.5 относительно недопущения к процедуре в данном случае неприменим, суд в итоге приступил к рассмотрению ходатайства по существу и вынес решение, что заявитель подпадает под определение беженца.

4. Второе гражданство или защита третьего государства

В соответствии с подпунктом 4 п.1 ст.5 Закона Российской Федерации "О беженцах" наличие у лица гражданства третьего государства или права на пребывание на законном основании на территории третьего государства, в отсутствие в третьем государстве обстоятельств, перечисленных в подпункте 1 п.1 ст.1 Закона, влечет за собой отказ в рассмотрении ходатайства по существу. Как это очевидно, в ст. объединяются два положения Женевской Конвенции 1951 г.: пункт 2 ст.1.А, касающийся гражданства нескольких стран, и статья 1.Е о нераспространении положения Конвенции, что касается пользования в стране проживания правами и обязанностями, обычно связанными с гражданством этой страны.

Единственным делом, известным в УВКБ ООН, где перед судом был поставлен вопрос определить законность использования подпункта 4 п.1 ст.5, является вышеупомянутое дело Увера Жанна д'Арк и Баньеретсе Франсуа против миграционной службы Московской области, решение по которому 21 ноября 2001 г. было принято Замоскворецким межмуниципальным (районным) судом Центрального административного округа г.Москвы. Миграционная служба использовала сочетание положений подпункта 4 (второе гражданство и защита третьего государства) и подпункта 5 (безопасная третья страна) п.1 ст.5, чтобы дать определение о том, что Джибути являлась безопасной третьей страной и страной, где заявители находились, "имея право на пребывание на законном основании". Миграционная служба изучила положение в других странах, через которые заявители проехали или в которых они временно пребывали (Заир, Танзания и Кения), только с учетом положений подпункта 5 п.1 ст.5 (безопасные третьи страны).

Суд выразил отрицательное суждение по поводу использования миграционными службами подпунктов 4 и 5 п.1 ст.5 за то, что "не были приняты во внимание обстоятельства, изложенные заявителями", а также документы, представленные в поддержку свидетельства об отсутствии защиты в Джибути, и обязал миграционную службу рассмотреть ходатайство по существу. Изложенные судом правовые аргументы см. выше, в разделе 2 "Правило "безопасной третьей страны".

5. Требование о представлении доказательств

В соответствии с п.3 ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах" решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе рассмотрения ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи.

ТМС приняли ряд решений с отказом по ходатайствам о предоставлении статуса беженца в соответствии с п.3 ст.3 на том основании, что заявитель не представил доказательства, что он/она испытывали обоснованные опасения подвергнуться преследованию в случае возвращения в свою страну происхождения. Обычно суды не поддерживали это обоснование для отказа в удовлетворении ходатайства о предоставлении статуса беженца и утверждали, что в Законе не содержится никакого требования к заявителю доказывать, что он испытывает обоснованные опасения подвергнуться преследованию в случае возвращения в страну своего происхождения.

Основа такой позиции была заложена постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 1995 г. по рассмотрению дела Какулия против Президиума Краснодарского краевого суда*(9), в котором Верховный Суд Российской Федерации вынес определение о том, что лицо, обращающееся с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца, не должно представлять доказательство того, что это лицо вынуждено было покинуть место своего постоянного проживания, но обязано лишь предоставить соответствующим государственным органам информацию, которая необходима для рассмотрения его/ее ходатайства о предоставления статуса беженца.

Выступая по этому делу, ответчик утверждал, что заявитель, гражданин Грузии, не представил доказательства о том, что он покинул территорию Абхазии (Грузии) в результате насильственных действий против него. Верховный Суд отметил, что в соответствии со ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах" ищущее убежища лицо обязано представить только информацию, которая необходима для рассмотрения его или ее ходатайства о предоставлении статуса беженца. Закон не предусматривает какого-либо обязательства ищущего убежища лица представлять какие-либо доказательства. Верховный Суд сослался далее на "Методические указания о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, обратившимися с ходатайством о признании беженцем на территории Российской Федерации" (утверждены Постановлением N 110 Правительства Российской Федерации от 15 июля 1993 г.), в которых также не упоминается об обязанности заявителя представить доказательства. В п.3 вышеупомянутых указаний установлено, что процедура определения статуса беженца включает в себя оценку достоверности сведений, сообщенных заявителем. Верховный Суд отметил: "В деле отсутствуют данные, что такая проверка (оценка) сведений, сообщенных (...), была проведена миграционной службой Края. Суд же эти обстоятельства не исследовал, ошибочно исходя и того, что именно [заявитель] обязан представлять доказательства вынужденности своего выезда из страны".

В дальнейшем в решениях судов низшей инстанции использовалось это толкование Закона "О беженцах", данное в постановлении Верховного Суда Российской Федерации. Например, Пермский областной суд в своем решении по делу Хасматулло Мухаммад против Пермской ТМС (15 октября 1996 г.) отметил, что в соответствии с п.3 ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах" заявитель обязан сообщить сведения, которые необходимы для признания данного лица беженцем. Напротив, суд напомнил о том, что "из смысла Закона не следует, что гражданин, обратившийся с таким ходатайством, обязан представлять доказательства реальной опасности быть подвергнутым насилию или преследованию". Процедура определения статуса беженца включает в себя оценку достоверности тех сведений, которые представлены заявителем, что является обязанностью сотрудников миграционной службы.

Первомайский районный суд Краснодарского края в своем решении по делу Алам Гул Васел против Краснодарской ТМС (1 апреля 1998 г.) следовал той же аргументации и отменил решение ТМС.

