Налоговая политика не должна быть оторвана от практики ("Российский налоговый курьер", N 21, ноябрь 2002 г.)

Налоговая политика не должна быть оторвана от практики

Наш собеседник, руководитель Департамента налоговой политики МНС России Татьяна Анатольевна Карасева, рассказывает о налоговых новациях в законодательстве.

- Судя по названию Департамента, его сотрудники претворяют в жизнь налоговую политику государства. А в разработке налоговых законопроектов вы участвуете?

- В целом реализация налоговой политики в рамках Правительства закреплена за Минфином. Однако опыт применения налогового законодательства формируется в налоговых органах. Поскольку именно налоговый инспектор непосредственно общается с бухгалтером, все практические вопросы, которые необходимо внести в налоговое законодательство, формируются "на земле", в контакте налогового инспектора с рядовым бухгалтером.

Конечно, макроэкономические идеи и предложения, вырабатываемые на федеральном уровне, важны. Но не менее важно, чтобы они работали и на практике. Сотрудники налоговых органов делают все возможное, чтобы концептуальные предложения смогли действовать в существующем правовом поле, с учетом реалий нашей страны и времени. Безусловно, мы участвуем в разработке законопроектов в сфере налогообложения.

- В этом году в налоговое законодательство внесены значительные изменения. В чем суть работы Департамента налоговой политики по реализации принятых налоговых законов?

- Департамент налоговой политики начинает участвовать в подготовке законопроектов, которые впоследствии становятся законами, на самых ранних стадиях - при выработке концепции законопроекта. Затем мы сопровождаем этот законопроект в Госдуме и участвуем в его реализации.

С принятием законопроекта работа Департамента налоговой политики не завершается. Как только законопроект принимается Госдумой и подписывается Президентом, МНС выпускает сетевой график (приказ министра). В соответствии с графиком устанавливаются сроки принятия всех документов, связанных с новым законом и необходимых для того, чтобы закон начал работать. Прежде всего это налоговая декларация, инструкция по ее заполнению, методические рекомендации по применению глав Налогового кодекса. Реализация закона может потребовать введения автоматизированных систем управления и сбора информации и налогового контроля. В развитие закона могут быть изданы отдельные приказы, если закон дает право МНС что-то регламентировать. Мы также включаем в свои сетевые графики и работу по подготовке нормативных актов Правительства. Обычно налоговые органы участвуют в подготовке всех постановлений и распоряжений Правительства, связанных с реализацией налогового законодательства.

- Среди налогоплательщиков и консультантов бытует мнение о нелегитимности взимания налога на пользователей автодорог с сентября 2002 года в связи с изменениями, внесенными в налоговое законодательство Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 110-ФЗ. Не считаете ли Вы весьма неустойчивой противоположную позицию МНС России по данному вопросу, апеллирующую не к налоговому, а в основном к бюджетному законодательству Российской Федерации на 2002 год (письмо МНС России от 10 сентября 2002 года N ВГ-6-03/1385@)?

- Нет. Более того, уверена, что такое мнение наших оппонентов построено на неточном анализе соотношений разных норм бюджетного и налогового законодательства. Налог на пользователей автомобильных дорог не отменяется с сентября 2002 года.

- Как разделяются функции вашего Департамента и департаментов по конкретным налогам? Например, внесены изменения в главу 25 Налогового кодекса. Что в связи с этим делает Департамент налоговой политики, а что - Департамент налогообложения прибыли, и как это в конечном итоге отражается на налогоплательщиках?

- Функции очень четко разделены. Методологический департамент обобщает практику применения главы 25 в том виде, в котором она существует. Практика обобщается по разным направлениям: первое -налоговые органы, которые в практической работе сталкиваются с конкретными проблемами, присылают запросы в МНС, а методологический департамент, например Департамент налогообложения прибыли, структурирует их, и на базе анализа вырабатываются предложения по изменению в закон. Второе направление - запросы налогоплательщиков, третье - предложения ведомств экономического блока, когда Минфин или другое министерство обращается с просьбой согласования спорных позиций. Такая информация накапливается. И четвертое направление - зарубежный опыт, хотя он используется достаточно редко.

Когда это все проанализировано в методологическом департаменте, предложения присылаются в Департамент налоговой политики. Наш Департамент должен разобраться, что необходимо менять именно в законе, а что можно урегулировать подзаконными актами. После этого готовится текст законопроекта или текст поправок.

