Формирование системы правового обеспечения региональной безопасности РФ (С.О. Алехнович, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2002 г.)

Основные направления формирования системы правового
обеспечения региональной безопасности Российской Федерации

Понятие "регион" подразумевает широкий содержательный спектр, отражающий многообразие и исторические особенности Российской Федерации, в отношении субъектов Российской Федерации; федеральных округов; исторических и экономических регионов (Северный Кавказ, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Западно-Сибирский регионы, прибалтийский анклав - Калининградская область и т.д.).

Формирование региона - результат длительного социокультурного, экономического и исторического развития. Регион представляет собой культурно-цивилизационную подсистему, административно-территориальную единицу, хозяйственно-экономический организм, полиэтническую и поликонфессиональную общность населения, ему присущи как общегосударственные, так и собственные специфические интересы. Эти интересы нельзя игнорировать, но неправомерно и противопоставлять их интересам других регионов и федерации в целом. Используя принцип субсидарности, регионы должны сами реализовывать свои интересы с учетом имеющейся специфики, осуществлять самоидентификацию, вырабатывать собственный политический курс и региональную политику в рамках федеративного государства.

Опыт последних лет показывает, что бюрократически-волюнтаристское вмешательство в дела регионов нередко приводило к прямо противоположным результатам, причем не только в самих регионах, но и в государстве в целом. Вместе с тем неоправданное промедление с принятием решений и их реализацией на федеральном уровне при устранении причин и условий, формирующих угрозы безопасности в каком-либо регионе, приводили к не менее печальным последствиям. Это, например, и несвоевременный завоз в период навигации всего необходимого в северные регионы нашей страны, и просрочка с переводом трансфертов из федерального бюджета в консолидированные местные бюджеты всех уровней, и веерные отключения электроэнергии в регионах без согласования его графика с местными властями.

Полномочия субъектов Федерации в сфере социальной защиты населения, здравоохранения, науки и культуры, экологии, экономики и демографии должны расширяться. Этот процесс должен быть последовательным, научно обоснованным с точки зрения федерального законотворчества и проходить в рамках правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации.

Нормотворческая ситуация в сфере региональной политики осложняется рядом новых факторов. Среди них рыночные отношения, криминализация общества, возрастание экологической опасности, многофакторность неустойчивого развития, региональные элиты и т.д.

Безусловно, все это неравноценные переменные, между ними не установлены даже связи иерархического порядка.

Региональная политика в России только начинает обретать современные формы, удовлетворяющие новым требованиям времени, произошедшим изменениям в геополитическом пространстве и общественном сознании. Наряду с существующими межрегиональными, внутрирегиональными противоречиями присутствует и система мнимых, искусственно подогреваемых противоречий, умело используемая местными элитами. Формирование правовой основы новой региональной политики и ее составной и неотъемлемой части - региональной безопасности должно компенсировать тот временной и пространственный пробел, который имел место после распада СССР. Объективное повышение роли регионов в федеративном правовом пространстве важно для устойчивого развития страны и ее составляющих - регионов.

Устойчивое развитие России напрямую обусловлено безопасным развитием регионов, комплексным изменением и диверсификацией их роли в составе Федерации. Это должно происходить за счет расширения межрегиональных связей и региональной интеграции. При этом роль государства состоит в создании равных правовых, политических и экономических условий. Но это равенство не исключает определенных приоритетов отдельным регионам, поскольку стартовые возможности регионов весьма разнятся и их нивелировка - в далекой перспективе.

В отношениях с регионами целесообразно проводить взвешенную региональную политику, с одной стороны диалектически сочетающую в себе компоненты равенства, а с другой - отрицающую уравниловку, но в любом случае исключающую дискриминацию по региональному признаку. Юрисдикция в региональной сфере должна строиться на принципах стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности, поддерживать инициативу из регионов, направленную на поиск новых форм взаимоотношений регионов с федеральным центром.

Основной смысл безопасного и устойчивого развития российских регионов состоит в повышении и сохранении одинакового уровня и качества жизни населения в разных регионах. Это достигается за счет развития производства, совершенствования межрегиональных рынков товаров и услуг, оптимизации процесса бюджетного федерализма с одновременным увеличением доходной части местных бюджетов.