Руководствуясь вышеприведенным постановлением Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу, суды, помимо ссылок на п.3 ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах", ссылаются также на п.3 "Методических указаний о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, обратившимися с ходатайством о признании беженцем на территории Российской Федерации". Например, Первомайский районный суд г.Ростова-на-Дону при рассмотрении дела Джамал Насер Мохаммад против Ростовской ТМС в своем решении от 12 июля 1999 г. сделал ссылку, помимо п.3 ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах", на вышеупомянутые "Методические указания", чтобы подтвердить, что заявитель не обязан по закону предоставить существенные доказательства своего опасения подвергнуться преследованию. В частности, в п.3 "Mетодических указаний" говорится, что процедура определения статуса беженцев включает, в частности, проверку (оценку) достоверности сведений, сообщенных заявителем. Суд пришел к выводу о том, что в рассмотренном деле ТМС не сделала такой оценки достоверности. Исходя из этого, суд заявил о неправомерности решения и направил дело обратно ТМС на новое рассмотрение.

В противоположность этому, в другом случае, Ленинский районный суд г.Перми при рассмотрении дела Гул Шах Хамид Шах против Пермской ТМС в своем решении от 14 февраля 1997 г. подтвердил отрицательное решение ТМС, заявив, что основанием для отказа явилось не отсутствие доказательств, а отсутствие достаточной информации для признания данного лица беженцем. В соответствии со ст.3 заявитель обязан представить сведения, относящиеся к рассмотрению его ходатайства о предоставлении статуса беженца. Рассмотрев все стороны дела, в том числе документы, представленные заявителем в поддержку своего ходатайства, суд отклонил жалобу на том основании, что в информации, представленной заявителем, имелись противоречия. По мнению суда, противоречия в ходатайстве о предоставлении статуса беженца привели к общему отсутствию достоверности и дали основание к тому, чтобы считать неустановленными утверждения об опасении подвергнуться преследованию.

Первомайский районный суд г.Ростова-на-Дону 22 ноября 1999 г. рассмотрел дело обратившейся за предоставлением убежища афганки, утверждавшей, что она является членом партии Парчам (Мухамад Садик Заргуна против миграционной службы Ростова-на-Дону). Одним из оснований для отказа ТМС удовлетворить ходатайство о предоставлении статуса беженца явилось "отсутствие у заявительницы доказательств партийной принадлежности". Суд предложил ТМС использовать ряд показателей, присутствующих в данном деле. Во-первых, это касается собственной информации Федеральной миграционной службы, согласно которой "возвращение в Афганистан женщин, особенно одиноких, весьма проблематично, так как в стране действуют законы Шариата, запрещающие женщине одной выходить на улицу, работать в госучреждениях". Во-вторых, суд сослался на более конкретную информацию, опубликованную Академией наук России, в том числе относительно репрессий по отношению к членам партии Парчам (эта информация может быть использована для проверки утверждений заявительницы). В-третьих, суд сохранил в деле показания свидетелей, подтверждающие утверждения заявительницы. Суд отменил отрицательное решение ТМС и потребовал от последней пересмотреть дело "в соответствии с фактическими обстоятельствами дела".

В бюллетене N 5 за май 2000 г. Верховный Суд Российской Федерации опубликовал анализ судебной практики в отношении применения Закона "О беженцах" и Закона "О вынужденных переселенцах", в котором содержатся дополнительные указания для судов нижестоящих инстанций. Верховный Суд обращается к судам с призывом "обращать особое внимание на формирование доказательственной базы" при подготовке дел к судебному заседанию. Он напомнил о том, что территориальный орган Федеральной миграционной службы России "должен доказать, что в соответствии с п.3 ст.3 Федерального Закона "О беженцах" им была проведена надлежащая проверка сведений, изложенных заявителем, и решение об отказе в предоставлении статуса беженца обоснованно". Верховный Суд далее отметил, что заслуживает внимания практика судов г.Санкт-Петербурга, которые для установления юридических обстоятельств по делу исследовали также справки из международных организаций, Федеральной миграционной службы России, сообщения средств массовой информации и другие доказательства, в том числе информацию о стране происхождения ищущих убежища лиц.

В ходе рассмотрения дела Наджибула Атаула против миграционной службы Орловской области заявитель, гражданин Афганистана, член НДПА, утверждал, что он бежал из страны, спасаясь от смерти, когда члены организации Талибан предприняли попытку казнить его и когда был убит его старший брат. Другой брат заявителя, бывший сотрудник органов безопасности режима Наджибуллы, сумел ранее бежать из Афганистана в Россию. Миграционная служба Орловской области отклонила ходатайство о предоставлении заявителю статуса беженца на том основании, что заявитель не принимал участия в каких-либо военных действиях против органов власти страны, которые, как он опасается, будут его преследовать. Железнодорожный районный суд г.Орла в своем решении от 12 марта 2002 г., сделав ссылку на ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах", признал решение миграционной службы незаконным, поскольку последняя не изучила все обстоятельства, изложенные в ходатайстве, чтобы проверить представленную информацию и дать оценку ее достоверности. В этом отношении суд посчитал не относящимся к делу приводимый миграционной службой факт, который свидетельствует о том, что заявитель не принимал участия в военных выступлениях против талибов.

6. Установление фактов и опасения стать жертвой преследований

В ст.1 Закона "О беженцах" дается определение понятия "беженец", которое почти идентично определению, содержащемуся в Женевской Конвенции 1951 г., и содержится ссылка на наличие "вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". Вскоре судебные власти были призваны рассмотреть толкование миграционными службами понятия (понятий) опасений стать жертвой преследований.

В ходе рассмотрения дела Мохаммад Шоаб Абдул Хаким против Пермской ТМС, решение по которому было принято 19 ноября 1996 г. Ленинским районным судом г.Перми, ТМС утверждала, что "заявитель не подвергался насилию и преследованию в Афганистане перед тем, как покинул Родину". Напомнив об определении понятия "беженец", содержащемся в ст.1 Закона "О беженцах", суд изучил биографические данные, бывшее положение и деятельность заявителя и сделал вывод о существовании угроз преследования в случае его возвращения в страну происхождения.

