Использование служебной информации на рынке ценных бумаг (Д.А. Вавулин, Т.А. Гусева, "Право и экономика", N 5, май 2003 г.)

Использование служебной информации на рынке ценных бумаг

Работа на рынке ценных бумаг (например, торговля ценными бумагами) с использованием информации, которая может быть доступна не для всех участников рынка (так называемая служебная информация, или, в соответствии с терминологией, используемой в мировой практике, инсайдерская информация), наряду с мошенническими операциями относится к числу самых серьезных нарушений на развитых финансовых рынках. Это связано с тем, что использование служебной (инсайдерской) информации способно нарушить нормальное функционирование рынка ценных бумаг и процессы ценообразования на его инструменты, а также привести к существенным нарушениям прав и законных интересов лиц, совершающих сделки с ценными бумагами, и, как следствие, к различного рода экономическим и социальным потрясениям.

Без особого преувеличения можно утверждать, что значительная часть сделок с российскими фондовыми ценностями, которые заключались и заключаются на отечественном рынке ценных бумаг, так или иначе совершается с использованием служебной (инсайдерской) информации*(1). Использование служебной (инсайдерской) информации на рынке ценных бумаг может принимать различные формы и преследовать различные цели. Рассмотрим один из возможных механизмов совершения сделки с ценными бумагами с использованием служебной (инсайдерской) информации, лицами (инсайдерами), которые данной информацией обладают, благодаря своему служебному положению. Схематично операцию можно представить в следующем виде:

предприятие получает кредит в одном из банков, например, для пополнения оборотных средств;

высшему менеджменту предприятия выдаются ссуды;

приобретаются акции предприятия, например, у его работников; акции переводятся в собственность менеджеров;

"раскрутка" акций: громкие публичные заявления менеджеров о потенциале предприятия, об изменении дивидендной политики, скрытых резервах, перспективах, положительных результатах и т.п., в том числе не соответствующая или частично не соответствующая действительности информация;

последующая перепродажа части акций на биржевом или внебиржевом рынке;

возврат ссуды менеджерами предприятию;

возврат предприятием кредита банку. Следует отметить, что этот способ активно использовался в России при приватизации 1993-1996 гг. Сейчас он используется менеджерами открытых акционерных обществ перед публичным предложением на рынке акций своих компаний*(2).

В развитых странах уже давно достигнуто понимание того, что торговля на финансовых рынках с использованием служебной (инсайдерской) информации подрывает доверие инвесторов к национальной финансовой системе, что самым негативным образом отражается на экономике страны в целом. О важности этой проблемы можно судить хотя бы по тому, что законодательство почти всех стран в настоящее время содержит специальные правовые нормы, регламентирующие торговлю различными финансовыми инструментами, осуществляемую инсайдерами, и практически повсеместно предусматривается суровое наказание за его нарушение - в ряде стран до 7-10 лет тюремного заключения, не считая штрафов. Особенно пристальное внимание к этой проблеме стало уделяться в 80-е и 90-е гг. в связи с возросшей капитализацией рынка и с явно выраженной тенденцией к глобализации финансовых потоков. Во многих странах были впервые приняты законодательные нормы, определяющие некоторые виды торговли ценными бумагами инсайдерами как уголовное преступление*(3).

Понимание серьезности проблемы постепенно находит отражение и в российском законодательстве. В статье 15.21 КоАП РФ установлена ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг. Так, использование служебной информации для заключения сделок на рынке ценных бумаг лицами, располагающими такой информацией в силу служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, а равно передача служебной информации для совершения сделок третьим лицам влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда.

Меры защиты рынка ценных бумаг

1. Объектом рассматриваемого правонарушения являются экономические и иные законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, которые могут быть ущемлены в результате использования служебной информации на фондовом рынке.

2. Нормы и положения, регулирующие вопросы предоставления, использования и раскрытия информации хозяйствующими субъектами на финансовом рынке, в том числе и вопросы служебной информации, установлены в целом ряде нормативно-правовых актов, в том числе в ГК РФ, Федеральных законах от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности", от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". Однако определение служебной информации на рынке ценных бумаг, а также некоторые аспекты, связанные с распоряжением этой информацией, специально урегулированы в Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

3. Наряду с общедоступной информацией, подлежащей обязательному раскрытию на рынке ценных бумаг, Закон о рынке ценных бумаг специально урегулировал вопросы служебной информации. В статье 31 служебной информацией на рынке ценных бумаг признается любая не являющаяся общедоступной информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг. Следует иметь в виду, что определение служебной информации является специальным и применимо только для отличия от общедоступной информации на рынке ценных бумаг.

