Меры ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин (А. Музыченко, ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 12, декабрь 2002 г.)

Меры ответственности за неприменение контрольно-кассовых машин

Обязанность использования юридическими лицами (их филиалами и другими обособленными подразделениями) и индивидуальными предпринимателями контрольно-кассовых машин при расчетах с населением установлена Законом РФ от 18.06.93 N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон N 5215-1).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.05.98 N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" сказано, что данный Закон направлен на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителя, а также на охрану установленного порядка торговли и оказания услуг, фискальных интересов государства, финансовой (в том числе налоговой) дисциплины.

Кроме того, самим Законом N 5215-1 предусматривалось принятие Советом Министров - Правительством РФ ряда нормативно-правовых актов, более детально определяющих порядок, условия применения и регистрации ККМ. Так, Постановлением Правительства РФ от 30.07.93 г. N 745 были утверждены Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением (далее - Положение по применению ККМ) и Перечень отдельных категорий предприятий (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организаций и учреждений, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения ККМ.

Необходимо также отметить, что указание на обязательное использование ККМ при осуществлении торговых операций содержится в Правилах продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19.01.98 N 55 во исполнение требований ст.26 Закона РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

На основании ст.1 Закона N 5215-1 применение ККМ является обязательным условием проведения субъектами предпринимательства расчетных операций с населением при осуществлении ими торговых операций или оказании услуг на территории Российской Федерации.

Основные обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере действия Закона N 5215-1 обозначены ст.2 указанного акта.

Организации и индивидуальные предприниматели обязаны:

- регистрировать ККМ в налоговых органах;

- использовать только исправные кассовые аппараты при расчетах с населением;

- выдавать покупателю либо клиенту отпечатанный чек за покупку (услугу), подтверждающий исполнение соответствующего обязательства;

- обеспечивать работникам налоговых органов и центров технического обслуживания беспрепятственный доступ к ККМ;

- обеспечивать наличие в доступном месте ценников на продаваемые товары либо прейскурантов на оказываемые услуги.

Статьей 6 Закона N 5215-1 функции контроля за соблюдением законодательства о применении ККМ возложены на налоговые органы, которые обязаны регистрировать ККМ, осуществлять контроль за соблюдением правил их использования, а также за полнотой учета выручки денежных средств, производить проверки документов, связанных с применением ККМ, проверки правильности выдачи чеков, а также налагать установленные законодательством штрафные санкции, а при повторном нарушении - обращаться в суд с иском о ликвидации данного предприятия с одновременным приостановлением его деятельности, связанной с денежными расчетами с населением, в том числе в виде запрещения распоряжаться средствами на его счетах в банках.

Привлечение организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан к ответственности за нарушение требований Закона N 5215-1 осуществлялось до 31 декабря 2001 г. на основании статьи 7 указанного нормативного акта. Данной нормой были установлены виды правонарушений в сфере действия Закона N 5215-1 и меры ответственности за их совершение в виде денежных штрафов. Следует также отметить, что суммы штрафных санкций за нарушения законодательства о применении ККМ исчислялись на основании ст.146.5 КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 12.05.98 N 14-П и Определением Конституционного Суда РФ от 01.04.99 N 29-О.

Согласно ст.7 Закона N 5215-1 правонарушениями, влекущими наложение штрафных санкций, признавались:

1) ведение денежных расчетов без применения ККМ;

2) использование при расчетах неисправной контрольно-кассовой машины;

3) осуществление организацией или индивидуальным предпринимателем деятельности после ее приостановления налоговыми органами в случае обнаружения фактов повторного совершения правонарушения;

4) отсутствие ценников на продаваемый товар либо прейскуранта на оказываемые услуги;

5) невыдача чека лицом, обязанным выдать его покупателю (клиенту), или выдача чека с указанием суммы менее уплаченной.

В настоящее время порядок привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к ответственности за нарушение требований Закона N 5215-1 претерпел существенные изменения.

На основании Федерального закона от 30.12.01 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 г. в Российской Федерации введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Согласно ст.2 Закона N 196-ФЗ ст.7 Закона N 5215-1 изложена в новой редакции и уже не содержит перечня составов правонарушений за неисполнение требований о применении ККМ и сумм штрафных санкций за их совершение.

