Законность местных лицензионных сборов (А.Н. Костюков, "Законодательство", N 11, ноябрь 2002 г.)

Законность местных лицензионных сборов

Налоговый кодекс РФ в числе местных налогов и сборов наряду с земельным налогом, налогами на имущество физических лиц и на рекламу устанавливает местные лицензионные сборы. Под таковыми понимаются обязательные взносы, устанавливаемые и вводимые в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством. Они взимаются на территории муниципального образования с организаций и физических лиц. Уплата таких сборов является одним из условий предоставления плательщику органами местного самоуправления определенного права или выдачи специального разрешения (лицензии) на осуществление определенных видов деятельности. Предполагается, что количество и конкретный состав местных лицензионных сборов будет определен второй частью НК РФ*(1).

В настоящее время законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(2) (ст.21) установлено два вида местных лицензионных сборов:

- за право торговли винно-водочными изделиями;

- за право проведения местных аукционов и лотерей.

Указанные лицензионные сборы включены в группу собственно местных налогов и сборов, взимание которых на территории муниципального образования возможно только в случае принятия соответствующим органом местного самоуправления решения о введении каждого из этих конкретных платежей. При этом органы государственной власти Российской Федерации определяют круг плательщиков по каждому сбору и предельные размеры ставок.

Так, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями и пивом взимается с организаций и физических лиц - предпринимателей, реализующих винно-водочные изделия населению, в следующем размере: с юридических лиц - 50 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда в год, с физических лиц - 25. При торговле с временных торговых точек, обслуживающих вечера, балы, гулянья и другие мероприятия, эти лица выплачивают половину установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за каждый день торговли.

Лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей взимается с организаций и физических лиц, являющихся устроителями местных аукционов или лотерей.

Аукционы считаются местными, если они организованы по решению органов местного самоуправления в пределах подведомственной им территории и участниками их являются организации и физические лица, расположенные на этой территории*(3).

К местным (муниципальным) относятся лотереи, которые проводятся на муниципальной административной территории, подведомственной одному органу местного самоуправления и лишь среди населения данной территории*(4).

Размер лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей не может превышать 10% стоимости заявленных к аукциону товаров или суммы, на которую выпущены лотерейные билеты.

Органы местного самоуправления самостоятельно в определенных федеральным законом пределах осуществляют вторичное установление местных лицензионных сборов на местном уровне. Компетенция органов местного самоуправления по установлению местных лицензионных сборов включает полномочие самостоятельного определения конкретного вида местного лицензионного сбора, подлежащего взиманию на территории муниципального образования, из перечня, утвержденного федеральным законодателем, а также возможность конкретизации некоторых элементов налогообложения.

Установление местного лицензионного сбора оформляется нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Так, в соответствии с решением Омского городского совета от 5 июля 1995 г. N 70 "Об утверждении Положения о местных налогах и сборах на территории г.Омска" в названном городе с августа 1995 г. по 1 января 1999 г. был установлен лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями и пивом. Аналогичный лицензионный сбор взимался в городах Пскове*(5), Томске*(6), Екатеринбурге*(7). Кроме того, в ряде муниципальных образований существовал лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей. Например, в городе Екатеринбурге с 1 апреля 1992 г. решением Малого совета Екатеринбургского городского совета народных депутатов был установлен лицензионный сбор за право проведения местных аукционов (кроме аукционов по приватизации) и лотерей*(8). Аналогичный сбор взимался в городе Томске*(9).

В нормативном правовом акте органа местного самоуправления об установлении местного лицензионного сбора определяются все необходимые элементы налогообложения (объект, порядок и сроки уплаты, порядок предоставления отчетности), конкретизируются налоговые ставки, предусматриваются налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Принимая во внимание, что местный лицензионный сбор - это обязательный взнос за предоставление определенного права или выдачу разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности, органами местного самоуправления устанавливались следующие объекты обложения местными лицензионными сборами:

а) право торговли винно-водочными изделиями и пивом на территории муниципального образования;

б) стоимость заявленных к аукциону товаров;

в) сумма, на которую выпущены лотерейные билеты.

