Советская прокуратура (1922-1991 гг.) (В.Г. Бессарабов, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.)

Советская прокуратура (1922-1991 гг.)*(1)

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде N 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: "Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры". Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. Исторически оправданными поэтому считались постулаты типа: "Несомненно, на первых порах революции законностью является непосредственная борьба штыком. В процессе борьбы законность есть сила. На поле брани штык есть основание законности"*(2). В. И. Ленин писал: "Новый суд нужен был прежде всего для борьбы против эксплуататоров... Нам нужно государство, нам нужно принуждение. Органом пролетарского государства, осуществляющим также принуждение, должны быть суды"*(3). В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежели в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений.

У трудящихся масс того времени понятия "прокуратура", "прокурор" ассоциировались с насилием. "Недобрая память, которую оставила по себе в среде трудящихся старая царская прокуратура, - писал Н. В. Крыленко, - была первое время настолько жива, что в первые годы революции самая мысль о восстановлении прокуратуры казалась реакционным поползновением возвратиться к старому порядку"*(4).

В дореволюционной России закон и служители закона, каковыми являлись представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти*(5). Представление о праве как указаниях "начальства" настойчиво культивировалось в народе - то, что исходит сверху, от властей, то и право. Но еще Л. Фейербах заметил: "В государстве, где все зависит от милости самодержца, каждое правило становится шатким"*(6). Даже такой ценитель и проповедник права, как Б.А. Кистяковский, начинает свою известную статью в защиту права в сборнике "Вехи" фразой: "Право не может быть поставлено рядом с такими духовными ценностями, как научная истина, нравственное совершенство, религиозная святыня. Значение его более относительно"*(7).

Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и "реакционности этого органа" новая власть после победы Октября ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении даже на основе новых требований.

При осмыслении этой проблемы необходимо глубоко осознать, что в первые годы советской власти в законодательстве имелись существенные пробелы. Многие общественные отношения не были урегулированы правовыми нормами. Поэтому роль регулятора общественных отношений наряду с правовыми нормами выполняло правосознание. Оно являлось непосредственным источником права. Кроме того, Декрет о суде N 1 от 24 ноября 1917 года разрешил применять законы свергнутых правительств при условии, если они не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию. Временно сохраняя действие старого права, закон предоставлял широкие правотворческие возможности самим трудящимся, ибо партия и правительство тогда видели в этом правотворчестве важный источник социалистического права.

В научной литературе давно утвердилось мнение о том, что после принятия Декрета о суде N 1 процесс местного нормотворчества в области судоустройства и судопроизводства был если и не везде приостановлен, то по крайней мере введен в нужное правительству русло*(8). Лишь немногие историки, занимавшиеся данной проблемой, вопреки традиционному взгляду полагали, что принятие центром нормативного акта, призванного способствовать становлению единообразной судебной системы, практически никак не повлияло на ситуацию на местах в период с ноября 1917 по июнь 1918 года.

Так, газета "Русские ведомости" 23 февраля 1918 года сообщила, что Тверской окружной суд совместно с адвокатурой постановил более не подчиняться контролирующему их деятельность большевистскому комиссару и вообще не принимать участия в осуществлении правосудия. До принятия этого решения, то есть в течение трех месяцев, окружной суд активно использовался новой властью для проведения в жизнь своих нормативных актов*(9).

В Тихвинском уезде Новгородской губернии к маю 1918 года оставались не ликвидированными мировые суды, продолжающие рассматривать уголовные и гражданские дела*(10).

До марта 1918 года старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью. Например, в январе 1918 года Екатеринбургский совет рабочих депутатов решил взять у прокурора окружного суда подписку о том, что его действия не будут противоречить распоряжениям новой власти*(11).

Только 3 апреля 1918 года Президиум ВЦИК принимает постановление, согласно которому все местные периодические издания были обязаны печатать на первой странице декреты и распоряжения ВЦИК и СНК*(12). 21 апреля того же года в Москве как раз по поводу установления связей с местами был созван Съезд областных и губернских комиссаров юстиции. Только с этого момента центр получает возможность проводить свои решения в российской глубинке.

Второй немаловажной причиной "разгула" местного правотворчества был общий взгляд новой власти на право. Не случайно после принятия Декрета о суде N 1 А.В. Луначарский в обоснование основных идей указанного документа ссылался на хорошо известную психологическую теорию профессора Л.И. Петражицкого*(13). Основную мысль данной теории в ее конкретно-историческом проявлении можно выразить так: право является продуктом творчества и инструментом защиты интересов определенного класса. Соответственно пролетарское право есть продукт творчества пролетариата, буржуазное право - продукт творчества буржуазии и т.д. Поскольку все буржуазное право, а вместе с ним и старые методы законотворческой деятельности после победы социалистической революции подлежали ликвидации, новый массив общеобязательных норм, по убеждению большевиков, мог быть выработан только самими массами путем многократных проб и ошибок.

Сегодня сложно себе представить, как подготовленные в престижных учебных заведениях царской России, высококвалифицированные профессионалы, получившие весьма фундаментальную подготовку, позволяющую судье и прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия, высокообразованные представители чуждого революционным массам класса могли бы выполнять такие требования новой власти. В результате уже в конце 1918 г. прекращается использование старого законодательства, ибо Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 года запретило судам ссылаться на законы свергнутых правительств.

Тем более что и сам В. И. Ленин, решительно возражая против малейших попыток обойти закон*(14), поступить вопреки точному смыслу правовой нормы, строго следуя логике классовой борьбы, вместе с тем считал и публично объявлял, что нельзя мириться с законом, противоречащим революционному правосознанию. Такой закон подлежал отмене или изменению. "...Плох тот революционер, - писал он, - который в момент острой борьбы останавливается перед незыблемостью закона. Законы в переходное время имеют временное значение. И если закон препятствует развитию революции, он отменяется или исправляется"*(15).