Статьей 5 Закона N 196-ФЗ предусмотрено обязательное прекращение находящихся в производстве судей, соответствующих органов и должностных лиц дел об административных правонарушениях, не признающихся административными правонарушениями в соответствии с КоАП РФ. Помимо этого, как установлено ст.5 Закона N 196-ФЗ, с 1 июля 2002 г. не подлежат исполнению неисполненные постановления судей, органов, должностных лиц о наложении административных взысканий за административные правонарушения, установленные законами Российской Федерации и не являющиеся таковыми в соответствии с КоАП РФ.

С 1 июля 2002 г. ответственность за нарушение Закона N 5215-1 установлена ст.14.5 "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин" КоАП РФ.

В соответствии со ст.14.5 КоАП РФ продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг в организациях торговли либо в иных организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги, а равно гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, при отсутствии установленной информации об изготовителе или о продавце либо без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин влечет наложение административного штрафа:

- на граждан - в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда;

- на должностных лиц - в размере от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда;

- на юридических лиц - в размере от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, в настоящее время административным правонарушением является именно неприменение ККМ при продаже товаров, выполнении работ либо оказании услуг соответствующими организациями и гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей.

Согласно ст.23.5 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 КоАП РФ - в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения ККМ - осуществляется налоговыми органами. Пунктом 2 ст.23.5 определен перечень должностных лиц налоговых органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях. К ним относятся руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его заместители, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в субъектах Российской Федерации, и их заместители, а также руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в городах и районах.

Согласно п.1 ст.28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Это означает, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 КоАП РФ (в части неприменения ККМ), составляются должностными лицами налоговых органов. Порядок и правила составления протоколов об административных правонарушениях установлены главой 28 "Возбуждение дела об административном правонарушении" КоАП РФ.

В то же время в связи с установлением в КоАП РФ такого состава административного правонарушения, как неприменение ККМ при продаже товаров, выполнении работ или оказании услуг, встает вопрос относительно правомерности привлечения юридических лиц и предпринимателей к ответственности за неисполнение соответствующими субъектами обязанностей, возложенных на них ст.2 Закона N 5215-1.

В этом случае необходимо исходить из требований вышеупомянутых нормативно-правовых актов, определяющих правила использования ККМ как инструмента финансового контроля.

Ведомственная позиция налоговых органов на этот счет изложена в письме МНС России от 14.08.02 N АС-6-06/1243@ "Об отдельных вопросах применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при осуществлении контроля за исполнением Закона Российской Федерации от 18.06.93 N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

Основываясь на нормах Закона N 5215-1 и Положения по применению ККМ, МНС России считает, что неприменение ККМ при осуществлении денежных расчетов имеет место во всех случаях, когда фактическое наличие и использование кассового аппарата не соответствуют правилам, установленным названным Положением.

Во-первых, это касается требования о регистрации ККМ в налоговых органах. Поскольку ст.4 Закона N 5215-1, п.1 и подп."е" п.7 Положения по применению ККМ допускается применение только зарегистрированных в налоговых органах контрольно-кассовых машин, применение не зарегистрированных в налоговых органах кассовых аппаратов должно рассматриваться как осуществление денежных расчетов с населением без применения контрольно-кассовой машины, что влечет применение к нарушителям ответственности в соответствии со ст.14.5 КоАП РФ.

Во-вторых, МНС России считает, что в случае несоответствия предъявляемым требованиям по техническому оснащению кассовый аппарат не может рассматриваться в качестве надлежащего инструмента контроля за выручкой.

Общие условия допуска ККМ к применению установлены п.7 Положения по применению ККМ. Так, в организациях допускается применение только исправных машин с долговременным и энергонезависимым хранением информации в фискальной памяти, которые соответствуют техническим требованиям к ККМ, допущены к использованию в соответствии с классификатором ККМ, имеют прикладные программы, допущенные к использованию Государственной межведомственной экспертной комиссией (ГМЭК), оснащены средствами визуального контроля "Государственный реестр" и "Сервисное обслуживание", а также находятся на обслуживании в центре технического обслуживания ККМ и зарегистрированы в налоговых органах. По мнению налогового ведомства, использование ККМ с нарушением указанных требований, должно рассматриваться как осуществление денежных расчетов с населением без применения контрольно-кассовой машины и, следовательно, их нарушение влечет ответственность в соответствии со ст.14.5 КоАП РФ.

В-третьих, по мнению МНС России, основанием для применения ст.14.5 КоАП РФ является нарушение части четвертой п.7 Положения о применении ККМ, так как контрольно-кассовые машины, на которых отсутствует либо повреждена пломба центра технического обслуживания, отсутствует маркировка предприятия-изготовителя или одно из средств визуального контроля, не допускаются к применению.

