Что неизвестно прежнему кодексу? (С. Жуков, "эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2003 г.)

Что неизвестно прежнему кодексу?

В связи со вступлением в силу КоАП РФ (далее - АК) небезынтересным представляется установление его взаимосвязи с другими нормативно-правовыми актами, уже действовавшими на тот момент. Сегодня о практике применения данного Кодекса нельзя говорить как о сложившейся. В то же время теоретический анализ положений закона позволяет определить коллизионные ситуации, разрешение которых в будущем станет головной болью как юристов-практиков, так и работников судебного аппарата. Одним из таких вопросов является регулирование порядка использования контрольно-кассовых машин (ККМ) при осуществлении денежных расчетов с населением.

На нет и суда нет

Правонарушение, связанное с использованием ККМ, АК трактует как продажу товаров, выполнение работ или оказание услуг без применения в установленных законом случаях ККМ (ст.14.5).

Согласно действующему Закону РФ от 18.06.93 N 5215-1 "О применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением" (далее - Закон) денежные расчеты с населением при осуществлении торговых операций или оказании услуг на территории Российской Федерации производятся всеми предприятиями (в том числе физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организациями, учреждениями, их филиалами и другими обособленными подразделениями с обязательным применением ККМ (ст.1 Закона). В то же время самим Законом виды ответственности за неприменение ККМ не установлены.

Следовательно, на сегодняшний день АК - единственный источник, предусматривающий административную ответственность за неприменение ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением.

Анализируя положения Закона в совокупности с Положением по применению ККМ*(1), ВАС РФ дал разъяснение, из которого вытекает, что в качестве неприменения ККМ может квалифицироваться лишь деяние, в результате которого нарушаются обязательные условия допуска ККМ к применению*(2). Остальные случаи могут квалифицироваться как использование неисправной ККМ (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29.10.2001 N А78-2857/01-С2-12/194-Ф02-2537/01С2)*(3).

Однако АК за данное деяние ответственности не устанавливает, а в случае применения таковой компетентными органами может возникнуть ряд вопросов (основания привлечения к ответственности, обеспечение единства правоприменительной практики, гарантии прав организаций и предпринимателей и др.).

Аргументы и факты

Главный вопрос АК - это вопрос административного производства со всеми присущими ему атрибутами: основаниями-фактами, процессуальными документами, сроками, компетенцией государственных органов, правами и обязанностями иных участников данного процесса и др. Безусловно, важной составляющей административных процедур является оформление такого необходимого процессуального документа, как протокол.

Как следует из смысла норм АК, протокол выполняет различные функции, главными из которых выступают доказательственная (фиксация факта правонарушения и других обстоятельств, имеющих значение для дела)*(4), а также обеспечительная (фиксация выполнения обеспечительных мер административного производства, рассмотрения дела об административном правонарушении)*(5). Такое значение протокола, с одной стороны, обеспечивает интересы государства и общества, а с другой - всех остальных участников административного производства.

В том же разъяснении ВАС РФ указывается на то, что, поскольку Закон не содержит специальных требований к форме и порядку составления документа, фиксирующего совершение правонарушения, судам следует иметь в виду, что факт нарушения требований данного Закона должен быть зафиксирован в соответствующем акте, при составлении которого должны учитываться требования статьи 23.5 АК*(6).

Составление указанного ВАС РФ документа на сегодняшний день регламентируется ведомственным актом МНС России*(7), обязательным для соответствующей системы органов. Примечательным остается следующий факт: компетентные органы в лице инспекторов подразделений МНС России и сотрудников ФСНП России оформляют результаты проверок порядка применения ККМ соответствующим актом, что является совершенно не корректным.

В соответствии с указанными рекомендациями по составлению таких актов в них, в обязательном порядке, указываются не только нарушения Закона, но и обстоятельства, при которых они были обнаружены*(8). Естественно, что в состав любого из таких обстоятельств будет входить осмотр ККМ, который в свою очередь включает как осмотр собственно ККМ (корпус, панели), так и ее принадлежностей (ключ, голограммы, др.), документов (чек, паспорт, формуляр, др.) либо помещения, в котором находится ККМ.