На этой стадии суд изложил юридические причины отмены решения ТМС. Однако, проявив заинтересованность в развитии толкования дела, суд выдвинул аргумент, который связан напрямую со ссылкой на ст.33 Женевской Конвенции 1951 г. Выступая по существу дела, суд разъяснил, что, если оценивать наличие "опасений стать жертвой преследований" только в отношении преследований в прошлом, это может привести к отказу в предоставлении статуса беженца тем заявителям, которые, хотя у них имеются серьезные причины опасаться преследования в случае возвращения, действительно вынуждены были покинуть свою страну до того, как они подверглись настоящему преследованию. Такое ограничительное толкование, как указал далее суд, находилось бы в явном противоречии со ст.33 Женевской Конвенции 1951 г. Негативное решение, основанное на таком неправильном понимании буквы закона, и формулировка "предложить заявителю вернуться на родину" привели бы к нарушению Россией своих обязательств по ст.33 Женевской Конвенции 1951 г.

В деле Джамал Насер Мохаммад против ТМС г.Ростова-на-Дону миграционная служба отказалась удовлетворить ходатайство заявителя, жителя Афганистана, на том основании, что он не представил сведений о своей политической принадлежности и что в любом случае "наличие убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само по себе не является основанием для ходатайства о предоставлении статуса беженца". Первомайский районный суд г.Ростова-на-Дону в своем постановлении от 12 июля 1999 г. не поставил под сомнение юридическое изложение мотивов миграционной службы в отношении невероятности опасения подвергнуться преследованию, когда такое преследование основано исключительно на политических убеждениях, которые отличаются от убеждений правительства. Тем не менее суд далее рассмотрел дело и установил, что опасение заявителя подвергнуться преследованию могло бы рассматриваться в качестве вполне обоснованного. Такой анализ был основан на утверждениях самого заявителя, на наличии членского билета партии НДПА, представленного заявителем, а также на сообщениях средств массовой информации и справки, полученной от УВКБ ООН, о положении в Афганистане бывших членов НДПА или лиц, "которые имели в прошлом что-либо общее с СССР".

Куйбышевский федеральный суд Центрального района Санкт-Петербурга в своем решении от 22 июня 2000 г. по делу Фарид Гулам Дастагир против Миграционной службы Санкт-Петербурга пришел к выводу об отсутствии вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в случае возвращения в Афганистан и подтвердил отрицательное решение первой административной инстанции. Во-первых, изучив факты, представленные заявителем, а именно обычное членство в НДПА, а также завершение воинской службы без участия в военных действиях, суд посчитал, что как таковые они недостаточны для вывода о наличии вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований. Во-вторых, суд учел ряд объективных свидетельств против заявителя: тот факт, что его старший брат, занимавший более высокие должности при режиме Наджибуллы, остался в Афганистане и не стал жертвой домогательств или преследований; тот факт, что заявитель получил в Кабуле паспорт при новом правительстве, действительность которого была затем дважды продлена в России, и, наконец, тот факт, что заявитель подал свое ходатайство о предоставлении статуса беженца три года спустя после приезда в Россию.

Вопрос о "дискриминации" и ее связи с понятием "преследование" был изучен Замоскворецким районным судом Центрального административного округа г.Москвы, который 15 февраля 2002 г. принял решение по делу Хазим Бакер Хусайн против Московской областной миграционной службы. Заявитель, являющийся курдом из Ирака, утверждал, что он подвергался преследованию в стране происхождения из-за своей этнической принадлежности. Судья отметил, что в разных странах существует различное отношение к этническим меньшинствам. Однако, по мнению судьи, лица, которые сталкиваются "с менее благоприятным обращением" в результате таких различий, не обязательно являются "жертвами преследований". По мнению судьи, дискриминация может перерасти в преследование, когда она "наносит существенный ущерб данным лицам" или группам лиц. Например, когда она приводит к серьезным ограничениям в таких основных правах, как право зарабатывать на жизнь или доступ к существующим возможностям в области образования. В решении при перечислении таких прав делалась ссылка на п.54 Руководства УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца. Суд не посчитал дискриминацию, на которую ссылался заявитель, равносильной преследованиям.

7. Беженцы войны

Возможно, из-за тог что в Законе "О беженцах" Российской Федерации имеется положение (ст.12), предусматривающее предоставление временного убежища ищущим убежища лицам, не подпадающим под определение понятия "беженец" ст.1 Закона, областные миграционные службы и суды до настоящего времени неохотно предоставляли статус беженца ищущим убежища лицам, которые покинули свою страну происхождения по причинам, связанным с военными действиями или в результате широко распространенного насилия. Такая судебная практика особенно часто применялась в отношении ищущих убежища лиц - граждан Афганистана.

Этот вопрос был рассмотрен в деле Хашматулло Хасос против ТМС г.Перми 9 сентября 1996 г. Как отмечалось в деле, ТМС Пермской области отказала в предоставлении статуса беженца на том основании, что заявитель был беженцем войны. Заявитель, являющийся гражданином Афганистана, который проходил учебу в СССР, утверждал, что он станет жертвой преследования в случае своего возвращения в Афганистан по признаку принадлежности к определенной социальной группе и в результате своих политических убеждений.

Заявитель подал жалобу в суд на негативное решение, принятое ТМС Пермской области. Рассмотрев дело по существу, Очерский районный суд Пермской области согласился с мнением ТМС о том, что заявитель являлся беженцем войны. Суд, в частности, заявил, что заявитель является "лицом, вынужденным покинуть страну происхождения в результате внутренних и международных конфликтов. ... Не рассматривается как беженец по Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., но пользуется защитой Женевских Конвенций 1949 г. и дополнительного Протокола 1977 г.".

