ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ К КОММЕНТАРИЮ К ЖИЛИЩНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ В РФ

Вступительная статья к комментарию к жилищному законодательству РФ

Действующее жилищное законодательство включает в себя законы и иные нормативные правовые акты, принятые в разное время (начиная с 1930-х и включая последние годы). Оно регулирует жилищные отношения органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и юридических лиц не только по поводу предоставления жилых помещений и пользования ими, но и по поводу содержания и ремонта жилищного фонда, его учета, осуществления контроля за соблюдением жилищных прав граждан и др.

В данном Комментарии разъясняется применение норм трех важнейших законов: Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-1, Жилищного кодекса РСФСР от 24 июня 1983 г. и Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. N 1541-1 с учетом соответствующих положений Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, отражающих политические, социально-экономические и правовые изменения в нашей стране в связи с переходом к рыночной экономике.

К сожалению, происходящие реформы в наименьшей степени коснулись жилищного законодательства. В частности, продолжает действовать Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. (с изменениями 1991 г.), который по сути должен являться базовым законом в системе актов жилищного законодательства. Однако многие его положения устарели не только по отношению к Конституции РФ 1993 г. и к Гражданскому кодексу РФ, но и по отношению к Закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (1992 г.). Указанный Закон, как записано в его преамбуле, "определяет основные принципы реализации конституционного права граждан на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере". Кроме того, главенствующая роль среди актов жилищного законодательства принадлежит этому Закону и на основании прямой записи в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации "О введении в действие Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"", предусматривающей, что другие акты жилищного законодательства (это касается и Жилищного кодекса РСФСР) применяются лишь в части, не противоречащей указанному Закону. Другими словами, каждую норму Жилищного кодекса РСФСР, другого закона или подзаконного акта следует при ее применении уточнять в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Именно в таком порядке, в котором они перечислены, действует приоритет одних актов по отношению к другим.

Что касается Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", то он включен в данный Комментарий как один из основных законов жилищного законодательства, определяющих правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилье.

В связи с изложенным выше хочется предостеречь от поспешного вывода, что жилищное законодательство безнадежно устарело и им нельзя пользоваться. Нет, им следует руководствоваться до принятия соответствующих актов, в первую очередь нового Жилищного кодекса Российской Федерации. По всей видимости, этот "переходный период" займет не менее 3-5 лет, поскольку принятие нового Жилищного кодекса в ближайшее время весьма проблематично. В октябре 1994 г. его проект был опубликован в "Российской газете", однако в Государственную Думу он в качестве официального законопроекта еще не вносился. По нашему мнению, основная причина столь длительного законотворчества заключается в том, что предлагаемые законопроекты содержат нормы, ухудшающие положение граждан по сравнению с действующим законодательством, т.е. снижают социальные гарантии граждан в жилищной сфере. Поэтому пока неясно, сколько времени потребуется для разработки и принятия нового Жилищного кодекса РФ и приведения в соответствие с ним всех остальных правовых актов жилищного законодательства.

В чем заключаются конституционные гарантии жилищных прав граждан и как они должны учитываться при применении жилищного законодательства?

Конституцией Российской Федерации 1993 г. в числе основных прав граждан закрепляется право на жилище. Следует отметить, что это конституционное положение было предусмотрено и в предыдущих конституциях СССР и РСФСР, и оно базируется на соответствующих международно-правовых актах. В частности, Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 г., признает, что "каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая... жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи".

Нормы, касающиеся прав граждан на жилище и его неприкосновенность, социального и индивидуального характера решения вопроса об обеспечении граждан жильем, содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), в Европейской социальной хартии (1961 г.) и в других международных документах. Наиболее полно указанные принципы нашли отражение в Рекомендации Международной организации труда 1961 г. о жилищном строительстве для трудящихся. Так, в разд. II Рекомендации отмечается, что цель национальной (государственной) политики должна заключаться в том, "чтобы стоимость соответствующего и удовлетворительного жилища не превышала разумной части дохода трудящегося, выплачиваемой в виде квартирной платы, либо в виде платежей с целью покупки такого жилища". Касаясь роли государства в деле обеспечения граждан жильем, в разд. III отмечено, что "государственные органы власти должны в той степени, в какой это необходимо и практически осуществимо, либо непосредственно обеспечивать трудящихся жилплощадью, либо поощрять обеспечение их сдаваемым в аренду или приобретаемым в собственность жилищем", а в разд. V подчеркивается, что "государственные органы власти должны оказывать специальную финансовую помощь трудящимся, которые, имея недостаточные доходы или чрезвычайно высокие расходы, связанные с содержанием семьи, не в состоянии получить надлежащее жилище".

Россия, являясь членом многих международных организаций (ООН, Совет Европы и др.), обязана, как это вытекает из действующих международно-правовых документов, учитывать и реализовывать положения этих актов в своем национальном законодательстве, т.е. ориентироваться на международные и европейские стандарты в области жилищных прав граждан.

