О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации (В.А. Сивицкий, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.)

О проектах федеральных законов
об организации публичной власти в Российской Федерации

1. О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации"

В настоящее время статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется в основном двумя законами: Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Подготовленный Рабочей группой, созданной под эгидой Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, проект фактически объединяет эти два закона в один. Намеченные конкретные изменения и дополнения содержат следующие элементы:

1) Предложены изменения и дополнения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части системы, порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например:

- четко и однозначно ограничиваются права представительной власти в одностороннем порядке (вне законодательной процедуры) распоряжаться бюджетными средствами, кроме выделенных на функционирование представительного органа;

- закон приводится в соответствие с решениями Конституционного Суда РФ в части регулирования отзыва руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Теперь отзыв может осуществляться исключительно за конкретное правонарушение и только если за отзыв проголосовало более половины всех зарегистрированных в этом субъекте Федерации избирателей;

- предусмотрены гарантии для руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ при привлечении к уголовной ответственности (раньше гарантии были только у депутатов). Пока уголовно-процессуальным и административным законодательством гарантии для таких должностных лиц не установлены, на них будут распространяться нормы, содержащие соответствующие гарантии для депутатов представительных органов государственной власти субъектов Федерации;

- специальные нормы о согласии представительного органа на привлечение депутата к ответственности устраняются из Закона. Теперь в части уголовной ответственности депутатов действует норма ст.448 УПК РФ, согласно которой решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается прокурором субъекта Российской Федерации на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа. Она же, повторюсь, распространяется на руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- предлагается решить некоторые вопросы иерархии правовых актов. Например, предусматривается, что федеральный нормативный правовой акт, принятый на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, имеет бoльшую юридическую силу, чем законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения.

2) Добавлена глава "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Фактически именно она призвана заменить действующий Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Основное нововведение состоит в том, что предусматриваются три типа установленных федеральными законами полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации. Предполагается, что федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Перечень таких полномочий, предусмотренных федеральными законами, должен содержаться в данной главе.

Смысл этого перечня заключается в следующем: согласно ему субъекты Российской Федерации обязаны выполнять определенные функции (и население может спросить с руководства субъектов за их исполнение), но при этом именно субъекты регулируют "объем" осуществления этой функции и сами же ее финансируют.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих полномочий.

Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируются Российской Федерацией. Федеральное финансирование означает право федеральных органов исполнительной власти контролировать осуществление полномочий. В Законе сказано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

В-третьих, это полномочия органов государственной власти субъектов РФ, которые не требуют расходов, кроме текущих затрат на организационную деятельность. Здесь, как следует из системного толкования положений проекта, федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий.

Нормы Закона о видах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут вводиться в действие постепенно.

В Законе по-новому определяется роль договоров и соглашений.

Согласно ему договоры заключаются только в исключительных случаях - если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий.

Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен предусматривать конкретные права и обязанности сторон и утверждаться федеральным законом. Будучи фактически специальным федеральным законом, такой договор, по идее, исходя из доктрины разрешения коллизий между правовыми актами, будет иметь преимущество перед другими федеральными законами.

Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий по проекту должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации федеральным законом.

Соглашения будут утверждаться Правительством. Раньше предусматривалось одобрение их проектов Правительством.

Возможно расторжение договоров, соглашений по инициативе одной из сторон, если суд установит нарушение другой стороной условий договора.

Предусматриваются случаи, когда федеральные органы государственной власти возлагают на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

- если в связи с чрезвычайной ситуацией законодательные и исполнительные органы субъекта Российской Федерации не могут осуществлять полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента. Он принимается либо по инициативе квалифицированного большинства представительного органа субъекта Российской Федерации, либо с согласия Совета Федерации;

- при наличии у субъекта Российской Федерации просроченных долговых обязательств, превышающих 30 процентов бюджета субъекта Федерации за текущий финансовый год. В этом случае предполагается вводить указом Президента Российской Федерации Временную федеральную финансовую администрацию. Ее руководитель и состав определяются Президентом по представлению Правительства Российской Федерации. Она вводится на срок до одного года. Задача Администрации - осуществлять исполнение бюджета субъекта Российской Федерации. Она также вправе вносить на утверждение Правительства Российской Федерации изменения и дополнения в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

- при нецелевом использовании субвенций или при нарушении законодательства. Это касается полномочий, осуществляемых за счет целевых субвенций. В данном случае Правительство Российской Федерации как бы передаст это полномочие федеральному органу исполнительной власти. Одновременно прекращается перечисление соответствующих субвенций.