Предельные размеры ставок местных лицензионных сборов определены законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", поэтому органы местного самоуправления в установленных пределах лишь конкретизируют ставки. Однако, определяя предельный размер ставок лицензионного сбора за право торговли винно-водочными изделиями и пивом, федеральный законодатель не предусматривает прав органов местного самоуправления по их конкретизации. В связи с этим лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями и пивом на территории различных муниципальных образований (в Омске, Томске, Екатеринбурге, Пскове) взимался в одинаковом размере: с юридических лиц - 50 установленных законом минимальных месячных заработных плат в год, с физических лиц - 25.

Проведенный анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих лицензионные сборы за право проведения местных аукционов и лотерей, позволяет вести речь о том, что органы местного самоуправления, обладая правом конкретизировать размеры ставки, устанавливали ее в максимальном размере - 10% стоимости заявленных к аукциону товаров или суммы, на которую выпущены лотерейные билеты.

Органами местного самоуправления различных муниципальных образований вводился одинаковый порядок уплаты местных лицензионных сборов: они должны быть внесены плательщиками до получения лицензии (свидетельства) на право торговли винно-водочными изделиями либо на проведение местных аукционов и лотерей. Лицензия (свидетельство) определялась в качестве документа, подтверждающего уплату сбора и дающего право плательщику осуществлять торговлю винно-водочными изделиями или проводить местные аукционы и лотереи. Уплата лицензионных сборов обоих типов осуществлялась юридическими лицами за счет части прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль.

В отличие от органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают полномочиями на установление и взимание местных лицензионных сборов, но вправе отменить местные лицензионные сборы, введя на территории субъекта Российской Федерации региональный налог с продаж*(10). Например, в результате введения на территории Омской области налога с продаж с 1 января 1999 г. на территории города Омска было прекращено взимание лицензионного сбора за право торговли винно-водочными изделиями и пивом, а на территории Омской области - лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей*(11). В связи с принятием Закона Свердловской области от 18 ноября 1998 г. "О налоге с продаж" с 1 января 1999 г. было прекращено взимание на территории города Екатеринбурга лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей*(12).

Таким образом, в настоящее время в результате введения на территории большинства субъектов Российской Федерации налога с продаж взимание местного лицензионного сбора за право торговли винно-водочными изделиями и местного лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей прекращено.

Поскольку местный лицензионный сбор по своей правовой природе представляет собой обязательный взнос в целях получения от органа местного самоуправления специального разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности, очевидным становится вывод о том, что органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия на установление и взимание местных лицензионных сборов, лишь обладая полномочиями на лицензирование отдельных видов деятельности.

С этих позиций рассмотрим вопрос о наличии у органов местного самоуправления полномочий на лицензирование отдельных видов деятельности и, как следствие, правовых оснований для установления и взимания на территории муниципального образования местных лицензионных сборов.

В соответствии с нормами действующего законодательства под лицензированием понимается мероприятие, связанное с предоставлением лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю специального разрешения (лицензии) на осуществление конкретного вида деятельности.

Впервые понятие "лицензирование деятельности" появилось в российском законодательстве с принятием Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР"*(13). До конца 1994 г. фактически единственным документом, содержащим перечень видов деятельности, которыми предприятия вправе заниматься только на основании специальных разрешений (лицензий), действовавшим на всей территории России, было постановление Верховного Совета СССР от 28 мая 1991 г. N 2195-1. Ныне оно прекратило действие.