Возникает вопрос о соотношении правового режима служебной тайны, урегулированной ст.139 ГК РФ, и служебной информации в соответствии со ст.31-33 Закона о рынке ценных бумаг. Сами категории служебной тайны и служебной информации не совпадают. Служебная тайна может включаться в состав служебной информации, поскольку к последней относится любая не являющаяся общедоступной информация. Следовательно, сведения, составляющие служебную информацию, могут и не быть конфиденциальными, но доступ к ним является ограниченным в связи с тем, что они известны только определенному кругу лиц, и Закон о рынке ценных бумаг не требует раскрытия этих сведений.

4. Статьей 32 данного Закона к лицам, располагающим служебной информацией, отнесены: члены органов управления эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; профессиональные участники рынка ценных бумаг - физические лица; аудиторы эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; служащие государственных органов, имеющие в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к указанной информации. При этом под членами органов управления эмитента и профессионального участника рынка ценных бумаг - юридического лица понимаются лица, занимающие постоянно или временно в указанных юридических лицах должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, а также выполняющие такие обязанности по специальному полномочию. Кроме того, к располагающим служебной информацией лицам относятся профессиональные участники рынка ценных бумаг, аудиторы эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором, листинговая компания, а также служащие государственных органов, имеющие в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к указанной информации.

Монополия указанных лиц на служебную информацию обеспечивает им преимущественное положение по сравнению с другими участниками фондового рынка. Поэтому в ст.33 Закона о рынке ценных бумаг установлено, что лица, располагающие служебной информацией, не имеют права использовать эту информацию для заключения сделок, а также передавать служебную информацию для совершения сделок третьим лицам. Лица, нарушившие указанное требование, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Несмотря на то, что введение антиинсайдерских правовых норм в указанный Закон стало, безусловно, значительным шагом вперед в решении данной проблемы, следует отметить, что некоторые положения Закона имеют целый ряд существенных недостатков. Так, например, определению "служебная информация" присущи очевидные недостатки - размытость, нечеткость, а также явное отсутствие такого классифицирующего признака, как влияние на рыночные котировки ценных бумаг, т.е. манипулирование ценами.

Перечень лиц, располагающих служебной информацией, приведенный в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", в целом достаточно традиционен, те же лица относятся к разряду лиц, обладающих служебной информацией (инсайдеров), и по законодательству большинства других стран. Однако в нормативных документах некоторых стран к категории инсайдеров относят также крупных акционеров, владеющих 10% и более акций эмитента (США, Япония); членов органов управления компании, осуществляющей поглощение другой компании (Япония); близких родственников всех перечисленных лиц (Великобритания); просто служащих компании, имеющих доступ к служебной информации; лиц, получающих информацию от всех вышеперечисленных лиц (так называемые вторичные инсайдеры) (Япония, Великобритания). Причем последняя категория специально выделяется в законах ряда стран, где инсайдеры делятся на "первичных" и "вторичных". Вторичные инсайдеры - лица, не являющиеся инсайдерами и ставшие обладателями инсайдерской информации в силу каких-либо обстоятельств. Соответственно, меры воздействия на тех и других отличаются. В Законе о рынке ценных бумаг отсутствует классификация инсайдеров на "первичных" и "вторичных".

Кроме того, на практике самая сложная задача будет состоять в том, чтобы доказать, что сделка была совершена с использованием инсайдерской информации. Это находит отражение и в том, что бездействие, основанное на инсайдерской информации, не рассматривается как инсайдерская деятельность, что само по себе является достаточно противоречивым тезисом. Еще один спорный вопрос заключается в том, превращается ли лицо, планирующее купить крупные пакеты акций листинговой компании, в ходе скупки в инсайдера.

6. К понятию служебной информации тесно примыкает понятие "манипулирование ценами". Под манипулированием ценами обычно понимают действия участника (или группы участников) рынка, направленные на установление искусственного контроля за котировочными ценами фондового инструмента с целью получения необоснованной выгоды. Манипулирование ценами направлено в конечном итоге на искусственное завышение (или занижение) курсовой цены по отношению к ее нормальной величине. К числу наиболее распространенных методов манипулирования относятся, например, покупка и продажа ценной бумаги с целью создания видимости активной торговли, фальшивые сделки с ценными бумагами, в ходе которых не происходит фактической смены собственника, создание пулов участников, направленных на снижение конкуренции, и т.д.

В соответствии со ст.51 Закона о рынке ценных бумаг под манипулированием понимаются действия, совершаемые для создания видимости повышения и/или понижения цен и/или торговой активности на рынке ценных бумаг относительно существующего уровня цен и/или существующей торговой активности на рынке ценных бумаг, с целью побудить инвесторов продавать или приобретать публично размещаемые и/или публично обращаемые ценные бумаги, в том числе: распространение ложной или недостоверной информации; совершение сделок с ценными бумагами на торгах фондовых бирж и иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, в результате которых не меняется владелец этих ценных бумаг; одновременное выставление поручений на покупку и продажу ценных бумаг по ценам, имеющим существенное отклонение от текущих рыночных цен по аналогичным сделкам; соглашение двух или нескольких участников торгов или их представителей о покупке (продаже) ценных бумаг по ценам, имеющим существенное отклонение от текущих рыночных цен по аналогичным сделкам.