Начавшиеся процессы регионализации и федерализации, представленные в диалектическом единстве, приводят к рассредоточению источников власти, ее децентрализации и росту взаимной ответственности.

Опыт федеративных отношений показывает, что от того, насколько рационально разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит в целом эффективность роли, которую играет федеративное государство в жизни общества, соответствие его политическим, экономическим, социальным потребностям.

На рубеже XXI в. региональная проблематика оказалась в совершенно новом политическом и экономическом контексте благодаря кардинальным изменениям во всех сферах жизни общества. Эволюция законодательного согласования интересов центра и регионов (а эта область является основой для построения нового типа безопасности федеративного государства региональной безопасности) с самого начала сталкивалась со значительными трудностями, и даже возникла перспектива конфедерализации. В этих условиях говорить о проблемах региональной безопасности уже не имело смысла, так как это понятие определяет безопасность не отдельно взятого региона, а всей совокупности, образующей федерацию.

Подписание в 1992 г. Федеративного договора в некоторой степени уменьшило опасность распада России, однако, в свою очередь, создало новые проблемы для формирования постсоветской федерации, поскольку содержание носило вынужденно компромиссный характер между федеральным центром и субъектами. Обсуждение около 30 различных вариантов Федеративного договора показало, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях, активно поддерживает национальная политическая элита, в связи с чем были отвергнуты проекты возврата к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, равно как и концепция федерации национальных государств с преимущественными правами на территории титульных наций и ограниченными полномочиями федерального центра. При этом учитывалось, что более чем в 80 из 89 субъектов Федерации представители нетитульных национальностей (главным образом русских) составляли более половины населения, и ущемление их интересов несло новый конфликтогенный потенциал*(1).

Принятая в 1993 г. Конституция России устанавливала, в частности, в п.3 ст.5, что "федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В пункте 4 той же статьи Конституция закрепила положение, согласно которому во взаимоотношениях с федеральной властью все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Это предполагало, что конституционные принципы единства системы государственной власти и равноправия субъектов Федерации должны стать основой сбалансированного разделения полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти.

Однако декларация государственных намерений без дальнейшего развития механизмов их реализации, в том числе в области безопасности, привело к замедлению, а в некоторых сферах, например межбюджетных отношений, к формированию непреодолимых противоречий между центром и регионами.

Развитие процессов региональной суверенизации, и прежде всего введение новых республиканских конституций, повышающих уровень самостоятельности республик в составе Российской Федерации, сопровождалось известным ростом напряженности в регионах. Положение усугублялось тем, что не были достаточно проработаны функции, связанные с разделением государственной власти. Отсутствовали федеральные законы, разграничивающие компетенцию между федеральными и региональными властями.

Само по себе стремление субъектов федерации к расширению своих полномочий в конституционных рамках нельзя оценивать однозначно негативно. Это стремление обусловлено целым рядом объективных факторов, связанных как с особенностями регионов - географическими, этническими, историческими, так и с теми ограничениями, которые накладывает на них правовой статус.

Правовая проблема состоит в том, чтобы разрабатывать и осуществлять процедуры подготовки, рассмотрения и реализации законодательных актов в целях наиболее эффективного развития как федерации в целом, так и составляющих ее регионов. Краеугольным камнем здесь является приведение в соответствие норм права федерального и региональных законодательств, особенно в такой актуализировавшейся области, как региональная политика и региональная безопасность.

Основания, на которых должен строиться законотворческий процесс в сфере обеспечения региональной безопасности федеративного государства, в наиболее общем виде сформулированы в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации.

К ключевым приоритетам отнесена разработка единых основ "разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Требования, которые могут составить костяк федеральной законодательной базы по обеспечению региональной безопасности, должны иметь установку на правовую корреляцию с учетом региональных особенностей России. Практика укрепления вертикали власти, ликвидация ассиметрии федеративных отношений, приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России стали важнейшей государственной проблемой в осуществлении региональной политики.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) в значительной степени изменило существующие подходы в сфере региональной политики и региональной безопасности.