В-четвертых, на основании части первой пункта 7 Положения по применению ККМ допускается применение только исправных контрольно-кассовых машин с долговременным и энергонезависимым хранением информации в фискальной (контрольной) памяти. Признаки неисправности ККМ перечислены в п.8 указанного Положения.

Основываясь на приведенных нормах Положения по применению ККМ, в упомянутом ранее письме МНС России сделан вывод о том, что неисправность кассового аппарата должна квалифицироваться как неприменение ККМ по смыслу ст.14.5 КоАП РФ.

Согласно части второй п.5 Положения по применению ККМ, применение кассовых машин с фискальной памятью в нефискальном режиме или с вышедшим из строя блоком фискальной памяти приравнивается к неприменению ККМ и, следовательно, как считает МНС России, влечет взыскание административного штрафа по ст.14.5 КоАП РФ.

Кроме того, неприменением ККМ следует считать случаи невыдачи документов строгой отчетности, приравненных к чекам, лицами, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин.

Во многом, и это указано в самом письме, позиция МНС России основана на выработанных рекомендациях Высшего Арбитражного Суда РФ (см. Постановление Пленума ВАС Российской Федерации от 04.08.99 N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением").

Однако, на наш взгляд, в определенной степени Министерством РФ по налогам и сборам необоснованно широко толкуется понятие неприменения ККМ.

Действительно, как указал Пленум ВАС РФ, осуществлением расчетов без применения контрольно-кассовых машин следует считать случаи, когда ККМ не зарегистрирована в налоговых органах либо случаи невыдачи лицами, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут не использовать ККМ, документов строгой отчетности по утвержденным Минфином России формам (пункты 5, 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10).

Также, по мнению Пленума ВАС РФ, отсутствие пломбы или ее повреждение, свидетельствующие о возможности доступа к фискальной памяти, т.е. невыполнение специального требования, установленного частью четвертой п.7 Положения по применению ККМ, влечет ответственность за осуществление расчетов без применения ККМ, поскольку наличие пломбы центра технического обслуживания является обязательным условием допуска ККМ к применению (п.4 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10). Поэтому, на наш взгляд, и невыполнение любого из требований к допуску ККМ, содержащихся в п.7 указанного Положения, должно расцениваться как неприменение ККМ.

В то же время нельзя согласиться с выводом МНС России о том, что использование неисправной ККМ при осуществлении денежных расчетов следует рассматривать как неприменение ККМ. Согласно ст.2 Закона N 5215-1 использование исправной ККМ является самостоятельной обязанностью субъектов предпринимательства. В частности, согласно позиции Пленума ВАС РФ на основании Положения по применению ККМ необходимо разделять случаи неприменения ККМ, например при нарушении условий допуска их к использованию, и случаи использования при расчетах неисправной ККМ (п.4 Постановления Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10).

Признаки неисправности ККМ, при которых их нельзя использовать, установлены пунктом 8 Положения по применению ККМ. Неисправной считается контрольно-кассовая машина, которая:

1) не печатает, печатает неразборчиво или не полностью печатает на чеке обязательные реквизиты (п.4 названного Положения);

2) не печатает, печатает неразборчиво или не полностью печатает контрольную ленту или другие документы, предусмотренные техническими требованиями к ККМ и их фискальной (контрольной) памяти;

3) не выполняет или выполняет с ошибками операции, предусмотренные соответствующими техническими требованиями;

4) не позволяет получить данные, содержащиеся в фискальной (контрольной) памяти, необходимые для осуществления контроля налоговым органом;

5) применяет прикладные программы, не допущенные (ГМЭК) к использованию с конкретной моделью кассового аппарата.

Таким образом, среди указанных в п.4 Положения о применении ККМ признаков неисправности ККМ нет использования неисправного кассового аппарата, следовательно, это не свидетельствует о неприменении кассового аппарата как такового и является самостоятельным правонарушением, ответственность за совершение которого, по нашему мнению, действующим законодательством не установлена.

На наш взгляд, при установлении налоговым органом фактов использования неисправных контрольно-кассовых машин привлечение их к ответственности на основании ст.14.5 КоАП РФ неправомерно.

В любом случае в самое ближайшее время следует ожидать формирование судебно-арбитражной практики, которая позволит сделать более определенные выводы относительно применения мер ответственности на основании ст.14.5 КоАП РФ.

А. Музыченко

ФПА АКДИ "Экономика и жизнь", выпуск 12, декабрь 2002 г.