Пояснительная записка к проекту федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принят Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступил в силу 1 сентября 1995 г.

Практика применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общий объем необходимых изменений и дополнений в действующий Федеральный закон фактически требует принятия его в новой редакции.

Законопроект направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Ключевые положения законопроекта направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и соответствует принятым ею решениям.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. Предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

В законопроекте предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

Законопроектом предусматривается проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные по продолжительности сроки, что не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета в 2003 году.

Принятие законопроекта позволит решить основные проблемы местного самоуправления и будет способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уточняет организационно-правовые и экономические основы деятельности местного самоуправления в Российской Федерации и поэтому не предполагает дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

В то же время предлагаемые в проекте федерального закона изменения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения, потребуют перераспределения доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней.

В результате принятия федерального закона и сокращения (отмены) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, собственные расходные обязательства местных бюджетов по оценке сократятся с 7,0% ВВП до 5,6% ВВП. Учитывая необходимость сохранения сложившихся масштабов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе Налоговым кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП. Кроме того, в доходы местных бюджетов должны будут поступить субвенции из федерального бюджета и региональных бюджетов на реализацию отдельных государственных полномочий общей суммой до 1,5% ВВП. Таким образом, общий объем расходов местных бюджетов по оценке составит 8,1% ВВП по сравнению с 7,9% ВВП в действующих условиях при одновременном существенном расширении бюджетной и налоговой самостоятельности органов местного самоуправления. Указанные изменения в распределении бюджетных ресурсов и налоговых полномочий будут отражены в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Налоговом кодексе Российской Федерации, изменения и дополнения в которые должны быть подготовлены после уточнения предварительных расчетов исходя из окончательной редакции проекта Федерального закона.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

1. Признаются утратившими силу:

1) Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 29, ст.1010);

2) статья 16 Закона Российской Федерации от 24 июня 1992 года N 3119-I "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Регламент Верховного Совета РСФСР, Законы РСФСР "О Еврейской автономной области", "О выборах народных депутатов РСФСР", "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О земельной реформе", "О банках и банковской деятельности в РСФСР", "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О государственной налоговой службе РСФСР", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами", "О местном самоуправлении в РСФСР", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "О государственной пошлине"; Законы Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О товарных биржах и биржевой торговле" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 34, ст.1966);

3) Закон Российской Федерации от 22 октября 1992 года N 3703-I "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 46, ст.2618);

4) статья 6 Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 года N 4888-I "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР "О плате за землю" и налогового законодательства России" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 21, ст.748);

5) Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3506);

6) Федеральный закон от 22 апреля 1996 года N 38-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 17, ст.1917);

7) Федеральный закон от 26 ноября 1996 года N 141-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 49, ст.5500);

8) Федеральный закон от 17 марта 1997 года N 55-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 12, ст.1378);

9) Федеральный закон от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 39, ст.4464);

10) абзац тринадцатый статьи 2 Федерального закона от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 28, ст.3492);

11) Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 32, ст.3330);

12) пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 76-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 26, ст.2580);

13) пункты 3 и 15 статьи 2 Федерального закона от 21 марта 2002 года N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 12, ст.1093).

2. Требуют изменений и дополнений в части, касающейся вопросов местного самоуправления:

2.1. бюджетное и налоговое законодательство, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации;

2.2. имущественное законодательство;

2.3. отраслевое законодательство.