В пункте 5 разд.II Указа Президента РФ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" таковым вменяется в обязанность представление Президенту страны регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в соответствующем федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в нем, внесение Президенту РФ предложений по вопросам обеспечения безопасности в том или ином регионе.

Данное положение хотя и декларативно отчасти, но в то же время кардинальным образом изменяет практику и структуру системы обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации.

В соответствии с п.10 разд.V названного Указа аппараты полномочных представителей Президента в семи федеральных округах являются структурными подразделениями президентской Администрации, куда в соответствии с Указом Президента на правах самостоятельного подразделения входит также аппарат Совета Безопасности Российской Федерации. В перечень основных задач, возложенных на аппарат Совета Безопасности, включено информационно-аналитическое обеспечение Президента РФ по текущим проблемам безопасности, в частности оценка внутренних угроз жизненно важным интересам объектам безопасности, а также обеспечение деятельности Совета Безопасности по координации основных направлений стратегии безопасности государства и по осуществлению контроля за реализацией функций и средств государственных органов обеспечения безопасности.

Поскольку в нашем случае объектом безопасности выступают регионы, субъекты Федерации, входящие в федеральный округ, то было бы весьма целесообразно предусмотреть создание при аппаратах полномочных представителей Президента России в федеральных округа региональных управлений Совета Безопасности РФ.

Фактически аппараты полномочных представителей в федеральных округах частично уже замкнули на себя информирование Президента по наиболее важным моментам внутрирегиональной проблематики, в том числе региональной безопасности. Поступающая в аппарат полномочного представителя Президента РФ информация о развитии обстановки от территориальных структур федеральных исполнительных органов власти в том или ином субъекте, входящем в данный федеральный округ, позволяет более взвешенно, скрупулезно анализировать социально-политическую ситуацию в регионе в целом, состояние региональной экономики, в том числе в период наибольшей политической активности (федеральные, региональные, местные выборы)*(2).

Целый ряд региональных проблем можно и должно решать на месте. Ранее был обоснован тезис о таком важнейшем показателе федерализма, как субсидиарность, означающем, что по возникающим проблемам следует принимать решение на том уровне, на котором они возникают. Поступающая в федеральные органы власти, аппарат Совета Безопасности РФ информация о тех или иных угрозах состоянию региональной экономики, экологии, в сфере местной энергетики, транспорта, несомненно, заслуживает внимания, требует учета на федеральном уровне, в то же время это свидетельствует об инфантилизме властей субъектов Федерации, их стремлении переложить ответственность за возможные последствия на федеральный центр. Для иллюстрации приведем несколько примеров.

Совет безопасности при администрации Саратовской области в течение года информировал высшие должностные лица государства, Совет Безопасности РФ о тревожном состоянии дел на гидросооружениях волжского каскада. При этом предлагались варианты решения этой проблемы на местном уровне, возможные последствия возможного затопления населенных пунктов в Саратовской области, указывались источники финансирования для ликвидации данной угрозы. А время шло, и никаких мер не предпринималось, хотя эта проблема и могла бы без особого труда решиться на региональном уровне.

Органы государственной власти Республики Дагестан, республиканский Совет безопасности на протяжении двух лет наблюдали за развитием процессов радикальной исламизации среди мусульман. На территории ряда районов республики (Буйнакский, Дербентский, Кизилюртовский) возникали и укреплялись ваххабитские джамааты (общины), а в населенных пунктах Буйнакского района ваххабиты упразднили местные органы власти и устроили подобие шариатского правления. Действенное решение проблемы восстановления конституционных органов местной власти подменялось переговорами с насильственно удерживающими власть ваххабитами, и в результате очаг исламского экстремизма распространился по всему Северному Кавказу, превратившись, по сути, в угрозу безопасности федерального масштаба*(3).