Объективной основой правильного применения требований революционного правосознания к конкретным случаям жизни являлось следующее: 1) общее направление политики Советской власти, выраженное в законодательных актах, а также предписания, выраженные в центральных и местных нормативных актах, что давало возможность судам и административным органам решать конкретные вопросы по аналогии; 2) прямо указанные в законе программы-минимум РСДРП и партии эсеров (до момента окончательного перехода левых эсеров на сторону "контрреволюции"); 3) решения и постановления съездов Коммунистической партии, ЦК РКП(б), а также местных партийных организаций.

После кодификации советского права в 1922-1924 гг. отпала необходимость в правотворчестве на основе правосознания*(16).

Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, - ВЦИК, который надзирал на основании ст.32 Конституции РСФСР 1918 г. за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно-контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малой эффективности.

Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведения следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов.

В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими. НКЮ давал руководящие указания и наблюдал за проведением в жизнь декрета об отделении церкви от государства*(17).

Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что отнюдь не способствовало единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Органы РКИ и НКЮ, имевшие по сравнению с другими надзорно-контрольными органами наибольшие возможности для принятия мер против незаконных действий местных органов власти, не были наделены четкими правомочиями по устранению нарушений законности. Борьба с местничеством очень осложнялась подчинением отделов юстиции органам, законность деятельности которых они призваны были контролировать.

Зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве мы находим в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Таким образом, их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса. К тому же они не были организационно самостоятельным органом.

Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов во всей Федерации союзных республик.

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного - единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, отвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установленном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 года.

В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения - создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства.

По мысли В. И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д. И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

Как известно, обсуждение проекта проходило в острой борьбе с местничеством. Уже в процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами. Даже руководство Народного комиссариата юстиции не имело единого мнения по этим вопросам.

26 мая 1922 года III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре. 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года*(18). Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип "двойного" подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость для средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной "победы" еще предстоит преодолеть.

Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в БССР, УССР и АзССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; б)непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; в) поддержание обвинения на суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Следует отметить, что в СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность с дореволюционной прокуратурой. Между тем представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 года.

Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. В начальный период деятельности характерной для нее была ориентация на обеспечение прав и интересов трудящихся. Направленный на места циркуляр Центральной прокуратуры N 1-1923 г. предписывал: "Поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов"*(19).

Институт прокурорского надзора за реализацией директив центра возникает как неизбежное проявление центростремительных тенденций на самых первых этапах государственного строительства. Основное внимание прокуратуры концентрируется на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Такой подход основывается на понимании того, что правомерное функционирование государственного аппарата невозможно без постоянного контроля за законностью его деятельности.

Однако в последующем на развитии прокуратуры и содержании ее деятельности существенно сказались негативные тенденции. Прежде всего они проистекали из объективной логики революционного процесса, которая нашла свое специфическое преломление.

Но прокуратура была элементом пролетарского государства, тоталитарной, идеологизированной системы и выполняла ту роль и те функции, которые определялись этой системой. Разумеется, немалое значение имел и субъективный фактор. Кое-что зависело от людей, возглавлявших прокуратуру, работавших в ней. И здесь оценки могут быть неоднозначными. Достаточно указать на такие сложные личности, как Н. В. Крыленко, В. А. Антонов-Овсеенко и др. Были и такие зловещие фигуры в истории прокуратуры, как А. Я. Вышинский*(20).

Уместно отметить, что сопротивление, оказанное при принятии законопроекта о прокурорском надзоре, в том числе со стороны ряда руководящих работников исполкомов местных Советов, не могло не получить резонанса на местах в период создания там органов прокуратуры и развертывания их деятельности. Повторялись попытки противодействия новому институту со стороны руководителей некоторых местных органов власти, видевших в деятельности прокуроров по внедрению единой законности чуть ли не подрыв своего авторитета и ограничение прерогатив местной власти. Н. В. Крыленко подчеркивал: ":Председатели губисполкомов самую мысль о независимости от них прокурорского надзора восприняли как вотум недоверия к ним"*(21).

На практике разногласия между прокурорами и отдельными местными органами власти (в том числе партийной) принимали нередко форму острых конфликтов и возникали в результате как недостаточного понимания этими органами стоящих перед прокуратурой задач, так и их требований к прокурорам работать, опираясь не на законность, а на целесообразность и полезность того или иного решения для мест.

Такое положение вполне понятно и объяснимо. В Программе РКП(б), принятой в 1919 г., подчеркивалось, что социалистическое государство не только предоставляет трудящимся права, но и заинтересовано в их реализации. Ставилась задача "вовлекать все более широкие массы трудящегося населения в пользование демократическими правами и свободами и расширить материальную возможность этого".

Но этот курс на укрепление прав и свобод, упрочение законности встретил сопротивление со стороны Л.Д. Троцкого и его сторонников. Они выступали за "казарменный коммунизм", а всякую демократию объявляли буржуазной. Они полагали, что армейские порядки, которые должны были постепенно охватить все общество, станут нормой жизни. Человек, утверждал Л.Д. Троцкий, по природе своей "ленивое животное", и его нужно заставить трудиться и выполнять приказы путем "революционного насилия". Укрепление законности он объявлял "разоружением революции". Л.Д. Троцкий предлагал разбить страну на производственные районы и превратить их в милиционные дивизии путем слияния с военными округами, а на особо важные объекты посылать "ударные батальоны, чтобы они повышали производительность личным примером и репрессиями". При таком подходе к методам строительства социализма места для прав и свобод граждан просто не оставалось*(22).