Сейчас в регламент подготовки текстов законопроекта внесли изменения. По новому постановлению Правительства нужно сначала разработать концепцию (техническое задание) по законопроекту. Оно утверждается в министерствах и ведомствах, затем визируется в Минюсте, только после этого мы можем приступать к написанию текста законопроекта. Обычно официальным представителем Правительства по внесению изменений в налоговое законодательство является Минфин. Поэтому мы тесно взаимодействуем с ним, чтобы, с одной стороны, сохранить в тексте закона положения, важные с точки зрения налогового контроля, с другой стороны -увязать бюджетную и налоговую политику. Этот момент весьма существенный. Впоследствии законодательные инициативы отправляем на рассмотрение в Правительство. Регламентационные сроки - от двух недель до одного месяца. Правительство выносит соответствующее решение. Если же возвращает законопроект, то, как правило, на доработку технических моментов. С законопроектом мы выходим на Госдуму.

У депутатов возникает очень много вопросов к налоговым органам и на подкомитете по налогам, и на бюджетном комитете, и даже на пленарном заседании - ведь они прекрасно понимают, что реализовывать закон будут именно налоговики. Самый распространенный вопрос: "Как вы будете собирать налоги?"

Очень важен комментарий налогового органа для последующего внесения поправок. Кроме того, мы помогаем Минфину в подготовке статистического материала. И это сфера ответственности Департамента налоговой политики. И, наконец, когда закон выходит, начинают разрабатываться сетевые графики, Департаментом координируется работа всех подразделений МНС по реализации закона.

- Налоговая политика должна быть единой по всей стране. Но иногда территориальные налоговые органы занимают по конкретному вопросу позицию, которую МНС России затем не подтверждает. Кто и как занимается тем, чтобы налоговые органы разных уровней занимали единую позицию?

- Этим занимается все министерство, и роль Департамента налоговой политики в данном случае не является приоритетной. За каждое направление координационной работы отвечают разные структурные подразделения министерства. Например, все запросы, которые мы получаем от территориальных налоговых органов по трактовке законодательной нормы, попадают в наш Департамент. Ведь Департамент налоговой политики участвует в заседаниях Госдумы, на которых рассматриваются налоговые законопроекты, и поэтому мы можем комментировать законопроект до того, как он станет законом, и закон на ранних стадиях до выхода методических рекомендаций. Когда территориальные налоговые органы сталкиваются с какой-либо проблемой в своей контрольной работе по применению закона, когда уже есть декларации, методические рекомендации, такие запросы приходят в методологический департамент. Вопросы обобщаются, формируется позиция МНС и после этого на аналогичные вопросы направляются аналогичные ответы. Это сфера ответственности Департамента методологии.

Если возникает конфликтная ситуация по применению налоговой нормы между территориальной налоговой инспекцией и налогоплательщиком и от налогоплательщика поступает жалоба или начинается арбитражный процесс, такие вопросы решает Юридический департамент. По линии Юридического департамента проходит досудебная практика, работа с жалобами налогоплательщиков. Для единообразного применения норм законодательства по всей стране они рассылают обзоры арбитражной практики. За последнее время в единообразии применения налогового законодательства прослеживается положительная тенденция. Подробные методические рекомендации МНС помогают в этом. Кроме того, чем больше прямых норм закона, тем легче его применение.

- Чем порадует (или огорчит) бухгалтеров налоговое законодательство в 2003 году?

- Думаю, налоговое законодательство пока ничем не огорчает налогоплательщиков. По крайней мере мы стараемся, чтобы не огорчало. В планах - отложенные законопроекты, вынесенные Правительством на осеннюю сессию в Госдуму. У налоговых законопроектов очень сложный график рассмотрения, поэтому на осенней сессии все сделать не успеем.

Первое - технические поправки в главы 22 "Акцизы", 26.2 "Упрощенная система налогообложения" и 26.3 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" Налогового кодекса. Технические поправки могут быть приняты в декабре текущего года на осенней сессии или на весенней сессии 2003 года.

Второе - законопроект по новому налоговому режиму - соглашениям о разделе продукции, который прошел первое чтение. В настоящее время в бюджетном комитете готовится второе чтение этого законопроекта. В 2003 году ожидается его принятие.