Безусловно, существуют проблемы, угрозы безопасности межрегионального, федерального уровня. Их необходимо своевременно выявлять на ранней стадии развития с учетом региональных особенностей. Однако точно спрогнозировать развитие той или иной угрозы безопасности в регионе и ее возможное влияние на состояние федеральной безопасности на уровне субъектов федерации в силу ряда обстоятельств практически невозможно. К таким обстоятельствам относятся недостаточно эффективный уровень взаимосвязи систем федеральной и региональной безопасности, отсутствие на уровне конкретного региона информации о развитии обстановки в других регионах, за рубежом.

Практика эффективного решения проблем региональной безопасности в Российской Федерации тормозится отсутствием или несовершенством существующей правовой базы. Так, Федеральные законы "Об основных принципах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации", "Об основных принципах организации законодательных и исполнительных органах власти в субъектах Российской Федерации" практически не учитывают такие существенные факторы, как социально-экономические, географические, этнические, ресурсные и другие различия между российскими регионами. До сих пор не одобрен Советом Федерации законопроект "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации", который, по замыслу его разработчиков, должен обеспечить процесс регионализации безопасности Федерации. Этот вопрос весьма удачно рассмотрен в решении Экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности Государственной Думы РФ "О первоочередных мерах по обеспечению региональной безопасности", принятом в 1996 г., где достаточно детально прописан этот механизм, учитываются особенности развития российских регионов.

Существующая практика формирования в субъектах Российской Федерации органов по вопросам безопасности, обороны показала неэффективность подобного рода структур в вопросах обеспечения региональной безопасности*(4).

В настоящее время почти в 30 субъектах созданы различного рода структуры, занимающиеся вопросами безопасности, и приняты соответствующие нормативные правовые акты. Региональные Советы безопасности образованы в республиках Ингушетия, Мордовия, Адыгея, Северная Осетия - Алания, Тува, Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, Пермской и Свердловской областях. Специальные органы (министерства и ведомства) по вопросам безопасности созданы в республиках Татарстан, Марий Эл, Хакасия, Карелия, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия и в Кабардино-Балкарской Республике. В Кабардино-Балкарской Республике и Республике Башкортостан приняты законы "О безопасности".

Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них советов безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации*(5).

Основными направлениями их деятельности являются координация усилий и взаимодействие правоохранительных, судебных, военных органов и других организаций и учреждений, существенно влияющих на безопасность и нормальное жизнеобеспечение подведомственных территорий. В сферу их компетенции обычно включено:

обеспечение общественной, экономической, информационной, экологической безопасности, законности и правопорядка, охраны здоровья населения;

прогнозирование и разработка мер предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий;

организация и координация деятельности по разработке программ в области обеспечения безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, усиления борьбы с преступностью и коррупцией на территории субъекта Российской Федерации, оценка их эффективности;

подготовка рекомендаций и проектов решений глав субъектов Федерации по вопросам безопасности.

В состав советов безопасности субъектов Федерации, как правило, входят:

председатель - глава субъекта Федерации;

его заместители, курирующие вопросы социально-экономического развития, координации деятельности правоохранительных органов;

начальник регионального управления Федеральной службы безопасности;

начальник управления внутренних дел;

прокурор субъекта Федерации;

военный комиссар;

начальник штаба по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Исходя из поставленных целей создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако при этом некоторым субъектам не всегда удавалось избежать ошибок принципиального характера, в числе которых необходимо отметить следующие.

Создание в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальных ведомств по вопросам безопасности противоречит ч.1 ст.78 Конституции РФ и ст.1-4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации".

Принятие субъектами Российской Федерации специальных законов по вопросам безопасности противоречит п."м" ст.71 Конституции РФ и ст.6, 8 Закона РФ "О безопасности".

