Основные тенденции антимонопольного регулирования в условиях переходной экономики России (Т.В. Бурмистрова, Г.И. Мартыненко, "Право и экономика", N 5, 6, май, июнь 2003 г.)

Основные тенденции антимонопольного регулирования в условиях
переходной экономики России

Одной из важнейших экономических функций государства является разработка и проведение антимонопольной политики, причем она наиболее актуальна в странах, находящихся на переходном этапе к созданию социально ориентированного хозяйства. Антимонопольная политика рассматривается как комплекс мер государственной власти, направленных на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение недобросовестной конкуренции.

В настоящее время основными целями антимонопольной политики государства являются: формирование единого экономического и правового пространства; обеспечение экономической свободы предпринимательской деятельности; создание конкурентной среды. Эти цели реализуются с помощью укрепления антимонопольного контроля за экономической концентрацией; предотвращения организации монопольных структур на товарных и финансовых рынках; предупреждения антиконкурентных соглашений; преодоления административных барьеров и других мер.

Расширение правового поля в сфере антимонопольного регулирования

Государственное антимонопольное регулирование включает в себя два взаимосвязанных направления: разработку и принятие специального антимонопольного законодательства, а также контроль за его выполнением; формирование адекватной системы органов управления, осуществляющих возложенные на него функции по антимонопольному регулированию.

Единство правового регулирования конкурентных отношений в России обеспечивается на основе Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с последующими изм. и доп.) (далее - Закон о конкуренции).

Более чем десятилетний опыт его применения сыграл весьма важную роль в формировании конкурентной среды в нашей экономике. Разумеется, структурные преобразования в экономике, кризис 1998 г. и последующий, пусть незначительный, экономический рост и оживление производства - все это на каждом этапе вызывало необходимость в корректировке Закона о конкуренции и приведении его в соответствие с ходом экономических реформ. Все большее значение приобретает насущная потребность отражения антимонопольных требований в смежных отраслях гражданского права.

Совершенствование антимонопольного законодательства (АМЗ) на рынке товаров и услуг обусловливалось необходимостью привести его в соответствие с нормами Гражданского и Налогового кодексов Российской Федерации, рядом новых федеральных актов. Основные изменения касались повышения эффективности выявления и пресечения соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, антиконкурентной деятельности органов власти всех уровней, усиления ответственности участников товарного рынка за нарушения антимонопольного законодательства. Были введены новации, связанные с регистрацией товарных знаков и направленные на пресечение недобросовестной конкуренции. В итоге была принята новая редакция Закона о конкуренции, введенного в действие с 1 июля 2002 г.*(1). Вкратце остановимся на основных внесенных изменениях и дополнениях в последнюю редакцию Закона.

Принципиальные изменения коснулись правоприменения норм Закона: ранее прямое применение положений Конституции РФ при толковании отдельных норм АМЗ не всегда признавалось судами. Теперь закрепление конституционных принципов в качестве целевой установки Закона о конкуренции (таких как свобода экономической деятельности, единство экономического пространства, поддержка конкуренции, поименованных в ст.8, 34, 74 Конституции РФ) позволит эффективнее применять эти положения на практике при разъяснении отдельных положений АМЗ.

Настоящий Закон направлен на обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности на территории Российской Федерации и на создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Закона, федеральных законов, регулирующих отношения, предусмотренные ст.2 настоящего Закона.

Теперь Закон о конкуренции, действуя на всей территории Российской Федерации, распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках, в которых участвуют разнообразные юридические лица, физические лица (как было ранее), на также и индивидуальные предприниматели, дополнительное включение которых усиливает предпринимательскую направленность законодательного акта.

Высокая монополизация рынка товаров и услуг обусловила многочисленные нарушения по установлению необоснованно высоких цен на свои товары, работы, услуги со стороны субъектов, обладающих рыночной властью. Манипулирование монопольными ценами распространено во взаимоотношениях продавцов (поставщиков) и покупателей (потребителей), когда монополисты преднамеренно создают зону дефицита, сокращая объемы производства и искусственно создавая повышенный покупательский спрос. Ранее такого рода нарушения фактически не рассматривались, поэтому новое определение монопольно высокой цены, данное в ст.4 Закона, позволит выявлять факты нарушений и совершенствовать доказательную базу.

Монопольно высокая цена - цена товара, которая устанавливается занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом и при которой данный хозяйствующий субъект компенсирует либо может компенсировать необоснованные затраты и (или) получает либо может получить прибыль существенно более высокую, чем это может быть в сопоставимых условиях или условиях конкуренции.

Понятие "существенно большая прибыль" является в значительной степени абстрактно-оценочным, и какие-либо пороговые значения могут сформироваться только в результате рассмотрения конкретных дел по фактам установления монопольных цен и обобщения судебной практики по толкованию судами рассматриваемого экономического критерия.