Разногласия между прокурорами и отдельными местными органами власти, принимавшие иногда форму острых конфликтов, возникали также в результате отсутствия у самих прокурорских работников, не имевших еще необходимого опыта, четкого представления о формах и методах надзора за законностью.

Выявляя нарушения законности, допускаемые должностными лицами в угоду чисто ведомственным или местническим интересам в ущерб интересам государства, прокуроры принципиально и решительно боролись с подобными проявлениями. Несмотря на неукомплектованность штатов прокуратуры, в особенности по общему надзору, работа по опротестованию незаконных постановлений местных органов развивалась довольно успешно. Например, прокуратурой Челябинской области в первые же месяцы работы были опротестованы некоторые постановления губернского исполкома и уездных исполкомов. Насколько хватало сил и умения, прокуратура стремилась пресечь незаконное правотворчество исполкомов, доводя до сведения центра о незаконных постановлениях. Опротестованы были постановления о предоставлении председателям сельских Советов права налагать административные взыскания на граждан за предналоговые нарушения; о порядке возвращения реквизированного и конфискованного в разное время имущества бывших владельцев*(23).

В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов и 1507 постановлений губисполкомов. Отклонены были соответственно лишь десять и шесть процентов представлений*(24).

В этой связи трудно переоценить значение Постановления ВЦИК от 12 октября 1925 года об обязанности исполнительных комитетов рассматривать протесты прокуратуры в кратчайшие сроки. В Постановлении сказано, что в целях предоставления прокурорскому надзору возможности надлежащего выполнения возложенной на него обязанности по надзору за законностью постановлений и распоряжений, издаваемых местными исполнительными комитетами и подчиненными им органами, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета вменяет в обязанность председателям исполнительных комитетов, под их личную ответственность, установить такой порядок рассмотрения вносимых прокуратурой протестов, при котором "последние рассматривались бы в кратчайший срок, во всяком случае, не долее двухнедельного по их внесении".

Исключительное значение для укрепления законности имели принятые в 1922-1923 гг. кодексы: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный, о труде, Гражданский и Гражданско-процессуальный, Положение о недрах земли. Эти важнейшие документы были подготовлены Народным комиссариатом юстиции РСФСР.

Одним из несомненных достижений тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам*(25).

О растущей популярности прокурорской деятельности свидетельствует такой пример. В одной из деревень Лысогорской волости Аткарского уезда Саратовской губернии председатель сельсовета созывал сельский сход, прибегая к не раз уже испытанному способу "оповещения" - "прокурор приехал", зная, что после этого оповещения "изба будет ломиться от народу" и сход надо будет проводить на улице.

Как отмечал "Еженедельник советской юстиции", "показателем большой популярности прокуратуры в населении служат цифры, характеризующие работу по приему жалоб на действия административных органов. Таких жалоб за отмеченное время (по состоянию на 1 января 1924 года) принято 17 746, из них оставлено без последствий 3 127"*(26). В Москве, например, на прием в прокуратуру приходило по сто и более человек в день. И, как правило, это были рабочие и крестьяне. Как видно, прокуратура сумела так построить работу по приему граждан, что трудящиеся понимали, что в лице прокурора они всегда имеют "первого и самого близкого защитника и охранителя" их интересов.

Хочется отметить, что уже в период своего становления, в отличие от ряда десятилетий дальнейшего развития, органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть "ближе к населению", используя для этого различные формы. Так, на необходимость тесной связи органов прокуратуры с трудящимися и их организациями указывалось в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей в 1923 году. В нем, в частности, говорилось, что прокуратура есть орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского надзора предлагалось поставить своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами.

Свою деятельность на местах прокуроры, как правило, начинали с обращений - объявлений в местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц*(27). Использовались и другие формы взаимодействия. Так, в 1926 г. прокуратура Курской губернии осуществляла надзор по раскрытию преступлений, связанных с появляющимися в центральной и местной прессе заметками селькоров и рабкоров. Непосредственно аппаратом губпрокуратуры были приняты меры по 45 таким заметкам, и по местной прессе участковой прокуратурой - по 457*(28).

Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов.

Постановлением ЦИК СССР "О Верховном Суде Союза ССР" от 6 июля 1923 года Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 года оно было утверждено. В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР.

В соответствии со ст.43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР учреждался Верховный Суд СССР*(29). То есть Верховный Суд формально оказывался частью системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следует отметить, что Конституция СССР 1924 г. была единственным Основным Законом страны, который за всю историю СССР включал в себя главу, посвященную регламентации деятельности его высшего судебного органа.

В составе Верховного Суда СССР, согласно ст.46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст.46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение. С точки зрения существовавшей в то время в СССР триады Съезд Советов - ЦИК - Президиум ЦИК последний входил в систему представительных органов государственной власти, поскольку чисто исполнительным и распорядительным органом ЦИК являлся Совет Народных Комиссаров (ст.37 Конституции СССР).

Таким образом, если допустить возможность действия принципа разделения властей в рамках "советской" системы организации государственной власти, органы прокуратуры оказывались между органами судебной власти, входящими в состав исполнительной власти, и исполнительно-распорядительными органами представительной власти. Что же касается полномочий Прокурора Верховного Суда СССР, то они принципиально, по сравнению с выделенными выше, не изменились*(30). Однако с развитием правоохранительной системы страны Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции: "участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся", расширившее функцию судебного контроля, и "общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью", позже получившее наименование "координационной функции"*(31).