Нынешняя Конституция РФ, провозглашающая, что Российская Федерация является социальным государством и ее политика направлена на обеспечение достойной жизни граждан (ст. 7), предусматривает разные варианты решения жилищного вопроса граждан. Граждане, которые имеют необходимые средства для приобретения или строительства собственного жилого дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически без помощи со стороны государства. Государство же в первую очередь должно позаботиться о малоимущих гражданах, которым, как указано в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, жилище должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственного и муниципального жилищных фондов. Кроме того, там записано, что на этих же условиях государственное и муниципальное жилье вправе получить и "иные указанные в законе граждане". За кем в будущем сохранится право на бесплатное предоставление жилого помещения? Эти отношения требуют дальнейшего законодательного урегулирования (конкретизации).

Однако необходимо иметь в виду, что в Законе РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" они в определенной мере нашли отражение. Так, ст. 9 этого Закона предусмотрено, что для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется прежний порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Указанной статьей также предусмотрено, что законодательством это право может быть предоставлено и другим категориям граждан.

Отметим, что на федеральном уровне и в законодательстве субъектов РФ определены отдельные категории граждан, которые пользуютя правом на бесплатное предоставление жилого помещения (по договору социального найма). Федеральные законы "О ветеранах" от 12.01.95 N 5-ФЗ, "О статусе военнослужащих" от 27.05.98 N 76-ФЗ, "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 N 119-ФЗ, "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92 N 2202-1, Законы РФ "О милиции" от 18.04.91 N 1026-1, "О статусе судей в Российской Федерации" от 14.04.93 N 4791-1 предоставляют такое право ветеранам войны, военнослужащим, государственным служащим, прокурорским и следственным работникам, сотрудникам милиции, судьям и другим категориям работников как "иным указанным в законе гражданам" с учетом их заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы, продолжительного труда и других обстоятельств, связанных с особенностями службы или работы.

Например, согласно Закону г. Москвы "Основы жилищной политики в городе Москве", принятому 11 марта 1998 г., по договору социального найма жилое помещение могут получить граждане, имеющие доходы на каждого члена семьи ниже уровня, утвержденного Московской городской Думой. Законом г. Москвы от 23.01.02 N 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002-2003 годах" установлено, что к указанным семьям относятся семьи, имеющие доход менее 5000 рублей в месяц на каждого члена семьи, включая детей, нетрудоспособных членов семьи и иждивенцев.

Что касается других жителей города Москвы, которые имеют право на "социальное жилье", то их перечень определен "Положением о порядке улучшения жилищных условий в городе Москве", утвержденным Постановлением Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12.

В числе этих граждан инвалиды войны и труда, семьи, имеющие в своем составе лиц с тяжелыми формами заболеваний, дети-сироты, реабилитированные и члены их семей, очередники, принятые на учет для улучшения жилищных условий до введения в действие настоящего Положения, а также согласно другим правовым актам государственных органов г. Москвы. Многие из граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, будут обеспечены жильем с частичной оплатой его стоимости, т.е. приобретут квартиры за "доступную плату" (с привлечением жилищных субсидий и кредитов).

В Постановлении Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" от 31 марта 1997 г. N 360 обращалось внимание на необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности. Цель жилищной политики государства - обеспечение доступности улучшения жилищных условий для более широких групп населения и обеспечение стандартов качества условий проживания.

Большое значение на новом этапе реализации жилищной реформы придавалось утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 753 Федеральной целевой программе "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. Было предусмотрено, что в соответствии с этой программой стоимость 1 кв.м общей площади в доме не будет превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий. Гражданам будет оказываться государственная поддержка в получении кредитов. На эти цели намечается направлять 5% средств, которые должны предусматриваться в Государственной инвестиционной программе, начиная с 1997 г., и часть кредитов, получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных соглашений, средств международных финансовых организаций.

В области финансирования жилищного строительства и приобретения готового жилья программой предусматриваются:

- всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов для приобретения квартир и индивидуальных домов;

- содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного строительства на основе совершенствования законодательной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества;

- использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций;

- развитие банковской системы жилищных сбережений с использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование средств;

- государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу;

- расширение комплекса мер, направленных на государственную поддержку жилищного строительства в субъектах Российской Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного строительства;

- обеспечение на основе соответствующих федеральных программ в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом, жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, особенно остро нуждающихся в жилье;

- установление практики финансирования строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья только малоимущим гражданам за счет местных бюджетов.

Основной акцент в реформе системы жилищного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания, Правительство РФ Постановлением от 17.09.01 N 675 утвердило "Федеральную целевую программу "Жилище" на 2002-2010 годы". К сожалению, предыдущие аналогичные программы страдали хроническим невыполнением намеченных мероприятий. Хотелось бы надеяться, что программа "Жилище" станет действенным правовым средством для дальнейших преобразований в жилищной сфере, реализации жилищных прав граждан.

Важную роль в реализации конституционного права на жилище призваны выполнять органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Конституции РФ (ч. 2 ст. 40) содержится указание на их обязанность поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права на жилище.