Самым распространенным нарушением АМЗ, как известно, являются запрещенные Законом действия (или бездействие) хозяйствующего субъекта (или группы лиц), занимающего доминирующее положение на рынке товаров и услуг, которые могут привести к ограничению или устранению конкуренции либо ущемить интересы других хозяйствующих субъектов (ст.5). Среди перечня злоупотреблений хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке товаров и услуг, поименованных в Законе о конкуренции, представляют практический интерес неправомерные действия, используемые хозяйствующим субъектом для "давления" на своих конкурентов, список которых существенно расширен в новой редакции п.1 ст.5. Здесь же четко сформулировано понятие дискриминационных условий и прямо установлен запрет на совершение дискриминационных действий, ограничивающих конкуренцию и равноправный доступ всех заинтересованных контрагентов на рынок.

В частности, это: навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и других);

создание условий доступа на товарный рынок, обмена, потребления, приобретения, производства, реализации товара, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами (дискриминационные условия).

Выявлять и пресекать соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, поименованных в ст.6, всегда представляло большую сложность, что объяснялось как размытостью правового определения согласованных действий, так и скрытым (латентным) характером заключаемых соглашений. Новая редакция Закона уточняет понимание соглашений и согласованных действий (к соглашению причислены договор или иная сделка) хозяйствующими субъектами, работающими на рынке одного или взаимозаменяемых товаров. Теперь введено разграничение между соглашениями или согласованными действиями, которые подлежат прямому запрету и которые, в исключительных случаях, могут быть признаны антимонопольными органами соответствующими условиям конкуренции, но если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит неблагоприятные последствия для рассматриваемого товарного рынка, либо если возможность заключения такого соглашения или осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами предусмотрена федеральными законами.

Принципиальное значение, на наш взгляд, имеет исключение 35%-ного порогового значения для признания соглашения или согласованных действий нарушающими требования АМЗ. В окончательной редакции п.3 ст.6 выглядит так:

Запрещается заключение соглашения или осуществление согласованных действий не конкурирующими между собой на соответствующем товарном рынке хозяйствующими субъектами, получающими (потенциальными приобретателями) и предоставляющими (потенциальными продавцами) товар (взаимозаменяемые товары), если в результате таких соглашений или согласованных действий имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Положения настоящего пункта не применяются к хозяйствующим субъектам, совокупная доля которых на рынке определенного товара не превышает 35 процентов.

Государственный контроль за соглашениями (согласованными действиями) хозяйствующих субъектов приобретает логическое завершение в новой редакции Закона с введением нормы их предварительного согласования с антимонопольными органами, предусмотренной ст.19.1.

Весьма "популярный" вид антиконкурентной деятельности на нашем рынке представлен актами и действиями исполнительной власти всех уровней, ограничивающими конкуренцию. Исполнительной власти запрещено принимать акты или совершать согласованные действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают благоприятные или дискриминирующие условия для одних хозяйствующих субъектов за счет других, если такие решения могут способствовать ограничению конкуренции (ст.7 и 8 Закона). Ныне введен запрет на издание органами власти всех уровней актов, в результате которых на товарном рынке ограничивается конкуренция. При этом самое главное "завоевание" состоит в том, что если ранее нормы Закона о конкуренции распространялись на действия лишь исполнительной власти, то новой редакцией установлено, что если такие акты не могут быть изданы не только исполнительными органами власти (федеральными, региональными, местными), но также и законодательными органами субъектов Федерации. Изменения также коснулись перечня актов и действий, квалифицируемых как действия органов власти и местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию. В новой редакции название данного раздела таково:

Раздел II.1.
Ограничивающие конкуренцию акты, действия, соглашения
или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или
правами указанных органов власти органов или организаций

Сегодня развитие российской экономики происходит в условиях завершения приватизации, активизации вертикальных и горизонтальных слияний субъектов рынка, применения процедур банкротства убыточных предприятий. Возросла активность юридических лиц по созданию, реорганизации, слиянию, ликвидации предприятий, увеличивается количество сделок по приобретению акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получению в собственность или пользование основных средств другого хозяйствующего субъекта. Анализ процессов экономической концентрации, под которой понимается концентрация собственности у отдельных субъектов рынка*(2), свидетельствует о происходящем в национальной экономике переделе рыночного пространства между структурами со значительной или определяющей долей частной собственности. Сохраняется практика последовательного создания дочерних компаний с целью перевода в них активов и оставления в материнских компаниях накопившихся "безнадежных" долгов. В результате такой политики увеличение числа хозяйствующих субъектов, действующих на определенном товарном рынке лишь формально, не приводит к снижению экономической концентрации, поскольку реально новые конкурирующие участники рыночных отношений не образуются (перераспределение активов происходит внутри одной группы лиц). Расширяется практика приобретения контрольных пакетов акций крупных хозяйствующих субъектов через подставных лиц (юридических лицфирм-"однодневок", оффшорных компаний и физических лиц, не связанных между собой родственными отношениями). В результате согласованных действий приобретателей, каждый из которых получает пакет, составляющий обычно около 19% акций (долей), ведется скрытая бесконтрольная экономическая концентрация.