Сравнив положения ранее действовавшего Кодекса об административных правонарушениях и нового, можно заметить, что АК предусматривает неизвестный прежнему Кодексу вид обеспечительных мер в административном производстве - осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

ККМ представляет собой вещь, принадлежащую указанным лицам на законном основании. Руководствуясь такими доводами, неотъемлемой составляющей проверки использования предпринимателем либо организацией ККМ следует считать составление протокола осмотра в присутствии двух понятых (ст.27.8 АК).

Таким образом, в случае проведения любой проверки применения ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением должен быть составлен именно протокол, предусмотренный ст.27.8 АК, а не акт.

Акт проверки применения ККМ не будет являться надлежащим и допустимым процессуальным доказательством даже при соответствии требованиям АК к содержанию протокола об административном правонарушении.

Поиск критерия

Заметим, что суммы штрафов за неприменение ККМ превышают один минимальный размер оплаты труда, а значит, в связи с этим подлежит составлению протокол об административном правонарушении (ст.28.2, 28.6 АК).

В практике компетентных органов, налагающих штрафы за соответствующие правонарушения, вопрос сроков составления протокола об административном правонарушении на сегодняшний день решается следующим образом. Полагая, что ст.28.7 АК предусмотрен месячный срок для проведения (при необходимости) административного расследования, государственные органы стараются уложиться в данный срок, оформляя одновременно и протокол, и постановление о привлечении к административной ответственности.

Такая практика порочна по следующим причинам.

Поскольку случаи проведения административного расследования ограничены исключительным перечнем видов законодательства, при нарушении которых оно допускается, очевидно, что государственные органы руководствуются указанными нормами и установленными в них сроками. При этом нормативно-правовые акты о ККМ относятся к законодательству о защите прав потребителей, так как по смыслу в сравнении со всеми другими видами законодательных актов, перечисленных в ст.28.7 АК, это законодательство наиболее точно отражает суть нормативно-правовых актов о ККМ. Другим нарушением является отнесение законодательства о ККМ к налоговому законодательству. Каких-либо оснований для совершения рассматриваемых процессуальных действий не имеется.

Возникающий в такой ситуации вопрос поиска критерия, по которому производится отнесение того или иного массива однородных нормативно-правовых актов к определенному виду (и даже отрасли законодательства), весьма сложен применительно к законодательству о ККМ. Это объясняется следующим.

Законодательство о защите прав потребителей состоит из ГК РФ, Закона о защите прав потребителей и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, иных правовых актов и регулирует отношения, возникающие при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей, а также определяет механизм реализации этих прав (ст.2 Закона о защите прав потребителей).

В то же время, Закон не содержит нормы, определяющей предмет его регулирования.

В связи с этим судами была сделана попытка дать сложившейся ситуации соответствующее толкование.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что:

- сферой регулирования Закона о ККМ являются денежные расчеты с участием граждан, покупающих товары либо заказывающих услуги, независимо от того, в каких целях они это делают.

Однако данное толкование сделано в целях определения круга субъектов, при участии которых возможно применение данного Закона, т.к. далее говорится, что:

- в связи с изложенным судам следует иметь в виду, что Закон подлежит применению и в тех случаях, когда денежные расчеты осуществлялись с индивидуальным предпринимателем (покупателем, клиентом)*(9).

Конституционный Суд РФ, давая толкование рассматриваемого Закона, указал, что:

- его предписания имеют многофункциональное значение и направлены на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителя, а также на охрану установленного порядка торговли и оказания услуг, фискальных интересов государства, финансовой (в том числе налоговой) дисциплины,

Предметом регулирования данного Закона являются отношения публично-правового характера, и предусмотренная им ответственность является публично-правовой, а именно административной*(10).

