Правовая основа определения прожиточного минимума в России (А.А. Шибаев, "Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Правовая основа определения прожиточного минимума в России

Официальный статус прожиточного минимума, как норматива, характеризующего минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг, был установлен Указом Президента от 2 марта 1992 г. N 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации".

Минимальные потребительские бюджеты должны были стать методом оценки и прогнозирования стоимости жизни как в целом по стране, так и в ее субъектах, а также служить инструментом регулирования доходов различных слоев и групп населения.

Согласно Указу определять уровень прожиточного минимума предполагалось в период преодоления кризисного состояния экономики, а в перспективе в качестве критерия малообеспеченности использовать минимальный потребительский бюджет, учитывающий основные материальные и духовные потребности на социально приемлемом уровне.

Между тем негативные явления в экономике с течением времени только усугублялись, из-за чего основным показателем, отражающим уровень жизни населения, оставался и остается бюджет прожиточного минимума.

Министерством труда 10 ноября 1992 г. были утверждены Методические рекомендации по расчетам прожиточного минимума по регионам РФ, где прожиточный минимум определялся как показатель объема и структуры потребления важнейших материальных благ и услуг на минимально допустимом уровне, обеспечивающем условия поддержания активного физического состояния взрослых, социального и физического развития детей и подростков. Бюджет прожиточного минимума представлял собой стоимостную оценку натурального набора продуктов питания, а также расходы на непродовольственные товары и услуги, налоги и обязательные платежи, соответствующие по структуре затрат на эти цели бюджетам низкодоходных домашних хозяйств.

Структура бюджета прожиточного минимума была определена на основе статистических данных о фактической структуре расходов домохозяйств с самыми низкими доходами, в соответствии с которыми доля продуктов питания составила 68,3% прожиточного минимума, непродовольственных товаров - 19,1, услуг - 7,4, налогов - 5,2% прожиточного минимума*(1).

Величина прожиточного минимума определялась путем суммирования стоимости минимального набора продуктов питания и соответствующих ей по доле затрат стоимости непродовольственных товаров и услуг с добавлением величины налогов.

Прожиточный минимум рассчитывался в среднем на душу населения и отдельно для детей до 6 лет, подростков - 7-15 лет, трудоспособных граждан и пенсионеров, что позволило проводить расчеты прожиточного минимума практически для любых типов семей.

С целью учета природно-климатических условий, национальных традиций потребления в субъектах РФ было выделено восемь природно-климатических зон с примерно одинаковыми условиями жизни населения, для каждой из которых были определены свои минимальные наборы продуктов питания и общая структура прожиточного минимума.

Прожиточный минимум, рассчитываемый как в целом по стране, так и по регионам, определялся путем стоимостной оценки по каждой группе продуктового набора в средних ценах покупки, определяемых по данным статистики бюджетных обследований. В отдельных регионах использовались также данные регистрации цен, фиксируемые органами статистики.

Методикой расчета основных социально-экономических индикаторов уровня жизни населения, утвержденной постановлением Госкомстата России от 16 июля 1996 г. N 61 и согласованной с Минтрудом России, Минэкономики России и Минсоцзащиты России, набор продуктов питания, лежащий в основе расчетов прожиточного минимума, был ограничен списком "малой товарной группы" из 25 "товаров-представителей". Кроме того, в соответствии с данной методикой стоимостная оценка расходов на непродовольственные товары и платные услуги корректировалась на соответствующие субиндексы потребительских цен. В результате такого изменения структура расходов стала производной от составляющих прожиточный минимум абсолютных расходов на продукты питания, непродовольственные товары, платные услуги и налоги населения.

Изменение порядка определения прожиточного минимума на федеральном уровне привело к тому, что органы исполнительной власти в субъектах, которым Указом Президента РФ "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации" рекомендовано исчислять региональные уровни прожиточного минимума, оказались в довольно затруднительном положении. С одной стороны, никто не отменял методику Минтруда России 1992 г., с другой - Госкомстат России предложил иную методику расчета величины прожиточного минимума. В результате субъекты РФ определяли величину прожиточного минимума, исходя из особенностей потребления и ресурсных возможностей, опираясь кто на методику Минтруда России, кто на методику Госкомстата России.

Это привело к несопоставимости данных о величине прожиточного минимума в субъектах РФ, и, как следствие, изучение, прогнозирование и регулирование уровня региональной дифференциации стоимости жизни стало невозможным.

Федеральным законом от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" установлена качественно новая правовая основа для определения прожиточного минимума в целом по РФ и в субъектах РФ, его учета при установлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения. В соответствии с ним величина прожиточного минимума, определяемая в целом по стране, является основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат.

Потребительская корзина, определенная как минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, в целом по РФ устанавливается федеральным законом, в субъектах - соответствующими законодательными органами с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ.