Именно эти факторы предопределили развитие правового поля, обеспечивающего цивилизованный государственный контроль за реализацией правовых гарантий конкуренции, прежде всего закрепленных в антимонопольном законодательстве. Основная задача антимонопольного контроля состоит в том, чтобы не допустить, предупредить, в крайнем случае - пресечь любые формы недобросовестной конкуренции и обмана потребителей, разные формы монополистической деятельности, а именно согласованные действия, антиконкурентные соглашения и т.п., которые могут повлечь за собой ущемление интересов хозяйствующих субъектов, граждан и государства в целом. Как известно, государственный контроль за состоянием экономической концентрации, т.е. за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений, носит двоякий характер - предварительный и последующий.

В целях содействия демонополизации экономики еще три года назад в Закон о конкуренции были внесены дополнения, позволяющие при осуществлении государственного контроля экономической концентрации устанавливать реальных участников сделок, определять реальные размеры концентрации хозяйствующих субъектов на товарном рынке, оценивать их стратегические интересы (Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 18 Закона РФ "О конкуренции:"). Предусматривалось также представление антимонопольным органам информации об источниках, условиях получения и размерах заемных денежных средств, необходимых для совершения сделок; при этом установлен ограниченный срок действия заключений антимонопольных органов (1 год) о даче согласия на совершение сделок. Стало возможным не допускать незаконную экономическую концентрацию в тех случаях, когда приобретателем имущества российских предприятий, в том числе и акций, выступают либо зарегистрированные в оффшорных зонах, либо специально созданные предприятия (для конкретной сделки). Эти поправки к Закону, по идее, должны предотвращать перекачку за рубеж ликвидных активов российских предприятий, а по существу направлены на защиту экономической безопасности страны.

В новой редакции Закона о конкуренции продолжено совершенствование способов контроля экономической концентрации с помощью механизма ходатайств, т.е. предварительного и последующего согласования с антимонопольными органами действий по созданию, слиянию и присоединению организаций (ст.17), а также сделок хозяйствующих субъектов по приобретению акций и имущества других компаний (ст.18). Новым законом внесены изменения в нижеперечисленные статьи.

Статья 17. Государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций

Слияние и присоединение коммерческих организаций может осуществляться с предварительного согласия антимонопольного органа при выполнении следующего условия: суммарная балансовая стоимость активов по последнему балансу должна превышать 200 тыс. минимальных размеров оплаты труда (пороговое значение), а ранее эта норма составляла 100 тыс. МРОТ.

Заинтересованные юридические лица подают в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на слияние либо присоединение коммерческих организаций, сведения об основных видах деятельности и другую необходимую информацию. Антимонопольный орган обязан сообщить о своем решении в течение 30 дней, а при необходимости этот срок возможно увеличить максимум на 20 дней (ранее было 15 дней).

Если удовлетворение ходатайства может привести к ограничению конкуренции или возникновению или усилению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, то антимонопольный орган ходатайство отклоняет.

Уведомление антимонопольного органа учредителями происходит в течение 45 дней со дня государственной регистрации в случаях:

создания коммерческих организаций, если суммарная стоимость активов участников превышает 200 тысяч МРОТ;

слияния и присоединения коммерческих организаций, если суммарная стоимость их активов превышает 100 тыс. МРОТ.

Статья 18. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях

Уведомление антимонопольного органа происходит по заявлению юридического или физического лица в течение 45 дней (было 15 дней) с момента совершения сделки при условии, что суммарная стоимость активов по последнему балансу для этих лиц превышает 100 тыс. МРОТ (было 50 тыс. МРОТ).

Уведомление антимонопольного органа об избрании физических лиц в исполнительные органы, советы директоров (наблюдательные советы) также производится хозяйствующим субъектом в течение 45 дней (было 15 дней) с момента избрания в случаях, когда суммарная стоимость его активов превышает 100 тыс. МРОТ (было 50 тыс. МРОТ) или когда он внесен в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке более 35%.

Необходимо детальнее разъяснить следующий момент, имеющий отношение и к ст.17, и к ст.18, да и к ст.5 Закона о конкуренции. Как следует из системного толкования самого Закона, доминирование само по себе не является нарушением АМЗ*(3). Поэтому доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке еще не является основанием для отказа ему в сделках. В новой редакции Закона основанием для отказа в удовлетворении ходатайств может стать только ограничение конкуренции. В целом же внесенные изменения позволят антимонопольным органам уделять больше внимания действиям и сделкам хозяйствующих субъектов и физических лиц, имеющих реальную возможность оказывать негативное влияние на конкурентную среду.

Ряд дополнений в Закон представляют собой новые нормы антимонопольного регулирования на товарных рынках. Существенно расширены формы предварительного государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, только имеющих намерение заключить соглашения или осуществлять согласованные действия, для чего специально введена новая статья 19.1, которая позволит повысить эффективность работы антимонопольных органов по недопущению антиконкурентных соглашений .