Как известно, на рубеже 20-30-х гг. в СССР сформировалась тоталитарная система власти. Предпосылкой ее возникновения стала монополия РКП(б)-ВКП(б) на власть, возникшая еще летом 1918 года, когда в стране осталась единственная правящая партия. В сложившейся административно-командной системе государственные и хозяйственные органы действовали под жестким контролем партийных органов и в рамках централизованного управления ведомственного аппарата. Сформировался привилегированный слой бюрократии, занимающей места в партийных, советских, военных, хозяйственных, правоохранительных и иных органах.

Как отмечал Б.М. Лазарев, "политическая система приспосабливалась не к организации жизни общества на основе и в рамках закона, а главным образом к выполнению волевых решений и указаний высшего руководства, которое считало, что для него закон не писан. Правам личности не придавалось серьезного значения. Административно-командная система широко опиралась на принуждение и страх. Человек рассматривался правителями как "винтик системы"*(32).

Уже 5 ноября 1934 года было принято Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР "Об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР". В соответствии с ним этому народному комиссариату предоставлялось право применять к лицам, признаваемым общественно опасными, следующие меры: ссылку на срок до пяти лет под гласный надзор в местности, список которых определял этот наркомат; высылку на срок до пяти лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах Союза ССР; заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет; высылку за пределы Союза ССР иностранных подданных, являющихся общественно опасными.

Предусматривалось, что в заседаниях Особого совещания должен обязательно участвовать Прокурор Союза ССР или его заместитель, который, в случае несогласия как с самим решением Особого совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого совещания, имеет право протеста в Президиум ЦИК СССР. В этих случаях исполнение решения Особого совещания должно было приостанавливаться до принятия по данному вопросу постановления Президиума ЦИК Союза ССР.

Одновременно в стране шли другие процессы. Так, Пленум Центрального Комитета ВКП(б), состоявшийся 1 февраля 1935 года, признал необходимым внести в Конституцию СССР некоторые изменения в направлении: а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многоступенчатых - прямыми, открытых - закрытыми; б) уточнения социально-экономической основы Конституции в соответствии со сложившимся к тому времени соотношением классовых сил в СССР*(33).

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила на высшем юридическом уровне принципы: правосудие осуществляется судами (ст.102), суды независимы и подчиняются только закону (ст.112). Наличие этих конституционных норм можно было приветствовать. Однако и тогда, когда Конституция писалась, и после ее принятия в стране существовала и ужесточалась находящаяся в полном противоречии с ней система внесудебной репрессии, а судьи были далеки от независимости. Происходило систематическое вмешательство правящих кругов в сферу правосудия, предопределяющее содержание приговоров по многим политическим делам.

Следует отметить, что политические судебные процессы в стране проводились уже в начале 20-х годов ("процесс эсеров"), однако массовыми они стали в середине 30-х годов. После убийства 1 декабря 1934 года С.М. Кирова ЦИК СССР в тот же день принял Постановление N 459 "О внесении изменений в действующие уголовно-процессуальные кодексы союзных республик" по делам о "террористических организациях и террористических актах против работников советской власти". В нем предварительное следствие по делам этой категории ограничивалось десятью "днями", обвинительное заключение вручалось обвиняемым за одни сутки до рассмотрения дела в суде, в суде дела слушались без участия сторон, то есть прокурор и адвокат исключались из процесса, не допускались кассационное обжалование и ходатайства о помиловании, приговор к высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно по его вынесении. А 14 сентября 1937 года аналогичный "порядок" был установлен также по делам "о контрреволюционном вредительстве и диверсиях". Ответственность по этим делам возлагалась, кроме самого обвиняемого, на его родственников и близких, обвинявшихся в недоносительстве.

Еще в июле 1934 года был принят закон, устанавливающий ответственность за измену Родине (шпионаж, выдача тайны, бегство за границу), в том числе и для членов семьи обвиняемого. Эта норма широко использовалась в показательных судебных процессах 30-х годов.

7 апреля 1935 года было принято Постановление ЦИК и СНК СССР "О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних", по которому несовершеннолетние, достигшие 12-ти лет, за некоторые преступления могли быть подвергнуты любому виду уголовного наказания, в том числе исключительной мере - смертной казни. Эти и другие неправовые законы лишали человека его естественного права на жизнь.

В результате для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел этой категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности.

В стране прочно установился порядок, допускающий применение неопубликованных нормативных актов (то есть секретных инструкций), устанавливающих (изменяющих, отменяющих, урезающих) права и свободы граждан. Действовали сотни нормативных актов с грифами "секретно", "для служебного пользования", "не для печати", "особая папка". Это создавало удобные условия для произвольного, неправомерного, неконтролируемого обществом и не поднадзорного органам прокуратуры ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко весьма обременительных обязанностей. Граждане были лишены возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права, свободы. В результате действия секретных инструкций граждане подлежали юридической ответственности за нарушение правил, с которыми они не имели возможности ознакомиться. Более того: привлечение к уголовной ответственности за разглашение государственной тайны или утрату документов, содержащих государственную тайну, нередко зависело от грифа секретности на этих документах, который устанавливался по усмотрению руководителей министерств, ведомств, предприятий и организаций*(34).

Однако органы прокуратуры, а точнее, видимо, будет сказать, многие и многие работники органов прокуратуры и в этот период пытались обеспечивать соблюдение прав граждан, провозглашенных Конституцией 1936 г., выступали против искажений законности. Такие попытки работников прокуратуры, разумеется, пресекались. Достаточно сказать, что в тридцатые годы было репрессировано несколько сотен прокурорских работников, более 100 человек были расстреляны*(35).