Прожиточный минимум, являющийся стоимостной оценкой потребительской корзины с прибавлением обязательных платежей и сборов, в целом по РФ устанавливается Правительством РФ, в субъектах - органами исполнительной власти субъектов РФ.

В целях реализации Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в течение четырех лет после его принятия усилиями ряда федеральных министерств и ведомств, а также научно-исследовательских институтов велась кропотливая работа по созданию необходимой нормативной правовой базы.

Первым шагом в этой работе было принятие постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 214 "О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах РФ". В соответствии с утвержденным порядком головной организацией по разработке принципов и порядка формирования минимального набора продуктов питания являлся Минздрав России, минимального набора непродовольственных товаров - Минторг России, минимального набора услуг - Госстрой России.

Общую координацию по разработке методических рекомендаций осуществлял Минтруд России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием общероссийских объединений профсоюзов.

Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и в субъектах РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192, были призваны обеспечить единый методологический подход к разработке потребительской корзины как в целом по стране, так и в субъектах с учетом особенностей каждого из них.

Потребительская корзина для трех основных социально-демографических групп населения (трудоспособного населения, пенсионеров и детей) определяется на основе минимальных наборов продуктов питания, минимального гардероба одежды, набора предметов индивидуального и общесемейного пользования, а также минимальных социальных нормативов оплачиваемых услуг.

Принципиальное отличие нового подхода к формированию потребительской корзины состоит в том, что состав и объем непродовольственных товаров и платных услуг, входящих в потребительскую корзину, определяются методом прямого счета, тогда как в Методических рекомендациях по расчетам прожиточного минимума по регионам РФ, разработанных Минтрудом России в 1992 г., объемы потребления непродовольственных товаров и услуг были определены в виде доли в структуре расходов бюджета прожиточного минимума.

Для обеспечения единства в разработке региональных потребительских корзин все субъекты Федерации были распределены по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления населением продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг.

Так, по продуктам питания было сформировано 16 зон, по непродовольственным товарам и услугам - три зоны, для каждой из которых были разработаны отдельные рекомендуемые минимальные наборы.

На основе новых Методических рекомендаций была разработана федеральная потребительская корзина, которая в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" была установлена Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. N 201-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации".

Потребительская корзина представляет собой объем годового потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в расчете на одного человека, выраженный в натуральных показателях.

Данным Законом установлена правовая основа определения потребительской корзины только для РФ в целом.

В целях создания основы для установления потребительских корзин в регионах, учитывающей требования Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", было принято постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. N 494 "Об экспертизе проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах РФ". Этим постановлением определен круг министерств и ведомств задействованных в проведении экспертизы.

В развитие этого постановления Правительства РФ постановлением Минтруда России от 15 августа 2000 г. N 58 было утверждено Положение о порядке проведения экспертизы проектов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах РФ.

Для проведения экспертизы при Минтруде России была создана Комиссия (приказ Минтруда России от 25 августа 2000 г. N 214), в состав которой вошли представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, разрабатывавших принципы и порядок формирования минимальных наборов товаров и услуг потребительской корзины согласно постановлению Правительства РФ "О порядке разработки методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации".

Основными целями экспертизы проектов потребительской корзины были:

- комплексная оценка обоснованности разработанных субъектами Российской Федерации минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг с учетом природно-климатических условий и национальных традиций, реализация единых подходов к формированию потребительских корзин в регионах;

- выявление соответствия проектов потребительской корзины, представленных субъектами РФ, общим принципам и порядку формирования минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, а также примерным минимальным наборам, предусмотренным методическими рекомендациями.

Экспертиза проводилась дифференцированно по разделам потребительской корзины. Так, экспертизу минимального набора продуктов питания осуществлял Минздрав России, минимального набора непродовольственных товаров - Минэкономразвития России, минимального набора услуг - Госстрой России. Общую координацию по экспертизе проектов потребительской корзины, анализ и обобщение экспертных заключений указанных федеральных органов исполнительной власти и подготовку сводного заключения осуществлял Минтруд России.

В период с ноября 2000 г. до конца 2001 г. экспертизу проекта потребительской корзины прошли все 89 субъектов РФ.

Анализ материалов, представленных в Комиссию по экспертизе, показал, что проекты потребительской корзины субъектов Федерации в основном соответствуют принципам и порядку формирования минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, предусмотренных новыми методическими рекомендациями.

Вместе с тем Комиссией по экспертизе были даны замечания по проектам потребительской корзины отдельных регионов, часть которых прошла экспертизу повторно, другие учитывали замечания при подготовке материалов к внесению в законодательный орган субъекта Федерации.

В результате проведения экспертизы стало возможным осуществить контроль соблюдения принципа методологического единства подходов к формированию потребительской корзины в регионах и, как следствие, обеспечить сопоставимость данных о величине прожиточного минимума по регионам РФ.