Статья 19.1. Государственный контроль за соглашениями или согласованными действиями хозяйствующих субъектов, ограничивающими конкуренцию

Основные позиции этой новации следующие.

Имеющий намерение заключить соглашение или осуществить согласованные действия хозяйствующий субъект имеет право подать заявление в антимонопольный орган на предмет соответствия АМЗ.

Антимонопольный орган в течение 30 дней со дня поступления необходимой информации принимает решение о соответствии либо несоответствии соглашения или согласованных действий требованиям АМЗ, продлевая этот срок при необходимости еще на 20 дней.

Антимонопольный орган вправе выдать участникам соглашения или согласованных действий предписание, направленное на обеспечение конкуренции, равно как аннулировать (при определенных условиях) свое решение.

Данная статья, вводящая в правовой оборот институт нотификации соглашений, по существу усиливает положения ст.6 Закона о конкуренции. Кстати, такого рода инструмент в российском праве, сходный с предложенным в ст.19.1, впервые был закреплен в ст.8 и 9 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".

Нововведением также является ст.9 новой редакции Закона, предусматривающая установление антимонопольных требований к проведению конкурсов, которая является существенным дополнением к действующему ныне Федеральному закону от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", не содержащему таких норм.

Статья 9. Антимонопольные требования к проведению конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд местного самоуправления

Сформулированные требования позволят избежать предоставления преимуществ и льгот отдельным участникам, правильно квалифицировать действия организаторов конкурса. Теперь результаты конкурса могут быть признаны недействительными, если не будут соблюдены следующие правила:

не разрешается создавать преимущественные условия для отдельных участников конкурса или ограничивать доступ к участию, или уменьшать им плату за участие в конкурсе;

не допускаются к участию в конкурсе организаторы конкурса, их сотрудники и аффилированные лица;

запрещается координировать деятельность участников конкурса, если это может привести к ограничению конкуренции между участниками.

В соответствии со ст.10 ранее имевшиеся формы недобросовестной конкуренции дополнены в новой редакции также недопустимой деятельностью хозяйствующего субъекта, связанной с приобретением и использованием исключительных прав на средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг. Отсутствие такого рода нормы ранее способствовало нарушению норм Парижской конвенции по охране промышленной собственности.

Некоторые положения конкурентного права требовали приведения их в соответствие с новациями принятых законодательных актов. В этой связи отдельные положения были исключены из Закона о конкуренции. Это нормы, регламентирующие привлечение лиц к административной ответственности и установления ее размеров, которые теперь являются прерогативой новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях. Исключена также бывшая ст.9, касающаяся невозможности со стороны должностных лиц органов государственной власти и управления участвовать в предпринимательской деятельности (такие требования теперь имеются в законодательстве о государственной службе).

Отношения, регулируемые антимонопольным законодательством, затрагивают также смежные отрасли и сферы деятельности, вследствие чего возникла потребность в корректировке действующих ранее норм. Принятие ряда новых законодательных актов, находящихся на "стыке" норм конкурентного и административного права, по существу означало формирование новых условий для создания конкурентной среды; эти законы (или дополнения к уже действующим) призваны снижать уровень административных барьеров при выходе на рынок, способствовать прозрачности регистрационных и лицензионных требований, устанавливать административный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов. Речь идет о Федеральных законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О государственной регистрации юридических лиц", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Развитие финансового рынка вызвало к жизни законодательное оформление на нем конкурентных отношений между субъектами - банками, страховыми компаниями, профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Федеральный закон N 117-ФЗ от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (с изм. и доп., вступившими в силу с 1 июля 2002 г.) заложил нормативную базу государственного регулирования отношений, влияющих на развитие и защиту конкуренции на рынке ценных бумаг, банковских, страховых и иных финансовых услуг. Применение норм данного Закона позволяет антимонопольным органам определять возможные антиконкурентные последствия при совершении сделок, контролировать вертикальные и горизонтальные связи всех участников сделки. Появилась возможность на этой основе препятствовать образованию необоснованной концентрации на рынке финансовых услуг.

В дальнейшем в рамках совершенствования законотворческой деятельности, по мнению МАП России*(4), необходима разработка нового закона о конкуренции, поскольку в старый уже внесены все возможные изменения, о которых здесь упомянуто. Рассматривается также возможность наделить дополнительными полномочиями территориальные управления, расположенные в центрах федеральных округов, прежде всего в области контроля органов власти, что будет способствовать усилению координации работы территориальных управлений как между собой, так и с центральным аппаратом МАП России.

Анализ практики антимонопольного регулирования

Дальнейшее совершенствование конкурентных отношений, выработка моделей поведения и государства, и первичных хозяйственных звеньев во многом зависит от существующей экономической конъюнктуры и действующего правового поля. В этой связи несомненный интерес может вызвать обобщение опыта применения антимонопольного законодательства, проведенное авторами за ряд лет (с 1996 по 2001 гг.) с использованием материалов Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства*(5). При этом не ставилась задача оценивать деятельность федерального Министерства и его территориальных управлений, поскольку об их возрастающей результативности можно судить по положительной динамике показателей.