Наибольшим преследованиям в те годы подвергались прокуроры республик, краев и областей. Пострадало 44 прокурора, из которых 23 были расстреляны, 17 отбывали длительные сроки наказания, трое умерли в местах лишения свободы, один покончил жизнь самоубийством во время допроса*(36). При этом против прокуроров и следователей представители НКВД фабриковали дела по трафарету. В главном никаких отступлений не допускалось. "Брали" прокурора республики, области, и "под него" создавали контрреволюционную организацию, в которую записывали других прокуроров и следователей рангом пониже. Это был отработанный способ.

По сфабрикованным обвинениям были привлечены к уголовной ответственности, осуждены по "контрреволюционным делам" и расстреляны первый прокурор Союза ССР И. А. Акулов, бывшие в разные годы прокурорами РСФСР Н. В. Крыленко, В. А. Антонов-Овсеенко, Н. М. Янсон, и. о. прокурора республики Ф. Е. Нюрина. Впоследствии все они были реабилитированы.

В условиях культа личности Сталина имело место падение авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям были допущены грубейшие нарушения принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. Они в значительной степени явились результатом принижения значения прокурорского надзора*(37). Прокурор оказался ограниченным в правах по пресечению беззакония вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор. Нередко санкции на арест давались без достаточных оснований, а чаще аресты производились вообще без санкции прокурора. Прокурорский надзор был лишен своих правоохранительных функций, особенно при расследовании уголовных дел о наиболее тяжких, так называемых контрреволюционных преступлениях, лишен власти в пресечении незаконных репрессий.

Большой ущерб выполнению прокуратурой ее задач по надзору за соблюдением законности причинил А. Я. Вышинский, который на протяжении ряда лет был руководителем прокуратуры и занимал монопольное положение в правовой науке. Меньшевик в 1917-м, лично известный И. В. Сталину по совместному участию в революционных выступлениях на Кавказе в 1908 г., он быстро понял, что от него требуется в 1937-м, и "со всей революционной страстью" стал исполнять волю вождя. С 1936 года доктор юридических наук, а с 1938 г. - академик Академии наук СССР, одновременно возглавив Институт права Академии наук, А. Я. Вышинский не только лично участвовал в раздувании жесточайших репрессий в стране, но и теоретически их обосновывал. Будучи фактически рупором в вопросах государства и права, он стремился приспособить юридическую науку для оправдания творившихся произвола и беззакония.

Незаконные методы следствия, осуществляемые с целью получения "признания" арестованных в преступлениях, которые не были совершены, имели подкрепление в высказываниях А. Я. Вышинского, что признание обвиняемого по делам об антисоветских, контрреволюционных организациях является "фундаментальным, жизненно важным и решающим доказательством", то есть так называемой царицей доказательств*(38).

А. Я. Вышинский также заявлял, что революционная законность не исключает отступления от закона, когда этого требуют интересы государства. Через его статьи и выступления красной нитью проходят идеи о возможности привлечения к уголовной ответственности лица без установления его вины (принцип объективного вменения), а также по аналогии (при отсутствии конкретной статьи в Уголовном кодексе).

А. Я. Вышинский утверждал, что вообще нельзя "создать такого Уголовного кодекса, в котором были бы предусмотрены все случаи возможных преступлений", что в условиях судебной деятельности судья может решать вопросы не с точки зрения абсолютной истины, а с точки зрения максимальной вероятности: "Требовать от суда, чтобы его решение было воплощением абсолютной истины, явно невыполнимая в условиях судебной деятельности задача"*(39).

В его приказах и указаниях есть немало установок, которые ориентировали прокуроров и следователей на обвинительный уклон, отрицание принципа "презумпции невиновности", возложение обязанности доказывания на обвиняемого или подсудимого и т.п.*(40)

Действуя "в соответствии с единым курсом", А. Я. Вышинский повел линию на свертывание связей органов прокуратуры с общественностью, на ликвидацию развившихся в практической деятельности форм этих связей. В 1936 году А. Я. Вышинский писал: "Старая болтовня о мобилизации общественного актива, групп содействия - это все уже должно куда-то отойти, сейчас нужно другое:"*(41), хотя незадолго до этого, в вышедшей в свет в 1935 году своей работе "Советская прокуратура и ее задачи" он отмечал, что "боязнь общественного контроля : вот основное зло, с которым нужно энергично продолжать борьбу до полного его искоренения"*(42).

Ослаблению законности, нарушениям субъективных прав граждан служило утверждение И. В. Сталина, что главная задача законности в период развернутого строительства социализма, в условиях завершенной ликвидации эксплуататорских классов состоит в охране социалистической собственности от хищений, разворовывания, а не в чем-либо ином.

Это узкое ограничение законности в дальнейшем на практике повело к умалению задачи охраны прав граждан. В деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными. В организационном плане этому способствовала проведенная в 1934 г. перестройка аппарата прокуратуры с отказом от деления его по специальным отраслям прокурорского надзора. Эта перестройка, как прямо указывалось в приказе прокурора Союза ССР от 25 марта 1934 года "О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах", была произведена в целях "сосредоточения основного внимания на судебно-следственной деятельности", главное содержание которой определялось одной лишь задачей охраны общественной собственности.

Более того, далее в приказе указывалось, что "представляется необходимым ликвидировать ныне существующее разделение в структуре органов прокуратуры на общий и судебный надзор, как необходимо ликвидировать и специально выделенное для рассмотрения жалоб и заявлений отдельных лиц существующее в органах прокуратуры Бюро жалоб". Это привело к свертыванию работы органов прокуратуры по общему надзору, что не могло не привести к значительному ухудшению условий охраны прав и свобод граждан.