Это вышеизложенное решение может быть поставлено под сомнение по ряду причин. Во-первых, в том, что касается обоснованности ссылки на международные акты гуманитарного права при определении статуса беженца. Во-вторых, суд просто признал факт выезда заявителя из Афганистана в 1987 г. в СССР на учебу, подтверждающий, что он не обратился в бегство, спасаясь от преследований в момент этого выезда из страны, вместо того чтобы изучить вопрос о том, подпадает ли заявитель под понятие "беженец" "на месте" по тому же признаку.

При рассмотрении дела Рахимджан против Управления иммиграционного контроля по Ленинградской области и Санкт-Петербургу Куйбышевский федеральный суд Центрального района Санкт-Петербурга в своем решении от 30 сентября 1998 г. использовал аналогичные аргументы для отказа в удовлетворении жалобы на отрицательное решение Управления иммиграционного контроля. Заявитель, гражданин Афганистана, член НДПА, являлся слушателем Высшей школы Министерства внутренних дел СССР и был сотрудником МВД Афганистана. Представители Управления иммиграционного контроля утверждали, что заявитель является экономическим мигрантом, который не подпадает под определение понятия "беженец", содержащееся в ст.1 Закона "О беженцах".

Суд далее проанализировал дело с юридической точки зрения и пришел к выводу о том, что заявитель не подпадает под определение понятия "беженец". В решении суда говорится, что заявитель не испытывал вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в Афганистане. В подтверждение своего аргумента суд сослался на п.164 Руководства УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца, в соответствии с которым лица, вынужденные покинуть страну происхождения в результате внутренних вооруженных конфликтов, обычно не рассматриваются как беженцы по смыслу Женевской Конвенции 1951 г. В этом случае вооруженный конфликт в Афганистане, по сути, не представляет собой основания для предоставления заявителю статуса беженца.

Городской суд Санкт-Петербурга, рассмотрев дело в связи с повторной судебной жалобой, поддержал заключение суда низшей инстанции в своем решении, принятом 10 декабря 1998 г., в соответствии с которым вооруженный конфликт в Афганистане не мог, как таковой, служить основанием для предоставления статуса беженца, поскольку, в соответствии с п.164 Руководства УВКБ ООН, лица, вынужденные покинуть страну происхождения в результате внутренних вооруженных конфликтов, обычно не рассматриваются как беженцы.

Куйбышевский федеральный суд Центрального района Санкт-Петербурга при рассмотрении дела Фарид Гулам Дастагир против ТМС Санкт-Петербурга, посчитав, что заявление об опасении стать жертвой преследования не являлось вполне обоснованным, в своем решении от 22 июня 2000 г. отказал в удовлетворении ходатайства заявителя о предоставлении ему статуса беженца на том же основании, в соответствии с которым лица, вынужденные покинуть страну происхождения в результате внутренних вооруженных конфликтов, обычно не рассматриваются как беженцы по условиям Женевской Конвенции 1951 г., в соответствии с указаниями на этот счет, содержащимися в Руководстве УВКБ ООН (п.164).

8. Принцип единства семьи

В соответствии с п.4 ст.3 Закона Российской Федерации "О беженцах" каждый член семьи, достигший возраста 18 лет, должен проходить процедуру определения статуса беженца. В той же статье предусматривается, что в случае отсутствия обстоятельств, предусмотренных в подпункте 1 п.1 ст.1 Закона, данный член семьи также признается беженцем на основе принципа единства семьи. Этот подход, состоящий из двух этапов, является вполне разумным, поскольку он при определении статуса беженца отдает преимущество обоснованию с учетом индивидуальных особенностей*(10).

Однако Закон не содержит определения семьи и/или понятия иждивенца. В отсутствие такого обстоятельства суд был вынужден восполнить этот юридический пробел. В этой связи следует упомянуть об очень интересном решении, которое принял Замоскворецкий межмуниципальный суд г.Москвы 10 мая 2001 г. по делу Садия Абдул Кахир против ТМС Московской области. В поисках убежища афганка бежала из своей страны в Россию в 1993 г. вместе с братом и его семьей, состоявшей из жены и детей. Московская областная миграционная служба ответила отказом на ее ходатайство о предоставлении статуса беженца на том основании, что она не удовлетворяла критериям, содержащимся в п.1 ст.1 Закона, в то время как ее брату был предоставлен статус беженца, а его семья получила статус беженца на основе принципа единства семьи.

Применив методологический подход на основе принципов международного частного права, суд проанализировал, может ли заявительница рассматриваться в качестве иждивенца, члена семьи ее брата. Что касается Афганистана, то это означало применение афганского обычного права. Таким образом, суд считал, что "незамужняя женщина в Афганистане не может проживать одна. Она обязательно должна проживать в семье, где есть мужчина, который является главой этой семьи. Женщина в Афганистане находится на полном иждивении и содержании главы семьи, который несет за нее ответственность. Одинокая женщина в Афганистане не имеет никаких прав и гарантий безопасности". Далее суд отметил, что жизнь заявительницы "в Афганистане и здесь, в России, неразрывно связана с семьей брата, в которой она живет: ведется общее хозяйство, у них единый бюджет. Более того, поскольку заявительница не работает, является домохозяйкой, она находится на полном иждивении своего брата".

Для предоставления статуса беженца на основе принципа единства семьи имелись все основания. Однако, установив наличие тесных семейных связей, а также зависимое положение заявительницы, суд использовал это, чтобы выяснить, могут ли такие связи в сложившихся по этому делу условиях оправдать вывод о том, что заявительница испытывала вполне обоснованное опасение стать жертвой преследования в случае своего возвращения в страну происхождения. Таким образом, суд посчитал, что вследствие политической деятельности ее брата, занимавшего высокий пост, и вследствие того, что преследованию со стороны тогдашнего режима могли подвергаться все члены семьи, у заявительницы "имелись вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования со стороны моджахедов в связи с политической деятельностью своего брата". Суд далее обязал Московскую областную миграционную службу предоставить заявительнице статус беженца.