3) Появляется глава "Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Во многом она дублирует положения, которые есть (или должны быть) в Бюджетном и Налоговом кодексах.

Субвенции на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий предоставляются субъектам из создаваемого в составе федерального бюджета Федерального фонда компенсаций. В федеральных законах, предусматривающих осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий за счет федеральных субвенций, должны закрепляться нормативы выделения этих субвенций, обеспечивающие осуществление полномочий на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации уровне. Установлено, что в бюджетах субъектов Российской Федерации раздельно предусматриваются, используются и учитываются средства на осуществление собственных полномочий (за счет своего бюджета) и целевые субвенции из федерального бюджета. Это дополнительная гарантия от нецелевого расходования средств, что к тому же облегчает и учет.

Дотации из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации должны рассчитываться по четкой методике.

Предусмотрен также Фонд регионального развития. Он предоставляет субсидии: на принципах долевого финансирования из федерального и регионального бюджетов реализуются инвестиционные проекты, отобранные по конкурсу. Допускается, хотя и не является обязательным, создание в федеральном бюджете Фонда софинансирования социальных расходов. Он предоставляет субсидии для реализации полномочий, осуществляемых из средств бюджетов субъектов Российской Федерации, если они являются социально значимыми.

Предусматривается создание реестров расходных обязательств соответствующих субъектов Российской Федерации, то есть их полномочий, требующих расходов. Раньше таких реестров не было. Это позволит точно увидеть и оценить объем и направления бюджетных расходов.

Закрепляется базовый принцип - в бюджет субъекта Российской Федерации зачисляется 100 процентов поступлений региональных налогов и сборов, если законом субъекта Российской Федерации не установлены нормативы поступлений региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований.

Предусматриваются особенности состава и осуществления полномочий в городах федерального значения. Здесь у этих субъектов есть два варианта на их выбор: или на общегородском уровне осуществляется местное самоуправление, и тогда все государственные полномочия передаются органам местного самоуправления (при этом организация этих органов местного самоуправления должна соответствовать предусмотренной для органов государственной власти субъекта Российской Федерации); или местное самоуправление осуществляется в городских районах.

В сложносоставных субъектах Российской Федерации (с автономными округами) предусматривается следующая модель. Полномочия, осуществляемые за счет федеральных субвенций, осуществляются краем (областью) на всей территории, если иное не установлено договором (края или области с автономным округом) или федеральным законом. Полномочия, осуществляемые за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, разграничиваются между краем (областью) и округом договорами и федеральными законами. Причем если до 1 января 2004 года стороны не заключат договор, Правительство до 1 января 2005 года должно будет внести проекты законов, регулирующих отношения соответствующих округов и краев (областей).

Есть и ряд других правовых новелл.

2. О проекте Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"

Подготовленный Рабочей группой, созданной под эгидой Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительно обширнее, по сравнению с действующим одноименным законом. Проект содержит 91 статью вместо 62. Появились и новые главы: "Вопросы местного значения" (раньше этот вопрос регулировался одной статьей - 6), "Наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями и порядок их реализации" (раньше в ст.6 Закона фактически воспроизводилась норма Конституции), "Муниципальные правовые акты" (раньше регулирование этого вопроса было "размыто" по тексту), "Межмуниципальное сотрудничество", "Особенности организации местного самоуправления".

Содержание большинства статей стало более развернутым, насыщенным.

Самое важное новшество - четкое закрепление типов муниципальных образований. Это поселения, муниципальные районы и городские округа. Определяется компетенция муниципальных образований каждого из этих типов.

В действующем федеральном законодательстве отсутствуют критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют территории муниципальных образований. В результате в разных субъектах Российской Федерации складываются различные модели территориальной организации местного самоуправления. Авторы проекта закона в целом оправданно исходили из того, что существующие модели имеют недостатки, и предложили единую модель.

Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения и так далее.

Муниципальные районы - фактически то же, что и нынешние районы. К их полномочиям будут, например, отнесены организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т.п.

Вся территория страны должна быть покрыта как поселениями, так и муниципальными районами. Предполагается, что исключением будут малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже, чем плотность сельского населения в среднем по стране. Там вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но, естественно, на населенной территории должны быть и поселения.

Города, определяемые субъектами Российской Федерации (города регионального значения), будут городскими округами. Они будут иметь полномочия районов и поселений. Предусматривается, что они не входят в состав территории районов.

Проект закона не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетенции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию на поселения и районы будут "нарезать" субъекты Российской Федерации. В проекте закона предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких решений. Например, из положений проекта вытекает, что населенные пункты с численностью тысяча человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, то есть должны быть самостоятельными поселениями.

Некоторые новшества предлагаются в регулировании организации структуры органов местного самоуправления.

1) Обязательным станет наличие не только представительного органа (как сейчас), но и администрации муниципального образования, главы муниципального образования, контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия), избирательная комиссия муниципального образования.

2) В проекте предусматривается запрет на совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и главы представительного органа. Если глава муниципального образования избирается непосредственно населением, устав может определять, что он входит в состав представительного органа и является его председателем либо что он является главой администрации муниципального образования. Если же он избирается, согласно уставу муниципального образования, представительным органом местного самоуправления из своего состава, он может быть только главой представительного органа.

3) В новом Законе предполагается установить, что деятельность депутатов представительного органа местного самоуправления осуществляется на неосвобожденной основе. На постоянной основе, согласно уставу, могут работать только председатель представительного органа и один из его заместителей.

4) Детально описывается контрактная система найма главы администрации (если это не глава муниципального образования). В этом случае обязателен конкурс. Порядок его проведения прописан в проекте. В конкурсной комиссии могут участвовать и представители органов государственной власти (не более трети). Глава местной администрации назначается представительным органом из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией.

5) Для представительного органа местного самоуправления района предусматривается порядок его формирования из представителей поселений (это могут быть главы поселений либо выборные представители от представительного органа местного самоуправления поселения - по равной вне зависимости от численности населения поселения норме). Это будет одним из средств исключить подчинение поселения району. Но могут проводиться и обычные прямые выборы.

Большее внимание, чем в действующем Законе, будет уделено институтам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Дополнительно к имеющимся ранее институтам устанавливаются процедуры опросов, публичных слушаний, конференций жителей по вопросам местного значения. Каждому институту будет посвящена подробная статья. Расширится регулирование территориального общественного самоуправления.

Подтверждено право муниципальных образований вводить и использовать другие институты участия граждан в осуществлении местного самоуправления, кроме указанных в Федеральном законе.

В части регулирования экономической основы местного самоуправления предполагается более подробно установить права органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Предусматривается закрепление налоговой базы за муниципальными образованиями на длительный срок, а также создание четкой методики установления размера дотаций муниципальным образованиям в порядке межбюджетного выравнивания.

Много внимания уделено в проекте закона межмуниципальному сотрудничеству. Вводятся такие новые формы сотрудничества, как создание муниципальными образованиями межмуниципальных объединений, в том числе с наделением их отдельными полномочиями органов местного самоуправления, а также межмуниципальных хозяйственных обществ.

В проекте предполагается упорядочить систему ассоциаций муниципальных образований, создаваемых для защиты их прав. Из этих положений следует необходимость вступления муниципальных образований в ассоциации муниципальных образований на уровне субъектов Российской Федерации. Эти ассоциации обязаны объединиться в Конгресс муниципальных образований.

Закон, как предусмотрено его переходными положениями, вступит в силу не сразу, а с 1 января 2006 года (как вариант - с 1 января 2005 года). В переходных положениях установлена система мер по поэтапному введению его в действие.

* * *

Работа над рассмотренными выше проектами федеральных законов продолжается. Возможно, к моменту выхода номера в свет они претерпят некоторые изменения. Однако можно прогнозировать, что принципиальные положения останутся неизменными.

В.А. Сивицкий,

старший научный сотрудник отдела правовых проблем

федеративных и национальных отношений ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2002 г.