К сожалению, конституционные положения, касающиеся органов государственной власти и органов местного самоуправления, в жилищном законодательстве, в частности в Жилищном кодексе РСФСР, не нашли отражения. По-прежнему в этих актах упоминаются старые органы власти (Советы народных депутатов и их исполкомы), что создает путаницу. В данном случае необходимо иметь в виду, что система органов государственной власти включает органы государственной власти Российской Федерации (федеральные органы государственной власти) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в зависимости от их компетенции участвуют в решении жилищных вопросов граждан и других вопросов, касающихся жилищной сферы. Непосредственно же на местах (в городах, поселках и сельских населенных пунктах) этими вопросами занимаются органы местного самоуправления, которые, в частности, осуществляют учет нуждающихся в жилье граждан и предоставление им жилых помещений по договору социального найма (см. ст. 10, 11, 12, 76, 77, 130-132 Конституции РФ).

Реализация права на жилище неразрывно связана с другим конституционным правом - правом свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 вместо прописки введен регистрационный учет граждан. Однако на практике существенных изменений в получении "вида на жительство" не произошло. Прежнее законодательство, в частности Жилищный кодекс РСФСР (ч. 1 ст. 54), право граждан на жилище (на проживание в жилом помещении) неразрывно связывало с пропиской лица на данной жилой площади. Аналогичную позицию занимали суды, руководствуясь Постановлением Пленума Верховного Суда СССР "О практике применения судами жилищного законодательства" от 3 апреля 1987 г. N 2. Норма ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, где под записью о вселении в установленном порядке подразумевалась прописка, была признана Конституционным Судом РФ неконституционной (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н.Ситаловой" от 25 апреля 1995 г. N 3-П). В указанном Постановлении отмечено, что, как следует из Конституции РФ и Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, в том числе права на жилище.

В ряде субъектов РФ были введены ограничения для иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы. Например, действовал Закон г. Москвы "О сборе за компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывших в г. Москву на жительство" от 14 сентября 1994 г. N 15-67. Этим Законом был установлен специальный сбор для иногородних граждан, прибывающих на постоянное жительство в г. Москву. Ставка сбора для иностранных граждан составляла в 5000-кратный размер минимальной месячной оплаты труда; для граждан Российской Федерации - 10% от указанной ставки сбора (ст. 3). В этой связи прописке (регистрации) в г. Москве подлежали только граждане, уплатившие этот сбор. Постановлением Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронеж, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" от 4 апреля 1996 г. N 9-П положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации.

При этом в Постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, в частности, следующее:

"В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1). Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (статья 2);

нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения прав на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл;

реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1)".

Согласно Конституции РФ (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом, в частности, состоят его особенность и отличие от гражданского законодательства, которое находится исключительно в компетенции Российской Федерации. Поэтому кроме Конституции РФ, которая служит правовой базой для всего законодательства, нужно руководствоваться актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и актами, принятыми государственными органами субъектов Российской Федерации.

В их числе следующие виды правовых актов:

1) законодательные акты Российской Федерации - законы и другие нормативно-правовые акты, принятые федеральными законодательными (представительными) органами: Съездами народных депутатов РСФСР и РФ, Верховным Советом РСФСР и РФ, а также Федеральным Собранием РФ;

2) указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые указами положения;

3) постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ);

4) нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издавать на основании законов и иных нормативно-правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного законодательства;

5) конституции республик в составе РФ и их законодательство, а в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах - уставы этих субъектов и их законодательство. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами субъектов РФ и органами исполнительной власти;

6) нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения законом этих органов государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 N 154-ФЗ).

Кроме того, продолжают действовать нормативные акты государственных органов СССР, нормы которых применяются до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательству РФ.

Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством.

Как указывалось выше, нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п. 2 ст. 3 Кодекса, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах (это относится и к жилищному законодательству), должны соответствовать указанному Кодексу. Так, если ст. 51 Жилищного кодекса РСФСР говорит о договоре найма жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда, то сегодня при заключении такого договора нужно руководствоваться ст. 672 Гражданского кодекса РФ, которая говорит о договоре "социального найма жилого помещения" в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Кроме того, указанной статьей установлено, что договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, и к такому договору применяются только правила ст. 674, 675, 678, 680, 681 и п. 1-3 ст. 685 Гражданского кодекса РФ, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

Здесь следует сказать о близости жилищного и гражданского законодательства, так как отдельные законы одновременно содержат нормы жилищного и гражданского законодательства. Гражданский кодекс РФ (гл. 18 и 35 и др.), Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" от 15.06.96 N 72-ФЗ можно привести в качестве актов, действие которых распространяется как на жилищные, так и на гражданские правоотношения. Во многих случаях жилищные правоотношения, т.е. отношения по учету нуждающихся в жилье граждан, предоставлению жилых помещений и др., являются "чисто" жилищными. В других случаях отношения, связанные с членством в жилищно-строительном кооперативе, с приватизацией жилья, регулируются гражданским и жилищным законодательством, поскольку в этих случаях затрагиваются вопросы имущества и права собственности.