В соответствии с Указом Президента РФ от 29 октября 1992 г. N 1311 "О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции"*(14) было начато лицензирование торговли подакцизными товарами. Размер лицензионного сбора за право торговли товарами, облагаемыми акцизами, устанавливался органами местного самоуправления в соответствии с объявленным доходом от реализации. Так, решением Малого совета города Хабаровска от 26 августа 1993 г. N 314 был утвержден размер лицензионного сбора за право реализации подакцизных товаров (винно-водочных изделий), составлявший 20% предполагаемого дохода*(15).

В целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности, при урегулировании и защите прав граждан, нравственности, здоровья, обеспечения обороны, безопасности государства, установления правовых основ единого рынка были приняты постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(16) и Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(17). Указанные нормативные акты регулировали отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, определяли перечень лицензируемых видов деятельности и круг лицензирующих органов. В состав последних входили федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

В течение длительного времени органы местного самоуправления обладали полномочиями на лицензирование отдельных видов деятельности и активно их реализовывали, в том числе в результате введения местных лицензионных сборов за право торговли винно-водочными изделиями и за право проведения местных аукционов и лотерей.

В настоящее время отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности, регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(18). Данным законом определяется перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и состав лицензирующих органов (это федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством РФ, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Лицензирующие органы наделены следующими полномочиями: предоставлять лицензии, приостанавливать и возобновлять их действие, контролировать соблюдение лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий (ст.6 закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им свои полномочия на лицензирование. Передача таких полномочий другим субъектам (например, органам местного самоуправления) указанным актом не предусмотрена.

Данное обстоятельство позволяет констатировать, что ныне действующее законодательство исключило органы местного самоуправления из состава лицензирующих органов и лишило их полномочий на лицензирование отдельных видов деятельности. Иначе говоря, в настоящее время органы местного самоуправления не имеют правовых оснований для установления и взимания местных лицензионных сборов на территории муниципального образования, так как отсутствие права осуществлять лицензирование отдельных видов деятельности делает невозможным (и даже противозаконным) взимание местных лицензионных сборов.

Возникает закономерный вопрос: насколько обоснованно установление Налоговым кодексом РФ (ст.15) в составе местных налогов и сборов местных лицензионных сборов? Как представляется, при нынешнем состоянии законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в области лицензирования отдельных видов деятельности, установление в составе местных налогов и сборов местных лицензионных сборов нецелесообразно.

Основой самостоятельности местных бюджетов должны являться местные налоги и сборы. Однако в ст.15 НК РФ их перечень ограничен пятью налогами и сборами, два из которых (земельный налог и налог на имущество физических лиц) прекращают свое действие при введении на территории субъекта Российской Федерации налога на недвижимость. Таким образом, НК РФ, перегруппировав доходы бюджетов различного уровня, без преувеличения, "обескровил" местные бюджеты*(19). А наличие в составе местных налогов и сборов местных лицензионных сборов, установление и взимание которых на территории муниципального образования органами местного самоуправления невозможно, фактически ликвидирует систему местных налогов и сборов.

В связи с этим в настоящее время необходимо разработать проекты федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в часть первую НК РФ в целях изменения состава местных налогов и сборов.

Целесообразно исключить местные лицензионные сборы из системы местных налогов и сборов, установленной Налоговым кодексом РФ, и законодательно закрепить за местным уровнем бюджетной системы иные местные налоги или сборы. При этом местные лицензионные сборы должны быть заменены такими местными налогами или сборами, которые могут максимально эффективно уплачиваться только на местном уровне.

Думается, место местных лицензионных сборов могли бы занять местные целевые сборы, например, за право торговли, на уборку территории, содержание милиции и др. Указанные сборы уже использовались в практике местного обложения (в ст.21 закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" к числу местных отнесены: сбор за право торговли, сбор на уборку территорий, на содержание милиции).

К сожалению, не всегда практика их использования была удачна*(20). В частности, устанавливаемые органами местного самоуправления правила взимания сбора за право торговли не вполне соответствовали условиям, определенным в ст.21 закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации": необоснованно расширялся объект обложения; плата за приобретение временного патента или разового талона дифференцировалась либо в зависимости от показателей доходности торгового предприятия, либо от конкретных особенностей субъекта, заявленного срока проведения торговых операций или вида реализуемых товаров; сбор за право торговли фактически заменял собой налог на прибыль.