В число возлагаемых на них задач необоснованно включены направления деятельности, отнесенные ст.71 Конституции РФ к ведению только органов государственной власти Российской Федерации:

охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта Федерации (абз.2 ст.2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; разд.7 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п.2.1 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия Алания; п.4 разд.1 и п.6 разд.3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан);

выявление внутренних и внешних угроз (п.2.1 разд.2 Временного положения о Совете безопасности при главе администрации Томской области; п.1 разд.1 и подп."д" разд.3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п.2.1 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания, ст.4 закона Республики Мордовия "О Совете безопасности Республики Мордовия"; п.4, 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п.4 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п.5 разд.2 и п.6 разд.3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан);

подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам внешней политики (разд.5 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п.2.2 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия - Алания; п.4 и 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); ст.15 закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п.4 и 5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области);

подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам введения, продления и отмены чрезвычайного положения (разд.2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; ст.4 закона Республики Мордовия "О Совете безопасности Республики Мордовия"; п.2.1 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия Алания; ст.15 закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п.4 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п.3 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п.5 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан);

рассмотрение вопросов обороны (п.2.5 разд.2, п.3.4 разд.3 Временного положения о Совете безопасности при главе администрации Томской области; п.1.1 разд.1 Положения о Совете Безопасности Республики Северная Осетия Алания; подп."а" разд.3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п.2 разд.2 Положения о Совете безопасности Республики Тува);

разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность государства (ст.15 закона Республики Башкортостан "О безопасности"; п.5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия);

организация и контроль разработки стратегии в области внешней политики и осуществление контроля за ее реализацией органами исполнительной власти (п.5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п.5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области).

В Удмуртской Республике Совет общественной безопасности создан при Председателе Государственного совета Удмуртской Республики (органе представительной власти), среди задач которого координация деятельности правоохранительных органов, военизированных формирований, органов исполнительной власти и управления Удмуртской Республики.

Все это нарушает конституционный принцип разделения законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. Правовой анализ показывает, что безопасность федеративного государства - Российской Федерации - представляет в настоящее время юридически урегулированную сферу общественных отношений внутри федерализма. Он выявляет особенности и границы правового регулирования, а также границы деятельности субъектов обеспечения безопасности, обусловленные правовыми нормами. Однако федерализм необходимо рассматривать (что было показано ранее), с одной стороны, как шаг к объединению регионов, государственных образований (а именно так это трактуют конституции большинства федеративных государств), как стремление формирования государственности с сильной центральной властью, с другой - это путь к децентрализации управления и "трансформации территорий", т.е. создания территориальных сообществ региональных, федеральных округов, более высокого порядка, чем традиционно существующие субъекты федерации, с более высокой степенью автономии.

Сосредоточение в руках федерального центра экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению центростремительных тенденций в государстве. По такому пути шли Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств Европы, Франции, происходит достаточно медленное территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.

Со времени своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из необходимости практического решения реальных вопросов политики, экономики и безопасности*(6).

Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения центра регионов, территориальных образований между собой, федерализм по сути стал следствием договора компромисса. Исходя из этих предпосылок, правовые основы региональной безопасности в федеративном государстве необходимо рассматривать не как обособленный процесс, всеобщую теоретическую модель, а как явление, отражающее специфику развития той или иной страны.

С.О. Алехнович,

кандидат философских наук

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Егорова Л.Л. Кто несет угрозу безопасности региона// Закон и право.- 2000.- N 9.- С.19-20.

*(2) См.: Порошкина Ю.О. Правовой сепаратизм регионов как угроза национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен.степ. канд. юрид. наук: Спец. 05.26.02 - Безопасность, защита, спасение и жизнеобеспечение населения в чрезвычайн. Ситауциях.- М.: Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ, 2000.

*(3) Акаев В. Исламский фундаментализм на Северном Кавказе: миф или реальность?// Центральная Азия и Кавказ. - 2000. - N 3. - С.122-130.

*(4) Мельников А.Б. Экономико-правовые аспекты влияния организованной преступности на российскую экономику/ Краснодар: Краснодарский юрид. ин-т МВД РФ, 1999.

*(5) См.: Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты/ Под ред. А.А. Кокошина, К.В. Фролова, Е.О. Адамова и др. - М.: Знание, 1998.

*(6) Матвеев В.А. Законодательное обеспечение сферы регионального развития: федеральный аспект/ Политика и экономика в региональном измерении: Сб. учеб. материалов по курсу "Полит. Регионалистика". - М.: СПб., 2000. - С.64-87.