Одновременно необходимо учитывать то, что данные документы не носят нормативного характера и были приняты до вступления в силу нового АК, а также внесения изменений в ст.7 Закона, с учетом которой в основном и давались данные разъяснения.

В связи с этим можно предположить, что на настоящий момент существует нормативно-правовая неопределенность по вопросу отнесения законодательства о ККМ, включая указанный Закон, к определенной отрасли. Поэтому данный вопрос требует решения на должном уровне путем либо внесения соответствующих изменений в Закон о применении ККМ, либо издания актов, содержащих официальное толкование по данному вопросу и соответствующих реалиям сегодняшнего дня.

Компромисс

Поскольку нормативно вышеизложенная проблема не решена, представляется, что в данной ситуации должен быть найден компромисс.

Закон о применении ККМ действительно являлся по своей правовой природе многофункциональным, поскольку конкретно устанавливал различные по правовым последствиям для предпринимателей и организаций нормы.

Однако анализируя смысл его содержания, ясно, что данный акт направлен не на государственное регулирование всех вопросов применения ККМ, обеспечивающих, с одной стороны, защиту прав потребителей, с другой - государства и общества, а на обеспечение государственного контроля за соблюдением требований к применению ККМ при осуществлении наличных расчетов, т.е. прежде всего на упорядочение отношений между государством и лицами, обязанными в одностороннем порядке использовать ККМ.

Невыполнение данных требований преследует защиту интересов исключительно государства, общества в целом, что выражается в характере санкций, закрепляемых теперь уже исключительно АК, которые никоим образом не восстанавливают в случае нарушения прав потребителей и не содержат дополнительных наряду с ГК РФ, Законом о защите прав потребителей механизмов реализации и защиты их прав.

Нормы Закона прежде всего устанавливают односторонние обязанности продавцов и не затрагивают прав и обязанностей покупателя (например, право покупателя требовать выдачи чека).

Тем более такие требования, как, например, отображение на чеке строго определенных реквизитов (см. п.4 Положения по применению ККМ), помимо цены товара, являющейся в соответствии со ст.454, 492, 500 ГК РФ существенным условием договора розничной купли-продажи, вызывают дополнительные сомнения в комплексном, в том числе гражданско-правовом, характере регулирования осуществляемого данным Положением и принимаемыми в соответствии с ним актами.

Интересным является и то, что в соответствии с Классификатором правовых актов акты о применении ККМ (классификационная группа 090.100.060 "Применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением") выделяются в подразделе 090.100.000 "Торговля" раздела 090.000.000 "Хозяйственная деятельность". Классификационная группа правовых актов 090.100.100 "Защита прав потребителей при продаже товаров" выделяется в качестве самостоятельной группы в указанных подразделе и разделе*(11).

Тем самым критерии объема и целей регулирования отражают скорее односторонний - публично-правовой - характер Закона о применении ККМ, что говорит о специфике данного и принятых на его основании нормативных актов. В результате последние подлежат выделению в системе законодательства РФ в качестве самостоятельного вида законодательства - о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением.

С. Жуков,

юрист

"эж-ЮРИСТ", N 2, январь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением (утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745.

*(2) Пункт 5. Постановление Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

*(3) Арбитражная налоговая практика. N 1, 2002.

*(4) Статьи 26.2, 28.2 и др. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

*(5) Статьи 27.4, 27.8, 29.8 и др. Там же.

*(6) Пункт 12. Постановление Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".

*(7) Методические рекомендации по организации контроля за применением контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением (утв. ГНС РФ и ДНП РФ от 29.07.94, 03.08.94, N НИ-6-14/281, ВЯ-1155).

*(8) Пункт 4.3. Там же.

*(9) Постановление Пленума ВАС РФ от 04.08.99 N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин...".

*(10) Постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.98 N 14-П, см. также: Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2001 N 88-О.

*(11) Указ Президента РФ от 15.03.2000 N 511 "О классификаторе правовых актов".