Третье - блок налогов при природопользовании: водный налог, лесной сбор, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами и плата за негативное воздействие на окружающую среду, к сожалению, не разработанная в концептуальном плане. До сих пор идет спор, будет ли это плата вне налогового законодательства или это должен быть какой-то налоговый платеж. По мнению Правительства, это должен быть платеж за рамками налоговых правоотношений. Госдума склоняется к тому, что платеж должен входить в систему налогов и сборов. Как решится вопрос, станет известно в 2003 году. В четвертом квартале 2002 года Правительство собирается рассмотреть налог на имущество юридических лиц, налог на имущество физических лиц, налог с наследования и дарения и земельный налог. В феврале 2003 года Правительство будет утверждать концепцию налога на недвижимость и решать вопрос, выносить на весеннюю сессию 2003 года налог на имущество юридических лиц либо налог на недвижимость. Основная проблема, связанная с налогом на недвижимость, - кадастровая оценка объектов недвижимости. Из знакомых читателям новаций - поправки в часть первую Налогового кодекса, и прежде всего изменения в статью 40 "Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения".

- Пожалуйста, несколько слов о документах МНС России, готовящихся в связи с уже внесенными изменениями в Налоговый кодекс. Над чем работаете сейчас?

- По акцизам на нефтепродукты издан приказ МНС по порядку выдачи свидетельств о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами*(1).

В ближайшее время должен быть издан приказ о создании налоговых постов. Принято решение разделить создание и функционирование налоговых постов на два разных приказа. Приказ о создании налоговых постов носит несколько формальный характер, но его нужно оперативно выпустить, поскольку создание таких постов вызывает у налогоплательщиков некоторые опасения. Это связано с тем, что статья 197 Налогового кодекса четко не регламентирует, в каких случаях устанавливаются посты. Подобные опасения совершенно беспочвенны. МНС не намерено контролировать абсолютно все автозаправочные станции.

Приказ о функционировании налоговых постов более сложный и серьезный, требующий четкого определения налогового поста. Что следует понимать под налоговым постом - форму налогового контроля или структурное образование налоговых органов? По нашему мнению, форму налогового контроля. Нам предстоит прописать все процедуры последовательно: какими документами сопровождается деятельность налогового поста, как можно обжаловать его решение. Кроме того, нужно четко прописать нормы о невмешательстве сотрудников налоговых постов в оперативно-хозяйственную деятельность того налогоплательщика, у которого этот пост установлен. Думаю, данный документ будет принят не раньше середины ноября.

Всех налогоплательщиков волнует вопрос: можно ли суммировать акцизы по бензину и дизельному топливу? В новой налоговой декларации мы отвечаем на этот вопрос положительно. Через две недели после отправки декларации на регистрацию в Минюст мы выпускаем инструкцию по ее заполнению. Оценить правильность заполнения формы без инструкции довольно сложно, поэтому работа должна вестись параллельно. Форма налоговой декларации не должна "разрастаться".

Методические рекомендации по новому порядку взимания акцизов появятся в декабре, с тем чтобы до 1 января мы успели довести их до налогоплательщиков.

И самая серьезная работа - это внедрение всероссийской автоматизированной системы, которая свяжет территориальные налоговые органы в единую систему для получения отчетности по акцизам в электронном виде и предоставления вычета внутри электронной системы. Пункт 8 статьи 201 Налогового кодекса предписывает налогоплательщику для подтверждения с 1 января 2003 года права на вычет приносить в свой налоговый орган счета-фактуры, заверенные штампом налогового органа покупателя. Это серьезные затраты времени для налогоплательщиков. Электронный документооборот поможет налогоплательщику и налоговым органам, сократится "пробег" документов.

- Может быть, следует распространить подобный порядок и для налога на добавленную стоимость?

- Главный научно-исследовательский центр (ГНИВЦ) МНС работает над этим. Глава 21 Налогового кодекса не предписывает обязательной сдачи такой информации в электронном виде. Если налогоплательщик скажет, что с бумажными носителями ему работать удобнее, никто не сможет отнять у него это право. Мы можем только заинтересовать его такой системой. И если нам удастся эффективно продемонстрировать ее на примере с акцизами, проблема с электронными счетами-фактурами решится быстрее.

- Ваши пожелания читателям журнала "Российский налоговый курьер".

- Прежде всего хочется пожелать и налогоплательщикам, и налоговым органам внимательно знакомиться с публикуемыми материалами, поскольку все акценты при анализе налогового законодательства расставлены исключительно профессионально. Уверена, тогда не будет проблем в сфере исчисления и уплаты налогов. Еще хочется пожелать побольше правовой грамотности, так как законы нужно изучать не накануне сдачи отчетности. Хочется, чтобы и налоговые органы, и налогоплательщики перестали бояться автоматизированного учета и представления налоговой отчетности в электронном виде, ведь мы живем в XXI веке! Давайте упростим себе жизнь.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Приказ МНС России от 04.09.2002 N БГ-3-03/478. - Примеч. ред.