В целом же ход выполнения Закона о конкуренции принято рассматривать с помощью алгоритма, характеризующего этапы мониторинга нарушений антимонопольного законодательства. Представленные на рис.1 статистические данные нуждаются в некоторых комментариях: во-первых, несмотря на прогрессивную роль, которую сыграл Закон о конкуренции, первые годы его применения "ушли" на становление центрального аппарата (в то время он назывался Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур) и формирование его отделений на местах, на обучение кадров и предпринимателей ведению бизнеса в конкурентной среде. Тогда еще не были отработаны система и методика слежения за нарушениями законодательства. Во-вторых, в течение нескольких лет происходило совершенствование методических приемов, используемых территориальными органами для мониторинга; кроме того, сам Закон о конкуренции за эти годы также претерпел существенные изменения. Отсюда некоторая некорректность отдельных статистических данных за 1996-1998 гг. в сравнении с данными за 1999-2001 гг. Тем не менее, на наш взгляд, некоторыми нестыковками в показателях можно пренебречь, поскольку сведенные воедино данные позволяют увидеть главное - определенные тенденции в реализации государственной антимонопольной политики.

Рис.1. Динамика и алгоритм рассмотрения фактов нарушения АМЗ за период 1996-2001 гг.

/----------\                               /----------------------------\

|Всего рас-|                               |Результаты рассмотренных дел|

|смотрено  |                               \----------------------------/

|фактов    |                                 |

\----------/                                 |   /------------\

        \------  включая:                   \- |Выдано пред-|

        /--------------------\                   |писаний   об|

        |Нарушения |Нарушения|                   |устранении  |

        |не   подт-|подтверж-|                   |нарушений   |

        |вержденные|денные   |                   \------------/

        \--------------------/                         \-------------

                       \------   из них:                   /-----------\

                          /-------------------\             |Из них  ис-|

                          |Устранено  |Возбуж-|             |полнено    |

                          |без возбуж-|дено   |             |предписаний|

                          |дения дела |дел    |             \-----------|

                          \-------------------/                         |

                                           \-----   в том числе:       |

                                              /----------------------\  |

                                              |Устранено |Принято ре-|  

                                              |в процессе|шений    по|

                                              |рассмотре-|результатам|

                                              |ния дела  |рассмотре- |

                                              |          |ния дела   |

                                              \----------------------/

1996 г.	3575	1056	2519	1275	1244	379	865	803	750
1997 г.	3766	1260	2506	1244	1262	411	851	767	671
1998 г.	5988	1634	4354	1082	3272	766	2506	1446	1175
1999 г.	8398	2002	6396	930	5466	1272	4194	1921	1543
2000 г.	10119	2549	7570	1060	6510	1407	5103	2707	2245
2001 г.	12634	3030	9604	1064	8540	1734	6806	2914	2335

Существенным моментом в анализе конкурентных процессов, происходящих на товарных рынках, является вроде бы умозрительное разграничение двух сторон (аспектов) одних и тех же явлений, характеризующих экономическое поведение хозяйствующих субъектов в рыночной среде. Речь идет о количественном и качественном аспектах анализа имеющихся статистических сведений и "наложении" этих данных на реальную экономическую конъюнктуру.

Первоначально остановимся на количественном анализе сведений о нарушениях антимонопольного законодательства. Динамика фактов по признакам нарушения АМЗ и алгоритм сбора и обработки статистических данных, представленные на рис.1 за 1996-2001 гг., хорошо иллюстрируют процесс нарастания активности в период сразу после принятия изменений и дополнений к Закону о конкуренции. Начиная с 1998 г. в связи с внесением в него существенных изменений (по существу - кардинальной переработке Закона) наблюдается стремительный рост нарушений АМЗ, пик которого пришелся на 1999 г. (было зафиксировано на 40% больше фактов, чем в 1998 г.). Кроме того, начиная с 1998 г. изменяется подход к сбору сведений о нарушениях АМЗ, к числу которых стали причислять как факты, выявленные центральным аппаратом МАП, так и дела, возбужденные территориальными антимонопольными органами по собственной инициативе (т.е. "рассмотрено фактов нарушений АМЗ" означает "заявления плюс собственная инициатива антимонопольных органов"). По данным за 1996-1997 гг., отражавшим лишь деятельность территориальных управлений, было зафиксировано фактов, соответственно, 3575 и 3766. В последующие годы темп сбора фактов резко возрос, и количество рассматриваемых фактов монополистической деятельности составляло: в 1998 г. - 5988, в 1999 г. 8398, в 2000 г. - 10119, в 2001 г. - 12634., т.е. за последние четыре года их количество возросло более чем вдвое. При этом значительно снижалось количество нарушений, рассматриваемых по заявлениям: с 63% в 1998 г. до 45% в 2001 г., подавляющее большинство из этих заявлений поступало в территориальные управления (в среднем около 95%). Соответственно, росло число "инициативных" дел, возбуждаемых на местах. Следует также отметить, что начиная с 1999 г. и в последующие годы, судя даже по статистическим данным, отмечается некоторая стабилизация в динамике и структуре отслеживаемых нарушений антиконкурентных действий на товарных рынках.