Опираясь на вышеизложенное, нельзя полностью согласиться с мнением, что прокуратура не имела никакого отношения к тоталитарной системе. Она имела прямое отношение к незаконным репрессиям (участвовала в Особых совещаниях). Бывало, что прокуратура выполняла, вопреки законной компетенции, исполнительно-распорядительные функции: заместитель Генерального прокурора СССР в течение 11 месяцев руководил исправительно-трудовыми учреждениями, то есть исполнял не надзорные, а чисто административные функции. Но правда и то, что прокуратура как прогрессивный институт выдержала испытание временем; прокуроры проявили наибольшую среди других должностных лиц стойкость в борьбе за законность, часто именно они принимали на себя удар, охраняя права личности, за что нередко сами подвергались репрессиям*(43).

Думается, что упрек в авторитарности в равной мере относится к любому другому институту власти, которые действовали в период существования командно-административной системы, поскольку их деятельность тоже определялась рамками политической системы. Ведь очевидно, что сама по себе прокуратура не может быть более авторитарной, чем авторитарен закон. Рассуждая о прокуратуре, почему-то мало кто говорит о том, что она - сугубо правовой институт. Отличаясь, скажем, от судебной власти своей активной позицией, она тем не менее все свои властные полномочия реализует не непосредственно, а только через суд.

Одновременно следует признать, что организационное развитие прокуратуры в то время не избежало бюрократических извращений, присущих другим союзным учреждениям. Централизация органов прокуратуры, необходимая для осуществления надзора за исполнением законов, приобрела со временем чрезмерный характер. Это отрицательно отражалось на деятельности Прокуратуры Союза ССР, республиканских прокуратур и подчиненных им прокуроров.

Становление системы органов прокуратуры сопровождалось и другими немалыми трудностями. Наиболее сложной оказалась проблема подбора и профессиональной подготовки кадров. Максимальная гарантия выполнения прокуратурой ее роли в установлении единообразного применения законности во всей республике состояла в безупречном составе кадров прокуроров, достаточно образованных юридически и способных противостоять всяким чисто местным влияниям. В условиях того времени подобрать отвечающие этим требованиям кадры было весьма сложно. Тем не менее к концу 1922 г. был укомплектован отдел прокуратуры НКЮ, работали все 58 губернских прокуроров. "Половина из них вступила в партию до Октября, рабочие и крестьяне составляли 59 процентов, не было специального образования у 70 процентов прокуроров. Из 768 должностей помощников прокуроров было замещено лишь 423, и каждый второй работник с низшим образованием. В первые годы основная масса людей пришла в прокуратуру прямо с предприятий, с фронтов гражданской войны"*(44). Невольно хочется сравнить эти данные с тем, что в царской России накануне Октябрьской революции 1917 г. абсолютное большинство прокурорских чинов имели специальное, причем, как правило, высшее юридическое, образование:

Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 году.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе "О Верховном Суде СССР" - ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин "высший" применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче - победе над немецким фашизмом.

Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками. Оставшиеся в тылу самоотверженно трудились, выполняя задачи по строгому соблюдению законности.

Вот что написано о деятельности прокуратуры в годы войны в книге "Прокуратура Кемеровской области. Вчера. Сегодня. Завтра": "Трудились же в войну почти круглые сутки, рассматривали до 54 тысяч жалоб в год. На разрешение отводилось три дня. Если большой объем проверки, давалось еще семь. Те, кто не укладывался в десять дней, шли "на ковер"*(45). Вот какая требовательность к работникам прокуратуры по рассмотрению обращений граждан была даже в то тяжелое время. Переведенная на военное положение прокуратура обеспечивала точное исполнение законодательства о поставке военной продукции и об оказании помощи фронту, об укреплении тыла.

Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946 года. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины; затем он был назначен на пост Генерального прокурора Союза ССР.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан. Так, уже 17 июля 1946 года в приказе Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 года N 128 "Об усилении общего надзора за точным исполнением законов" были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. В нем в числе приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры был определен "надзор за точным исполнением законов, охраняющих права военнослужащих и членов их семей, демобилизованных воинов, борьба с администрированием, с незаконными штрафами, незаконными мобилизациями на различные работы и другими нарушениями прав граждан, а также с фактами бюрократического отношения к рассмотрению жалоб и заявлений граждан"*(46). Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР*(47).

Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестованию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1956 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора*(48).

В Положении среди прочих задач высшего надзора за точным исполнением законов была включена охрана политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан СССР, гарантированных в конституционном порядке, от всяких посягательств (ст.2 Положения). Таким образом, было законодательно закреплено, что охрана прав граждан представляет собой непременную, специально выделенную в законодательстве функцию прокурорского надзора.

Надо отметить, что компетенция органов прокуратуры по борьбе с нарушениями законности, в том числе прав граждан, отличалась довольно большой широтой. Прокурорский надзор в тех или иных его формах был направлен против любых нарушений законности, от кого бы они ни исходили (ст.4). Надзор не был ограничен рамками отдельных отраслей государственного строительства и осуществлялся повсеместно на всей территории страны.

Столь широкая компетенция прокуратуры по кругу объектов надзора создавала важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране субъективных прав граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц.

Прокурорский надзор, его функции и полномочия были расширены особой направленностью по защите прав и законных интересов граждан. Приказы Генерального прокурора СССР по основным направлениям деятельности органов прокуратуры обращали внимание на всемерную защиту прав граждан при надзоре за соблюдением законов в деятельности органов государственной власти и управления, органов следствия и дознания, при рассмотрении уголовных и гражданских дел в судах и по другим направлениям государственной и общественной жизни. Осуществляя борьбу с преступностью, органы прокуратуры все более выступали не только как органы обвинения, но и как органы надзора за соблюдением закона и защиты прав и интересов граждан*(49).