9. Предоставление временного убежища согласно
Закону Российской Федерации "О беженцах"

Статья 12 Закона Российской Федерации "О беженцах" дает возможность получения временного убежища. Этот дополнительный режим защиты может быть предоставлен лицам, которые "не имеют оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации". Статья 12 предусматривает далее, что процедура определения и предоставления временного убежища определяется соответствующими правительственными постановлениями. Правительство Российской Федерации 9 апреля 2001 г. приняло Постановление N 274 о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. До этого судебные органы в своих решениях анализировали взаимоотношения между статьей 1 Закона, содержащий определение понятия "беженец", и статьей 12.

Первомайский районный суд Краснодарского края при рассмотрении дела Алам Гул Васел против ТМС Краснодарского края в своем решении от 1 апреля 1998 г. должен был рассмотреть аргументацию ТМС, которая отказала заявителю в предоставлении статуса беженца, но признала, что он имеет основания для предоставления ему временного убежища по ст.12 Закона Российской Федерации "О беженцах". Заявитель, являвшийся гражданином Афганистана, получил военное образование в СССР. Он являлся членом НДПА и последовательно занимал высокие военные должности при правительстве Наджибуллы. В 1992 г. заявитель бежал из Афганистана в Россию через территорию Узбекистана. В 1994 г. заявитель подал ходатайство в миграционную службу Краснодарского края о предоставлении ему статуса беженца. В 1995 г. ему было отказано в удовлетворении его ходатайства.

При рассмотрении дела в суде представитель ТМС в краткой форме утверждал, что заявитель не может считаться беженецем, поскольку в общем "бывшие члены НДПА в Афганистане не преследуются". Представитель ТМС настаивал на том, что заявитель не желает возвращаться в Афганистан из-за экономической обстановки в стране и войны между различными группировками. Представитель ТМС на этом основании сделал вывод, что заявителю может быть предоставлено временное убежище (т.е. если будет существовать процедура предоставления временного убежища).

Суд отклонил правомерность аргумента ТМС о том, что заявителю временное убежище может быть предоставлено вместо статуса беженца, отметив, в частности, что заявитель не выразил желания подать такое ходатайство о предоставлении временного убежища. Суд далее проанализировал ходатайство по существу и сделал вывод о том, что имеются достаточные основания для положительного рассмотрения дела по ст.1 Закона "О беженцах", в которой содержится определение понятие "беженец". Соответствующим образом суд отменил отрицательное решение ТМС.

Этим решением суд, по-видимому, заложил принцип субсидиарности ст.12 Закона, используя которую миграционные службы должны подходить к решению вопроса о предоставлении временного убежища. Действительно, суд указал на то, что миграционные службы должны прежде всего оценить ходатайство о предоставлении статуса беженца по существу индивидуальных особенностей дела*(11). В том случае, если заявитель не признается беженцем по ст.1 Закона "О беженцах", миграционная служба должна затем вновь рассмотреть соответствующим образом ходатайство в свете конкретных положений ст.9, т.е. существование или отсутствие "гуманных оснований", по которым можно было бы предоставить дополнительную защиту.

Правительство Российской Федерации, приняв 9 апреля 2001 г. Постановление N 274 "О предоставлении временного убежища в Российской Федерации", установило для территориальных миграционных служб Федерации правила процедуры по введению в силу режима временного убежища. Однако технические трудности, например отсутствие бланков свидетельств о временном убежище, затруднили выполнение Постановления N 274, что повлекло за собой обращение в судебные органы.

При рассмотрении дела Луфулуабо Нгой Джером против Московской городской миграционной службы, решение по которому было принято 9 ноября 2001 г., миграционная служба отказалась рассмотреть ходатайство о предоставлении временного убежища на том основании, что у нее еще нет в наличии бланков свидетельств о предоставлении временного убежища*(12). Пресненский межмуниципальный суд г.Москвы прежде всего сделал ссылку на ст.18 Конституции РФ, в которой говорится, что права и свободы человека являются непосредственно действующими. Далее судья напомнил о том, что юридические рамки процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении временного убежища существуют, как это установлено Постановлением Правительства N 274. Суд пришел к выводу о том, что право на предоставление временного убежища закреплено и механизм его осуществления существует и что поэтому отказ в рассмотрении ходатайства о предоставлении временного убежища по причине отсутствия форм бланка свидетельств о его признании представляет собой нарушение конституционных прав заявителя. Своим решением суд обязал миграционную службу рассмотреть ходатайство о предоставлении временного убежища.

К чести Московской городской миграционной службы, необходимо отметить, что сразу после того, как было принято это первоначальное решение, она прекратила такую практику и приступила к рассмотрению ходатайств о предоставлении временного убежища.

10. Приостановка выдворения в случае подачи жалобы

Из-за имеющихся пробелов в процедуре определения статуса беженца, существующей в России, ищущие убежища лица часто не могут подтвердить правоохранительным органам наличие у них статуса ищущих убежища лиц в стране своего нахождения, и в результате этого органы внутренних дел рассматривают их в качестве иностранцев, незаконно находящихся в стране, со всеми вытекающими отсюда последствиями. В УВКБ ООН имеется информация о ряде случаев, когда процедура выдворения из страны применялась по отношению к ищущим убежища лицам, в то время когда по отношению к ним применялась процедура определения статуса беженца. Иногда местные органы внутренних дел могли отпустить на свободу ищущих убежища лиц, поскольку не имелось средств для их депортации. В других случаях УВКБ ООН удавалось переселить в третьи страны ищущих убежища лиц, которым угрожала неизбежная депортация. В других случаях ищущих убежища лиц в конечном итоге депортировали в их страну происхождения или в страну транзита, откуда они прибыли в Российскую Федерацию.