Проведение экспертизы проектов потребительской корзины создало правовую основу для законодательного установления потребительской корзины в регионах и принятия нормативных правовых актов для определения величины прожиточного минимума в субъектах РФ.

Принятие нормативных актов об установлении потребительской корзины и утверждение величины прожиточного минимума осуществляются в регионах довольно медленными темпами, в основном из-за того, что установление величины прожиточного минимума в регионах предусматривает вступление в силу норм ряда федеральных законов, реализация которых потребует дополнительных финансовых расходов. Это относится к федеральным законам: "О государственной социальной помощи", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в части установления общих условий предоставления ежемесячного пособия на ребенка) и "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (в части выплаты пособия по безработице).

В соответствии со ст.7 Федерального закона "О государственной социальной помощи" получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

В последние годы в регионах идет отработка правовых, методических и организационных механизмов адресной социальной помощи. Во многих субъектах РФ социальная помощь малоимущим оказывается регулярно. В основном она осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля средств федерального бюджета в финансировании оказания государственной социальной помощи в регионах крайне мала.

Утверждение прожиточного минимума непосредственно связано с проблемой межбюджетных отношений, касающихся распределения средств из федерального бюджета, направляемых для поддержки регионов. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи в региональном разрезе, изменяются с учетом социально-экономической дифференциации страны в зависимости от бюджетных возможностей территорий, сложившегося уровня жизни, численности лиц с доходами ниже прожиточного минимума и других факторов.

В настоящее время намечается усовершенствовать предоставление малоимущим гражданам государственной социальной помощи и внести соответствующие изменения в действующее законодательство, и прежде всего в части разграничения полномочий, прав и ответственности в сфере предоставления социальной помощи между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Нормативные правовые акты об установлении потребительской корзины на сегодняшний день приняты в 78 регионах, величина прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" утверждена в 67 регионах.

В IV квартале 2001 г. самый высокий прожиточный минимум в среднем на душу населения был отмечен в Корякском автономном округе - 3 590 руб., что почти в 2,3 раза выше среднероссийского уровня.

На федеральном уровне величина прожиточного минимума рассчитывается на основании Методики исчисления величины прожиточного минимума в целом по РФ, утвержденной постановлением Минтруда России и Госкомстата России от 28 апреля 2000 г. N 36/34 (с изм. и доп. от 12 марта 2001 г. N 24/19). Данная Методика была рекомендована органам исполнительной власти по труду и социальной защите населения субъектов Федерации в качестве ориентира при создании своей методики исчисления прожиточного минимума.

В соответствии с ней стоимостная оценка потребительской корзины осуществляется, исходя из минимальных объемов потребления товаров и услуг и данных Госкомстата России об уровне цен на эти товары и услуги.

Кроме стоимости потребительской корзины, в прожиточный минимум включается величина обязательных платежей и сборов, определяемая только для трудоспособного населения на основании действующего законодательства о налогообложении физических лиц.

В результате перехода в 2000 г. на новый порядок определения прожиточного минимума, увеличивший натуральный объем потребительской корзины, величина прожиточного минимума в целом по стране превысила размер аналогичного показателя, рассчитанного по Методике Минтруда России 1992 г., в среднем на душу населения - на 15%; для пенсионеров - на 25, для детей - на 20, для трудоспособного населения - приблизительно на 12%.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по РФ ежеквартально устанавливается постановлением Правительства РФ.

Завершившаяся на федеральном уровне работа по формированию правовой основы установления прожиточного минимума в целом по стране и в регионах - один из первых шагов на пути решения вопросов, связанных с повышением уровня жизни населения.

В перспективе, при условии существенного развития экономики и роста благосостояния населения, возможно использование других, более упрощенных и социально приемлемых способов оценки стоимости жизни и обоснования минимальных денежных доходов населения.

В настоящее же время главная задача государственной социальной политики - повышение денежных доходов трети всего населения страны до уровня прожиточного минимума.

Таблица

Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации
в 2000 - 2002 гг., руб. в месяц

	В среднем на душу населения	Трудоспособное население	Пенсионеры	Дети
2000 г.
I квартал	1138	1232	851	1161
II квартал	1185	1290	894	1182
III квартал	1234	1350	930	1218
IV квартал	1285	1406	962	1272
Год	1210	1320	909	1208
2001 г.
I квартал	1396	1513	1064	1405
II квартал	1507	1635	1153	1507
III квартал	1524	1658	1163	1514
IV квартал	1574	1711	1197	1570
Год	1500	1629	1144	1499
2002 г.
I квартал	1719	1865	1313	1722
II квартал	1804	1960	1383	1795

А.А. Шибаев,

ведущий специалист Департамента доходов населения

и уровня жизни Минтруда России

"Гражданин и право", N 11/12, ноябрь-декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Такая структура прожиточного минимума определена в среднем на душу населения в целом по стране.