Представляется, что общие условия взимания местных целевых (лицензионных) сборов должны определяться федеральным законодательством. Например, конструкция сбора за право торговли может быть следующей. Сбор устанавливается для "нетрадиционной" уличной торговли с лотков, из палаток и других нестационарных торговых мест. Плательщиками сбора за право торговли являются лица, осуществляющие уличную торговлю. Уплата сбора за право торговли будет производиться посредством приобретения разового талона.

А.Н. Костюков

кандидат юрид. наук, профессор

"Законодательство", N 11, ноябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой с постатейными материалами / Под ред. А.В. Брызгалина, А.Н. Головкина. М., 2001. С. 125.

*(2) Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 июля и 22 декабря 1992 г., 21 мая 1993 г., 1 июля 1994 г., 21 июля 1997 г., 31 июля, 22 октября, 18 ноября, 29 декабря 1998 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г., 5 августа 2000 г., 24 марта, 6, 8 августа, 27 ноября, 29, 31 декабря 2001 г.).

*(3) Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С.380.

*(4) См.: Указ Президента РФ от 19 сентября 1995 г. N 955 "Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 39. Ст.3754; 2002. N 8. Ст.809.

*(5) См.: Постановление Псковской городской Думы от 27 декабря 1996 г. N 93 "Об утверждении Положения о лицензионном сборе за право торговли винно-водочными и табачными изделиями" // Новости Пскова. 1996. N 240.

*(6) См.: Решение Томской городской Думы от 2 июня 1998 г. N 72 "Об утверждении Положений по местным налогам и сборам" // Томский вестник. 1998. N 36.

*(7) См.: Решение Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов от 4 июня 1992 г. N 129 "Об установлении лицензионного сбора за право торговли винно-водочными изделиями и пивом" // Вестн. Екатеринбургского горсовета. 1992. N 11.

*(8) См.: Решение Малого совета Екатеринбургского городского совета народных депутатов от 19 марта 1992 г. N 72 "Об установлении лицензионного сбора за право проведения местных аукционов и лотерей" // Там же. N 5.

*(9) См.: Решение Томской городской Думы от 2 июня 1998 г. N 72 "Об утверждении Положений по местным налогам и сборам".

*(10) См.: п.4 ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

*(11) См.: ст.5 Закона Омской области от 28 декабря 1998 г. N 167-ОЗ "О налоге с продаж" // Омский вестник. 2000. 16 дек.

*(12) См.: Решение городской Думы Екатеринбурга от 9 февраля 1999 г. N 57/2 // Вестн. Екатеринбургского горсовета. 1999. N 2.

*(13) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1990. N 27. Ст.357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст.492; 1998. N 31. Ст.3829; 1999. N 28. Ст.3459; 2001. N 26. Ст.2586; N 33 (ч.1). Ст.3424.

*(14) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. N 44. Ст.2521.

*(15) Хабаровские вести. 1993. N 32.

*(16) СЗ РФ. 1995. N 1. Ст.69.

*(17) Там же. 1998. N 39. Ст.4857.

*(18) Там же. 2001. N 33 (ч.1). Ст.3430; 2002. N 11. Ст.1019.

*(19) По расчетам Правительства РФ, в результате упразднения ряда местных налогов и сборов муниципальные бюджеты потеряют не менее 13,6 млрд руб. в год. При этом необходимо иметь в виду, что в настоящее время в местные бюджеты поступает около 3-5% от всех доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (подробнее см.: Любимцев К. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений // Федерализм. 1998. N 9. С.22).

*(20) Подробнее см.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель - налогоплательщик - государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1998. С.281-286; Романов О. К вопросу о законности сбора за право торговли // Хозяйство и право. 1999. N 11. С.49.