При рассмотрении дела Абдель Насир Абдель Магид Ахмед против Управления внутренних дел Саратовской области Фрунзенский районный суд г.Саратова в своем решении от 26 января 2001 г. дал ясное толкование общего принципа, в соответствии с которым подача жалобы приостанавливает постановление о выдворении. Заявитель, гражданин Судана, подал ходатайство о предоставлении ему убежища, на которое он получил отказ от миграционной службы Саратовской области, а затем подал жалобу в суд на это отрицательное решение. Поскольку у ищущего убежища лица не имелось никакого удостоверения (и вследствие этого не было регистрации о временном пребывании), Управление внутренних дел Саратовской области вынесло заключение о выдворении заявителя из страны, хотя в это время его жалоба находилась на рассмотрении суда. Такое заключение о выдворении из страны принималось на основании ст.31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР".

В своем заключении о выдворении Управление внутренних дел Саратовской области делало ссылку на то, что заявитель дважды привлекался к административной ответственности за нарушение правил, касающихся иностранцев: во-первых, за проживание без регистрации и, во-вторых, за уклонение от выезда из страны по истечении установленного срока пребывания.

Определяя ответственность заявителя за несоблюдение административных правил пребывания иностранных граждан, суд сослался на п.1 ст.31 Женевской Конвенции 1951 г., в котором говорится: "Договаривающиеся государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно с территории, на которой их жизни и свободе угрожала опасность, предусмотренная в ст.1, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания". В этой связи суд отметил, что "вопреки требованиям международной нормы на заявителя накладывались административные взыскания, несмотря на то что он регулярно являлся в Паспортную и визовую службу [Управления внутренних дел] и в миграционную службу и давал пояснения о вынужденном нахождении на территории России".

Что касается выдворения (депортации), суд сослался на п.1 ст.13 Закона Российской Федерации "О беженцах", в соответствии с которым лицо, получившее уведомление об отказе в признании беженцем и не использующее право обжалования этого решения, выдворяется из страны. Напротив, лицо, которое использовало свое право на подачу жалобы, не может быть депортировано. Суд сделал также ссылку на п.2 ст.31 Женевской Конвенции 1951 г., в которой говорится: "Договаривающиеся государства не будут стеснять свободу передвижения таких беженцев ограничениями, не вызываемыми необходимостью; такие ограничения будут применяться, только пока статус этих беженцев в данной стране не урегулирован..." Суд пришел к заключению, что Паспортная и визовая служба Управления внутренних дел Саратовской области "не должна была принимать решения о выдворении заявителя, пока он обжаловал решение об отказе в признании его беженцем". Суд обязал Управление внутренних дел аннулировать визу на выдворение заявителя*(13).

Можно сожалеть, что суд, давая оценку законности заключения о выдворении, не сделал далее ссылку на п.1 ст.32 Женевской Конвенции 1951 г., где говорится: "договаривающиеся государства не будут высылать законно проживающих на их территории беженцев...", причем здесь определение "закон" понимается таким образом, что оно распространяется на ищущее убежища лицо, которое обратилось с ходатайством о предоставлении статуса беженца в соответствии с национальным законом "О беженцах" и которое, соответственно, имеет право на получение удостоверения ищущего убежища лица (и вследствие этого - право на зарегистрированное временное проживание) независимо от того, выдала ли данному лицу такой документ миграционная служба.

Важность этого решения сохраняется, поскольку в нем четко отмечается, что наказание ищущих убежища лиц за нарушения правил пребывания иностранных граждан в стране, в то время как они все еще проходят процедуру определения статуса беженца, является незаконным, поскольку это противоречит Женевской Конвенции 1951 г. Суд подтвердил также, что Закон Российской Федерации "О беженцах" (ст.13) запрещает выдворение ищущих убежища лиц, которые использовали свое право обжаловать решение об отказе.

11. Экстерриториальное действие определения статуса беженца

Первомайский районный суд г.Ростова-на-Дону при рассмотрении дела Мухамад Садик Заргуна против Ростовской ТМС в своем решении от 22 ноября 1999 г. уделил внимание этому вопросу. ТМС Ростова-на-Дону отказала в удовлетворении ходатайства о предоставлении статуса беженца на том основании, что заявительница не подпадает под определение понятия "беженец", изложенного в ст.1 Закона Российской Федерации "О беженцах", а также потому, что до приезда в Россию заявительница проживала несколько лет в Узбекистане.

Суд сослался при этом на Заключение N 12 (1978 г.) Исполнительного Комитета Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев об экстерриториальном действии определения статуса беженца, чтобы принять решение о том, что, так как заявительница была признана УВКБ ООН мандатным беженцем на территории Узбекистана, официальные органы власти России должны также признавать ее статус беженца. Суд отметил, что "государство, присоединившись к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., тем самым подтверждает приоритет УВКБ ООН по международно-правовой защите беженцев, а его решения о статусе беженцев в принципе обязательны для всех государств".

В то время как заключение Исполнительного Комитета, процитированное выше, относится к решениям о признании беженцем, принятым договаривающимися государствами, и не относится к решениям в соответствии с мандатом УВКБ ООН, это решение напоминает также об обязательстве государств, которые они приняли на себя, осуществлять сотрудничество с УВКБ ООН, причем это обязательство в действительности вытекает как из Женевской Конвенции 1951 г. (ст.35), так и из содержания Резолюции N 428 (1950 г.) Генеральной Ассамблеи ООН, которая утвердила Устав Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Роль УВКБ ООН приобретает особое значение в ситуации, проанализированной судом, когда решения УВКБ ООН о признании определенных лиц беженцами принимались в отсутствие национальной процедуры определения статуса беженца, как это было в случае с Узбекистаном, государством, не присоединившимся к Женевской Конвенции 1951 г.