Как явствует из статистических данных, отмеченный ежегодный рост фактических нарушений антимонопольных норм можно трактовать двояко или даже трояко: или нарушений стало намного больше, или контролирующие органы стали эффективнее выполнять свои обязанности. В качестве третьего фактора следует также рассмотреть и ужесточение требований самого законодательства (что имеет место быть, как нам представляется, правильным в условиях рыночной экономики). Причины этого процесса будут рассмотрены далее.

Отработка методики сбора статистики нарушений, разъяснительная работа, проводимая в территориальных антимонопольных управлениях, способствовали совершенствованию доказательной базы антимонопольных нарушений. Это наглядно иллюстрируется данными рис.1, из которых видно, что в 1996-1998 гг. почти каждое третье заявление (30-28%) не находило своего подтверждения, тогда как в последние три года практически 3/4 рассматриваемых фактов нарушений АМЗ (75-76%) подтверждаются на практике. В этот период стабильна также тенденция, характеризующая эффективность сбора доказательств и доведения их до разбирательства: дела возбуждаются по 85-90% подтвержденных фактов, тогда как до 1999 г. до этой стадии доходили лишь половина или 2/3 фактов, нашедших подтверждение в ходе сбора доказательств. Основная масса возбуждаемых дел (81% из их общего числа в 2001 г.) была инициирована территориальными управлениями МАП.

Ход разбирательства дел о нарушениях антимонопольного законодательства также характеризуется положительными сдвигами: если среди возбужденных дел в 1996-1998 гг. до стадии принятия конкретного решения доходило порядка 70%, то в последующие годы конкретных решений принималось все больше, достигнув в 2001 г. 80% от числа возбужденных дел.

Таблица 1

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Доля принятых решений о нарушениях АМЗ, в %: в общем количестве фактов нарушений АМЗ	24,2	22,5	41,8	50,0	50,4	53,8
в числе подтвержденных нарушений	34,3	34,0	57,5	65,5	67,4	70,8

Таблица 2

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Доля выданных предписаний об устранении нарушений АМЗ, в %: в общем количестве фактов нарушений АМЗ	22,4	20,4	24,1	22,8	26,7	23,0
в числе подтвержденных нарушений	31,8	30,6	33,2	30,0	35,7	30,3
Удельный вес исполненных предписаний в их общем количестве, в %	93,4	87,4	81,2	80,3	82,9	80,1

Представляет также интерес анализ результативности антимонопольного регулирования, которое можно рассматривать в разных плоскостях. Такого рода сопоставления обобщены в таблицах 1 и 2. С одной стороны, сравнение показателей принятых в ходе разбирательств решений ведется, во-первых, с общим количеством рассмотренных фактов нарушений АМЗ, во-вторых, их доли в подтвержденных нарушениях (таблица 1). За рассматриваемый период до конкретного решения доводилось менее 1/4 известных антимонопольным органам фактов, которые среди подтвержденных нарушений составляли около 1/3. Уже начиная с 1999 г. практически половина рассматриваемых фактов доводится до принятия конкретных решений (в 2001 г. - 54%), а среди подтвердившихся нарушений до конкретного решения доходит более 2/3 (в 2001 г.- 71%). Иными словами в обобщенном виде можно отметить: если в 1996-1997 гг. только каждый четвертый рассмотренный факт находил свое подтверждение в конкретном решении, то в 1999-2001 гг. такое решение обретал каждый второй факт нарушений АМЗ; Эта же тенденция роста вдвое подтверждается и долей принятых решений в общем количестве подтвержденных нарушений (в 1996-1997 гг. при сравнении с периодом 1999-2001 гг.).

С другой стороны, представляет определенный интерес процедура выдачи предписаний в адрес нарушителей АМЗ со стороны антимонопольных органов, сравнение которых производится аналогичным образом. Но напрямую эти два показателя (принятые решения и выдача предписаний) сопоставлять некорректно, т.к. от принятия антимонопольным органом решения до выдачи предписания иногда проходит период в несколько месяцев, а то и больше года. Из данных таблицы 2 видно, что деятельность антимонопольных органов, касающаяся оформления и выдачи предписаний, достаточно стабильна, но не может быть квалифицирована как прогрессирующая. Даже на фоне резко возросшего в 2001 г. количества фактов монополистической деятельности (в 3,5 раза по сравнению с 1996 г. или в 1,5 раза, по сравнению с 1999 г.), равно как и на фоне увеличения числа подтвержденных нарушений (в 3,8 раза, или в 1,5 раза при сравнении с аналогичными периодами), картина с динамикой выданных антимонопольными органами предписаний хозяйствующим субъектам об устранении имеющихся нарушений законодательства складывается следующим образом: их абсолютное количество вроде бы резко начало расти начиная с 1998 г., достигнув пика прироста в 2000 г. - на 41% по сравнению с предыдущим годом, а в 2001 г. эта деятельность была также резко сокращена (прирост всего около 8%). Что касается относительного показателя, то здесь прогрессивной динамики не наблюдается совсем: за эти годы (за исключением 2000 г.) лишь приблизительно 1/4 из общего количества собранных фактов нарушений АМЗ "удостаивается" разработки соответствующего предписания об их устранении, соответственно, среди подтвержденных нарушений на долю выданных предписаний выпадает менее 1/3 от их числа.