С учетом требования демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 года)*(50). Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. На заседания коллегий выносились вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводились в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и обеспечению прав граждан, введена специальная глава "Государство и личность", сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права*(51).

Отношения гражданина и государства, согласно ст.37 Конституции СССР, должны были строиться по принципу "Уважение личности, охрана прав и свобод граждан - обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц". На конституционный уровень было поднято право гражданина обжаловать действия государственных органов и должностных лиц, в том числе обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющие права граждан (ст.58). В Конституции было закреплено и право гражданина на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц при выполнении ими служебных обязанностей. Но, к сожалению, в годы застоя эти важные положения часто не проводились в жизнь.

В Конституцию вошли все десять принципов Хельсинкского Заключительного акта о правах человека. Среди основ, определяющих развитие отношений СССР с другими государствами, ст.29 Конституции называла уважение прав и свобод человека, добросовестное выполнение Советским Союзом обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и из заключенных СССР договоров.

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (гл. XXI, ст.164-168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал другой важный принцип, предусмотренный Конституцией СССР, - строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР - его Президиуму (ст.164). Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР (ст.113).

Характеризуя законодательство о прокурорском надзоре, принятое в последующие годы, нельзя не обратить внимания на то, что с течением времени в существенной степени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. Это нашло отражение в Законе "О прокуратуре СССР", принятом 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР. Само принятие Закона "О прокуратуре СССР" было обусловлено Конституцией СССР (ст.168).

В нем впервые было указано, что одной из важнейших задач органов прокуратуры является охрана от всяких посягательств "социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами" (ст.2).

В Законе "О прокуратуре СССР" получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно для устранения нарушений закона, причин и условий, способствовавших указанным нарушениям. Расширение пределов прокурорского надзора за исполнением законов было особенно необходимым в деле охраны прав и законных интересов граждан.

Для прокуроров и следователей было важно то, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание, реквизиты, обеспечив тем самым единство такого реагирования.

4 марта 1980 года Президиум Верховного Совета СССР, дополнив изданный ранее Указ от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", возложил на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров обязанность осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и защиту законных интересов граждан, привлекать нарушителей к ответственности и принимать меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР*(52).

Сразу же после издания этого указа Генеральный прокурор СССР своим приказом от 4 апреля 1980 года N 14 "Об организации работы органов прокуратуры по исполнению законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" потребовал проведения постоянных проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, проявляя максимум чуткости и внимания к людям, тщательно проверяя заявления и жалобы, добиваясь восстановления нарушенных прав и интересов граждан, а также проведения анализа поступающих заявлений и жалоб и принимая меры к устранению причин, их порождающих*(53).

Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ. 16 июня 1987 года Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон "О прокуратуре СССР", подтвердив правозащитную функцию прокуратуры. В частности, в ст.1 Закона были внесены дополнения о том, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура должна добиваться, чтобы все перечисленные в статье государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, "обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Требования прокуроров об устранении нарушений законов, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения"*(54).

Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 года Съездом народных депутатов СССР Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления". Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

Как видим, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы прокурорского надзора, его пределы, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского реагирования, а также обязанности субъектов надзора. Однако реальности государственной и общественной жизни в рассматриваемый период были таковы, что большая или меньшая степень детализации правового регулирования прокурорского надзора, степень качества законодательства не могли реально сказываться на надзорной практике. Причин тому было много. Достаточно упомянуть о роли Коммунистической партии в истории советского общества, стремившейся сконцентрировать в своих руках всю власть управления обществом и государством, из чего вытекала в той или иной степени успешная (в зависимости от конкретной исторической ситуации в стране) централизация управления всеми отраслями общественной и государственной жизни. Для нас важен один из результатов такой политики - кастовая замкнутость чиновничества. "А ведь именно к чиновничеству вынужден был обращаться прокурор по поводу совершенного ими же правонарушения. В силу этих и других причин прокуратура в сфере общего надзора во многом выродилась в простой придаток партийно-государственных органов"*(55). Таким образом возник и до сих пор существует достаточно определенный разрыв между провозглашенными законом правами и обязанностями прокуроров и их реальными возможностями.

Общий надзор прокуратуры часто демонстрировал свое бессилие. Например, опыт 1960-1980 годов дал многочисленные примеры самоустранения прокуратуры от решения стоящих перед ней в этой сфере задач.

В должной мере права человека не могли защитить и судебные органы. В течение нескольких десятилетий в судебной системе нарастали негативные тенденции. Судьи утрачивали независимость, усиливалось давление на них, участилось прямое вмешательство в правосудие. В целом судам отводилась второстепенная роль в системе правоохранительных органов.

* * *

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что институт прокурорского надзора за реализацией директив центра возникает как неизбежное проявление центростремительных тенденций на самых первых этапах государственного строительства. Основное внимание прокуратуры концентрируется на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Такой подход основывается на понимании того, что правомерное функционирование государственного аппарата невозможно без постоянного контроля за законностью его деятельности. Однако в последующем на развитии прокуратуры и содержании ее деятельности существенно сказались негативные тенденции. Прежде всего они проистекали из объективной логики революционного процесса, которая нашла свое специфическое преломление.