12. Вопрос о получении российского гражданства лицами,
признанными беженцами

В соответствии со ст.19 Закона Российской Федерации 1992 г. "О гражданстве" иностранный гражданин может обратиться с ходатайством о приобретении гражданства после пяти лет постоянного проживания в России (или трех лет, если постоянное проживание было непрерывным). В п.2 ст.19 предусматривается сокращение наполовину срока пребывания в стране для лиц, признанных беженцами.

Правоохранительные органы ограничительно трактуют требование "постоянного проживания" как наличие регистрации по месту жительства. Поэтому, по мнению органов внутренних дел, те, у кого нет регистрации по месту жительства, не считаются лицами, постоянно проживающими на территории Российской Федерации, и не могут обращаться с ходатайством о приобретении гражданства России. Свобода передвижения и права граждан выбирать место временного пребывания и/или место жительства регулируется Федеральным законом 1993 г. Проблемы возникли, когда речь зашла о применении на практике Федерального закона, а правоохранительные органы в различных субъектах Федерации превратили систему регистрации в разрешительную систему для получения права на временное нахождение/проживание (которое напоминает систему "прописки", существовавшую в СССР), что противоречит системе, при которой граждане извещают административные органы о месте временного пребывания и/или проживания.

Общей чертой положения беженцев и ищущих убежища лиц является то, что, проживая в стране в течение ряда лет, они не могут зарегистрироваться в месте проживания потому, что они не являются владельцами жилой площади, либо потому, что владелец арендуемой ими жилой площади не желает подписывать соглашение об аренде (чтобы избежать уплаты налога) или зарегистрировать арендатора на этой жилой площади (чтобы избежать громоздкой процедуры регистрации). Одним возможным путем выхода из этого порочного круга для беженцев и ищущих убежища лиц является установление фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае - факта проживания) с помощью судебного разбирательства.

Талдомский районный суд Московской области при рассмотрении дела Абдул Кахир Абдул Захир в своем решении от 19 июля 2001 г. изучил заявление об установлении юридического факта нахождения на территории Российской Федерации в период с 1994 г., что было необходимо заявителю для обращения с ходатайством о приеме в гражданство Российской Федерации. Заявитель является признанным беженцем и проживал в России большую часть этого времени без регистрации. Заявитель представил справку администрации руководителя Центра временного размещения, где он проживал с 1994 по 1999 г. В 1999 г. заявитель получил свидетельство о регистрации ходатайства в признании беженцем в Российской Федерации, которое оставалось в силе до того времени, когда в 2001 г. он был официально признан беженцем. На основании этих документов суд установил юридический факт постоянного и непрерывного пребывания заявителя на территории Российской Федерации с 1994 г. На основании этого решения суда заявитель будет иметь возможность обратиться с ходатайством о приеме в гражданство Российской Федерации в соответствии со ст.19 Закона Российской Федерации о гражданстве.

Муниципальный суд района Кузьминки г.Москвы 6 июля 2001 г. вынес решение по делу Александров и компания против Паспортной и визовой службы района Кузьминки г.Москвы, которое несколько отличалось по своему содержанию, поскольку заявителями были граждане бывшего СССР и, как таковые, подпадали под действие Закона Российской Федерации о гражданстве, принятого в 1992 г. Эти лица, являвшиеся этническими армянами, бежали из Азербайджана в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (РСФСР) в 1989-1990 гг., и Министерство труда РСФСР в 1991 г. выдало им "удостоверение беженца". В апреле 2001 г. данные лица обратились в соответствующий отдел внутренних дел района Кузьминки г.Москвы с ходатайством о признании их гражданами Российской Федерации в соответствии со ст.13 Закона Российской Федерации о гражданстве и о выдаче им паспортов Российской Федерации. В ст.13 Закона Российской Федерации о гражданстве (1992 г.), предусматривается, что бывшие граждане СССР, постоянно проживавшие в России во время вступления в силу Закона (6 февраля 1992 г.) автоматически считаются гражданами России. Отдел внутренних дел района Кузьминки ответил отказом на их ходатайство, рекомендовав им обратится за получением гражданства в Управление виз и регистрации Главного управления внутренних дел г.Москвы (т.е. обратиться с ходатайством о получении гражданства, используя обычную процедуру, предусмотренную вышеупомянутой статьей 19 Закона о гражданстве, принятого в 1992 г.)*(14).

Суд отметил, что имелось подтверждение постоянного проживания заявителей в РСФСР в период с 1990 г., которое основано на факте размещения заинтересованных лиц в Республике самими государственными органами СССР. Их правовой статус был затем установлен в 1991 г., когда им выдали удостоверения беженцев. Чтобы дать оценку понятия "постоянное проживание", суд сделал следующее заключение: "Закон о гражданстве Российской Федерации не связывает приобретение гражданства с наличием регистрации/прописки". Суд заключил, что во время вступления в силу Закона Российской Федерации о гражданстве заявители постоянно проживали в России и являлись соответственно гражданами России в соответствии со ст.13 этого закона*(15).

Вышеупомянутое решение, принятые в прошлом постановления Правительства (эвакуация заявителей советскими органами власти и выдача им документов о статусе беженца) дают возможность установить факт постоянного проживания при отсутствии регистрации по месту жительства. Районный суд Владикавказа (Северная Осетия - Алания) 17 апреля 2002 г. вынес решение по делу г-на Тигишвили*(16), в котором факт постоянного проживания был установлен с помощью других средств, на основе показателей исключительно частного характера. Г-н Тигишвили бежал из Грузии, из Южной Осетии, в Россию в 1991 г. и нашел себе убежище в Республике Северная Осетия - Алания. Чтобы рассматривать в качестве установленного факта его постоянное проживание в Северной Осетии - Алании, суд прежде всего учел заявление в суде двух свидетелей, а также справку директора фабрики, где работал заявитель, в которой подтверждалось, что заявитель проживал в общежитии фабрики в период с 1991 по 2000 г. Хотя, как отметил суд, заявитель проживал в общежитии фабрики "без всякой регистрации", факт его постоянного проживания можно рассматривать как установленный на основе показаний свидетелей и справки директора фабрики.