Из сказанного вытекает, что активизация деятельности антимонопольных органов по рассмотрению дел по признакам нарушений АМЗ, отмеченная нами, далеко не всегда сопровождается адекватными мерами со стороны правоприменительных органов.

В последние годы начала проявлять себя еще одна тенденция, связанная с противодействием антимонопольному регулированию, особенно ярко выраженная в регионах. Увеличивается количество исков в арбитражные суды о признании недействительными решений антимонопольных органов со стороны органов исполнительной власти на местах. В 2001 г. из общей массы принятых антимонопольными органами решений было обжаловано 4,5%, хотя в 1999-2000 г. насчитывалось 3,8% обжалованных решений. Одновременно растет удельный вес решений, признанных судом недействительными (с 22% в 1999-2000 гг. до 24,6% в 2001 г.), в общем количестве исков в арбитражных судах, касающихся антиконкурентных действий на товарных рынках.

В то же время качественный аспект анализа монополистической деятельности на товарных рынках мы связываем с детальным рассмотрением структуры этих нарушений и причин, их породивших. Динамика роста фактов по признакам нарушений АМЗ и его относительная структура (в среднем за 1999-2001 гг.) представлены в составе соответствующих статей Закона о конкуренции.

В качестве комментария к рис.1 и 2, диаграммам 1 и 2 следует иметь в виду, что:

начиная с 1998 г. сбор обобщающих сведений по нарушениям АМЗ осуществлялся по усовершенствованной методике, состоящей из подаваемых заявлений и "инициативных" дел;

данные по ст.19 не учитываются в виду их мизерного количества (в 1999 г. - 2 нарушения, оба не подтвердившиеся, в 2000-2001 гг. - по одному нарушению);

в диаграммах не приняты во внимание прочие нарушения, статистика по которым велась только последние два года (в 2000-2001 гг. были отмечены 288 и 637 фактов);

Статистика по ст.17 и 18 начала вестись с 1998 г. а по ст.14 - с 1999 г.

статья 5 статья 17 статья 18 статья 7	3575	3766	5988	8308	10119	12634
	1996	1997	1998	1999	2000	2001
	2004 1159	1716 1639	1881 965 908 1576	2097 1699 1862 1618	2478 2071 2068 2254	3129 2676 2506 2326
	3163	3355	5330	7276	8871	10637

	1996	1997	1998	1999	2000	2001
статья 10 статья 8 статья 6 статья 9 статья 14 прочие	237 73 68 34	271 69 56 16	397 161 35 71	332 101 69 45 573	310 132 45 23 737 288	343 116 45 18 837 637
	412	412	664	1120	1247	1359

"Диаграмма 1. Динамика нарушений Закона о конкуренции в 1996-2001 гг.; статьи 5, 7, 17,18"

"Диаграмма 2. Динамика нарушений Закона о конкуренции в 1996-2001 гг.; статьи 6. 8, 9, 10,14"

В диаграмме 1 сгруппированы факты по признакам нарушения Закона о конкуренции по статьям, пользующимся "наибольшей популярностью" среди нарушителей АМЗ (ст.5 и 7, 17 и 18), которые суммарно составляют около 90% всех фиксируемых нарушений (в 2001 г. - 85%). Абсолютные факты монополистической деятельности, противоречащие законодательным нормам, представленные на этой же диаграмме, имеют явно выраженную тенденцию к повышению из года в год, причем наибольшими темпами за последние три года возрастали нарушения, связанные с созданием, слиянием, преобразованием и ликвидацией хозяйствующих субъектов (ст.17), второе место занимает ст.5 злоупотребления хозяйствующего субъекта своим доминирующим положением на товарном рынке.

Одновременно за тот же период нарушения антимонопольного законодательства (их абсолютные цифры), сгруппированные по ст.6, 8, 9, 10, 14 на диаграмме 2, в 1996-1998 гг. незначительно возрастали, а потом начали снижаться (исключение - ст.14, вменяющая хозяйствующим субъектам представление информации в МАП, т.е. не имеющая ключевого значения).

Помимо абсолютных характеристик нарушений Закона о конкуренции несомненный интерес представляет их структура, также рассматриваемая в динамике и представленная на рис.2 в усредненном виде за период 1999-2001 гг. Лидирующее положение (практически четверть всех нарушений) занимают злоупотребления доминирующим положением (ст.5), по 20% приходятся на антиконкурентные действия органов власти (ст.7), на ст.17 и 18 (создание, слияние, преобразование и ликвидация хозяйствующих субъектов; приобретение акций, паев, долей участия).