Вообще направления развития прокуратуры в нашей стране неразрывно связаны с особенностями становления правовой системы, построенной на основе господствовавшей у нас доктрины позитивного права. Оценивая концепцию социалистического права, Р. Давид совершенно справедливо заметил, что в соответствии с нею юридические нормы являются "гарантией политической власти". Право - не больше чем аспект политики, инструмент в руках господствующего класса. Здесь не остается места для частного права, которое претендовало бы на независимость от каких бы то ни было предвзятых мнений, политических обстоятельств. В этих условиях сфера отношений между гражданами становится все более суженной и "частное право уступает господствующее место публичному"*(56). Все общественные организации, трудовые коллективы, творческие союзы и другие элементы политической системы, граждане практически не имели никаких прав в контроле за прокуратурой, что не могло не сказаться отрицательно на ее деятельности.

Цели и задачи прокуратуры, правильно сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защиты прав и свобод человека и гражданина на второй план. Время требовало перемен.

В.Г. Бессарабов,

заместитель директора НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Из серии статей, посвященных истории российской прокуратуры. Статья третья (первую и вторую см. в N 8 и 10 за 2002 г.).

*(2) Калинин М.И. О социалистической законности. М., 1959. С.62.

*(3) Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С.162-163.

*(4) Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. Ч.1. М.-Л., 1927. С.91.

*(5) См.: Хойман С.Е. Взгляд на правовую культуру предреволюционной России // Советское государство и право. 1991. N 1. С.121.

*(6) Фейербах Л. Философские произведения. Т.1. М., 1955. С.643.

*(7) Кистяковский Б.А. В защиту права. Интеллигенция и правосознание // Вехи. Из глубины. С.122.

*(8) См.: Грингауз Щ. К вопросу об уголовном праве и правотворчестве масс в 1917 и 1918 годах // Советское государство и право. 1940. N 3; Козлов А. Ф. Организация народных судов в истории Советского государства // Правоведение. 1967. N 3.

*(9) См.: Русские ведомости. 1918. N 30.

*(10) См.: ГАРФ. Ф. 353. Оп.2. Д.27. Л.87.

*(11) См.: Там же. Д.126. Л. 8.

*(12) См.: СУ РСФСР. 1918. N 31. Ст.406.

*(13) См.: Правда. 1917. N 193.

*(14) См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 50. С.266.

*(15) Там же. Т.36. С.504.

*(16) См.: Мартысевич И.Д., Портнов В.П. Социалистический контроль в РСФСР и законность (1917-1934 гг.). М., 1979. С.33-34, 40-41.

*(17) См.: СУ РСФСР. 1920. N 90. Ст.466.

*(18) См.: СУ РСФСР. 1922. N 44. Ст.539.

*(19) Полянский С.К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору // Еженедельник советской юстиции. 1925. N 41. С.15.

*(20) См.: История и действительность // Законность. 1992. N 3. С.63.

*(21) Крыленко Н. В. Суд и право в СССР. М., 1927. С.93.

*(22) См.: Курицын В. М. Критика левооппортунистических извращений ленинского учения о социалистическом государстве // Вопросы истории КПСС. 1969. N 8; Его же. Переход к нэпу и революционная законность. М., 1972. С.48-49, 56.

*(23) См.: Татаркин Д. Пройденный путь // Социалистическая законность. 1947. N 5. С.44.

*(24) См.: СУ РСФСР. 1925. N 73. Ст.575.

*(25) См.: Лаговиер Н. О методах общего надзора // Еженедельник советской юстиции. 1924. N 25. С.73.

*(26) Еженедельник советской юстиции. 1924. N 16. С.64.

*(27) См.: Советская прокуратура. История и современность. М., 1977. С.51.

*(28) См.: История Курской прокуратуры: люди, события, документы. Курск, 2001. С.87.

*(29) См.: Вестник ЦИК и СТО Союза ССР. 1924. N 2. Ст.24.

*(30) См.: Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1923. N 10. Ст.311.

*(31) См.: СУ РСФСР. 1926. N 85. Ст.624.

*(32) Лазарев Б. М. Что такое правовое государство? М., 1990. С.10.

*(33) См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч.II. Изд. 7-е. М., 1953. С.809.

*(34) См.: Известия. 1990. 1 дек.

*(35) См.: Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб., 2001. С.16.

*(36) См.: Сидорова Н. Страницы истории // Законность. 1993. N 5. С. 24.

*(37) См.: Амиров З. И. Становление и развитие органов прокуратуры России во второй половине XIX-начале XX веков (историко-правовой аспект): Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. Ставрополь, 2001. С.9-10, 21-22.

*(38) См.: ХХII cъезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. Т.II. М., 1962. С.409.

*(39) Вышинский А. Я. К положению на фронте правовой науки. М., 1937. С.20-41.

*(40) См.: Звягинцев А., Орлов Ю. Прокуроры двух эпох. Андрей Вышинский и Роман Руденко. М., 2001. С.196-197.

*(41) Социалистическая законность. 1936. N 11. С.9.

*(42) Вышинский А. Я. Советская прокуратура и ее задачи. М., 1935. С. 63.

*(43) См.: Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. 1994. N 5. С.14.

*(44) Кравцов Б. Из истории прокуратуры РСФСР // Социалистическая законность. 1971. N 9. С.24.

*(45) Прокуратура Кемеровской области. Вчера. Сегодня. Завтра. Кемерово, 2000. С.20.

*(46) Советская прокуратура: Сб. документов. М., 1981. С.135.

*(47) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. N 10.

*(48) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. N 9. Ст.222.

*(49) См.: Советская прокуратура: Сб. документов. С.145-148.

*(50) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. N 9. Ст.67.

*(51) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст.617.

*(52) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст.144; 1980. N 11. Ст.192.

*(53) См.: Советская прокуратура: Сб. документов. С.259-261.

*(54) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. N 25. Ст.349.

*(55) Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С.20-21.

*(56) См.: Давид Р. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. М., 1988. С.243.