В качестве вывода

В известном смысле последнее решение является явным признанием существующих условий жизни беженцев. Полное опасностей положение беженцев, людей, которые потеряли все, зачастую требует от официальных организаций, которым поручено определение их статуса, понимания, квалифицированного рассмотрения и, в конечном счете, проявления здравого смысла. С чувством надежды можно отметить, что суды в Российской Федерации, выступая в качестве независимой силы, играют все возрастающую и позитивную роль в защите беженцев, дополняя вклад миграционных служб, руководство деятельностью которых они обеспечивают путем толкования Закона "О беженцах".

Ю. Бортников,

Ж.-П. Кавальери,

региональное представительство УВКБ ООН в Москве

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. ст.10 Закона РФ "О беженцах".

*(2) Интересно отметить, что ТМС хотя и подняла вопрос о неприменимости Закона "О беженцах" в соответствии с положениями ст.2.2, тем не менее рассмотрела дело по существу. Суд также выступил против оснований для отказа этого дела по существу, выдвинутых ТМС; см. далее ниже.

*(3) Можно было бы пожелать, чтобы дополнительно к факту неприсоединения Узбекистана к Женевской Конвенции 1951 г. суд далее проанализировал вопрос о том, существует ли в этой стране система убежища, которая позволила бы ищущим убежища лицам пользоваться международной защитой. Такой анализ создал бы прецедент для рассмотрения дел ищущих убежища лиц, пересекающих территорию других центрально-азиатских стран, которые являются государствами - членами Женевской Конвенции 1951 г., но в которых автоматически не осуществляется справедливый эффективный доступ к процедуре получения убежища.

*(4) Данный анализ представляет определенный интерес в силу того, что те государства, которые автоматически используют правила "безопасной третьей страны", сами могут быть отнюдь не безопасными третьими странами ("теория домино" наоборот).

*(5) Подобный анализ, касающийся Пакистана как безопасной третьей страны, был сделан тем же районным судом Орловской области при рассмотрении дела Марзия Мохаммад Карим Хабири против ТМС Орловской области (27 февраля 2001 г.).

*(6) Авторы данного документа находят впечатляющим (и обнадеживающим) то обстоятельство, что суд при рассмотрении конкретного дела пришел к тем выводам, которые совпадают с принципами, закрепленными опытом Европейского Союза и/или органами Совета Европы.

*(7) Эти приблизительные данные основаны на результатах контроля со стороны УВКБ ООН за осуществлением национальной процедуры определения статуса беженца в г.Москве и Московской области, где принимается значительная часть ходатайств о предоставлении статуса беженца, подаваемых в Российской Федерации.

*(8) Можно выразить сожаление по поводу того, что суд далее не рассмотрел вопрос об ответственности территориальных органов внутренних дел по данному делу в соответствии с п.4 ст.4, которая предусматривает обязательство таких органов внутренних дел (как и органов пограничного контроля) передавать ходатайства беженцев компетентным миграционным службам в течение трех рабочих дней.

*(9) Ходатайство о предоставлении статуса беженца было первоначально отклонено Краснодарской миграционной службой, а в удовлетворении поданной по этому делу жалобы было отказано решением Октябрьского районного суда г.Краснодара, причем это решение оставлено в силе постановлением Краснодарского краевого суда.

*(10) Это положение может иметь решающее значение в том случае, например, когда супружеская пара беженцев осуществит развод, находясь в стране убежища. Статус беженца, предоставленный супруге на индивидуальной основе, будет сохранен, в то время как в случае получения ею этого статуса в качестве иждивенца, члена семьи, она могла бы быть лишена статуса беженца.

*(11) Существует предположение, что заявитель не будет обращаться только с ходатайством о предоставлении временного убежища. Хотя в теоретическом плане такая ситуация, тем не менее, предусмотрена Законом: "Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они (1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации" (подпункт 1 п.2 ст.12 Закона "О беженцах").

*(12) Можно сожалеть о таком отношении к делу Миграционной службы г. Москвы, вследствие чего неспособность администрации применить закон (отсутствие бланков свидетельства о предоставлении временного убежища) не было признано администрацией как ее упущение, но от этого вынуждены были страдать законопослушные ищущие убежища лица. Более того, сложившееся положение находится в противоречии с существовавшей ранее практикой той же Миграционной службы г.Москвы, когда на протяжении ряда лет (до 2000 г.), в отсутствие бланков удостоверений беженцев, миграционные службы в Москве и Московской области, тем не менее, выдавали беженцам соответствующие удостоверения.

*(13) В конечном счете заявитель, врач по профессии, получил впоследствии статус беженца по решению суда и в настоящее время работает законно по своей профессии в России.

*(14) При использовании процедуры признания (в противоположность приобретения путем натурализации) существуют определенные объективные преимущества в ее условиях, например получение задним числом пособий и привилегий.

*(15) Подобная аргументация и такое же решение характерны для дела Корсаков и компания против Управления виз и регистрации г.Москвы, рассмотренного Тверским межмуниципальным судом Центрального административного округа г.Москвы 18 января 2001 г.

*(16) Суд преследовал цель установления фактов, имеющих юридическое значение (для последующего признания гражданства России), в отсутствие какого-либо спора и поэтому в отсутствии ответчика.