Рис.2. Структура нарушений антимонопольного законодательства по статьям Закона о конкуренции, в среднем за 1999-2001 гг.

Статья 5  Злоупотребления ХС доминирующим положением на  24,5% товарном рынке

Статья 6  Соглашения (согласованные действия) ХС, ограничи-  0,5% чивающие конкуренцию

Статья 7  Антиконкурентные действия органов исполнительной  20,0% власти всех уровней

Статья 8  Соглашения (согласованные действия) органов  1,0% власти всех уровней, ограничивающие конкуренцию

Статья 9  Участие в предпринимательской деятельности  0,2% должностных лиц органов власти и управления

Статья 10  Недобросовестная конкуренция  3,0%

Статья 14  Информирование федерального антимонопольного опр-  6,8% органа

Статья 17  Создание, слияние, преобразование, ликвидация ХС  21,0%

Статья 18  Приобретение акций, паев, долей участия  20,0%

 Прочие нарушения  3,8%

Для сравнения отметим, что до 1998 г. (т.е. до отслеживания нарушений по ст.17 и 18) структура нарушений практически была схожей: нарушения по ст.5 доминировали и занимали половину всех рассмотренных фактов (56% в 1996 г. и 46% в 1997 г.), а в 1998 г. их было более 30%. Аналогично и нарушения по ст.7 находились на втором месте, составляя 32% в 1996 г., 43% в 1997 г. и 26% в 1998 г. Введение же новых статей в Закон о конкуренции естественным образом подняло на новый качественный уровень мониторинг нарушений и значимость методов антимонопольного регулирования и одновременно трансформировало их структуру.

Также надо иметь в виду, что "голая" статистика позволяет иметь представление об основных тенденциях и структуре нарушений, но без качественного анализа причин, побудивших к противоправным действиям, будь то хозяйствующий субъект или органы власти, картина может сложиться искаженной.

Причины наибольшего роста нарушений по ст.5, 7, 17 и 18 Закона о конкуренции видятся в следующем. С одной стороны, можно отметить это явление как в определенной степени положительное, поскольку оно свидетельствует об установлении цивилизованных норм регулирования рыночных отношений. Этому, в первую очередь, способствовало введение в практику все более проработанных и детализированных антиконкурентных законодательных норм. С другой стороны, структурные изменения в экономическом пространстве страны, формирование интегрированных холдингов, обобщение опыта функционирования хозяйствующих субъектов в смешанной экономике порождают к жизни появление новых форм конкурентной борьбы и изощренных путей обхода действующих антимонопольных норм. Отсюда возникает настоятельная необходимость в развитии и даже упреждении таких процессов со стороны государства.

Дальнейшее проведение конкурентной политики ставит своей целью создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию. Эти цели конкретизируются в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.). В ближайшее время предстоит направить усилия на выравнивание условий конкуренции на региональном и местном уровнях, проведение региональными властями экономической политики, не противоречащей федеральным законам, недопущение межрегиональных барьеров для движения рабочей силы и товаров в любых их формах. В дальнейшем планируется завершить работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством уже принятых в регионах законодательных и нормативных актов, оперативно реагировать на вновь появляющиеся нарушения АМЗ, для чего следует продолжать работы по ведению мониторинга товарных рынков, проводимых на разных уровнях, ликвидации административных барьеров и разработке правовых механизмов их устранения.

Т.В. Бурмистрова,

специалист в области инвестиционной и инновационной

политики, государственного регулирования

и бизнес-развития, конкурентной среды,

экологической безопасности

Г.И. Мартыненко,

специалист в области конкурентной политики,

товарных рынков, предпринимательства,

кандидат экономических наук

"Право и экономика", N 5, 6, май, июнь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В результате всех изменений и дополнений в настоящее время действует Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в ред. Законов РФ от 24 июня 1992 г. N 3119-1, от 15 июля 1992 г. N 3310-1; Федеральных законов от 25 мая 1995 г. N 83-ФЗ, от 6 мая 1998 г. N 70-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 3-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ.

*(2) См.: Бурмистрова Т.В., Мартыненко Г.И., Костюк Г.В. Товарный рынок: структурный анализ концентрации и конкуренции. // Право и экономика. 1999. - N 7.

*(3) Южанов И.А., Усенко Е.В. Новая редакция Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Вестник МАП России. - 2002. - N 4-5.

*(4) Бизнес для всех. - 2002. - N 24, 25.

*(5) Доклад ГКАП РФ "О развитии конкуренции на товарных рынках Российской Федерации". - М., 1997; доклад МАП России "О конкурентной политике Российской Федерации в 1997-1998 гг.". - М., 1999, подготовленные при непосредственном участии Мартыненко Г.И.; доклад МАП России "О конкурентной политике в Российской Федерации (1999-2001 гг.). М., 2002.