При этом в случае обнаружения фактов, дающих основание предполагать наличие в действиях лиц признаков манипулирования ценами, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) проводит проверку указанных фактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг-ФКЦБ России. По результатам проведенной проверки и с учетом объяснений указанных лиц ФКЦБ России выносит решение о признании факта манипулирования ценами на рынке ценных бумаг и привлечении виновного лица (лиц) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, и/или приостановлении (аннулировании) выданной профессиональному участнику рынка ценных бумаг, виновному в манипулировании ценами, лицензии либо о направлении материалов проверки в правоохранительные органы.

7. Объективную сторону правонарушения, установленного в ст.15.21 КоАП РФ, составляет использование служебной информации и ее передача третьим лицам.

8. Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

9. Субъектом правонарушения являются должностные лица, располагающие служебной информацией в силу своего служебного положения.

10. Нормы ст.15.21 КоАП РФ являются законодательной новеллой в системе административного права. Аналогичной нормы не содержалось не только в прежнем Кодексе, но и в ст.12 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", устанавливающей ответственность за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг.

11. В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится проект федерального закона "Об инсайдерской информации", который содержит 16 статей. Целью будущего закона является обеспечение установленного порядка функционирования и ценообразования на рынке ценных бумаг, защиты прав и законных интересов лиц, совершающих сделки с ценными бумагами, и контроля за деятельностью инсайдеров на рынке ценных бумаг.

Проект закона опирается на нормы и положения законодательных актов Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления, использования и раскрытия информации (хозяйствующими субъектами) на финансовом рынке, в том числе Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы "О рынке ценных бумаг", "Об акционерных обществах", "О бухгалтерском учете", "О банках и банковской деятельности", "Об информации, информатизации и защите информации".

Проект уточняет и раскрывает отдельные положения федерального законодательства о рынке ценных бумаг.

В соответствии с проектом закона к инсайдерской информации относится любая информация об эмиссионных ценных бумагах и сделках с ними, а также об эмитенте этих ценных бумаг и осуществляемой им деятельности, неизвестная третьим лицам, раскрытие которой может оказать существенное влияние на рыночную цену этих ценных бумаг. Инсайдером признается лицо, которое имеет доступ к инсайдерской информации в силу участия в уставном (складочном, паевом капитале) фонде эмитента или его аффилированного лица, членства в органах управления эмитента или его аффилированного лица, заключенного с эмитентом или его аффилированным лицом трудовым договором (контрактом) или гражданско-правовым договором, предоставленных ему полномочий как должностному лицу органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Проект закона устанавливает жесткие ограничения на распоряжение и использование инсайдерской информации и операции инсайдеров с ценными бумагами, в отношении которых они располагают инсайдерской информацией. Инсайдеры или их аффилированные лица, а также вторичные инсайдеры (т.е. лица, не являющиеся инсайдерами и ставшие обладателями инсайдерской информации) не вправе: совершать сделки с ценными бумагами, в том числе срочные сделки, с использованием инсайдерской информации в своих интересах или в интересах третьих лиц; незаконно передавать третьим лицам или делать доступной для третьих лиц инсайдерскую информацию или основанную на ней информацию; давать третьим лицам рекомендации о совершении сделок с ценными бумагами, основанные на инсайдерской информации.

Проект Закона обязывает инсайдеров раскрывать информацию о своих сделках с ценными бумагами, а также в порядке, установленном законодательством о рынке ценных бумаг, раскрывать саму инсайдерскую информацию.

Контроль за соблюдением установленных ограничений возлагается на ФКЦБ России, которая осуществляет контроль за сделками с ценными бумагами, в том числе срочными сделками, в порядке, устанавливаемом федеральными законами и иными нормативными актами.

Для выявления сделок с использованием инсайдерской информации на рынке ценных бумаг вправе создавать системы мониторинга организаторов торговли на рынке ценных бумаг, проводить инсайдерские расследования, своевременно запрашивать и получать всю необходимую информацию.

Проект устанавливает ряд специальных требований в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг и инсайдеров, направленных на недопущение незаконного использования инсайдерской информации. В соответствии с проектом контроль за деятельностью сотрудников профессионального участника рынка ценных бумаг осуществляется службой внутреннего контроля, которая проверяет соблюдение сотрудниками профессионального участника рынка ценных бумаг служебных инструкций и специальных требований, установленных федеральным законом, иных норм законодательства, регулирующих их деятельность и обеспечивающих предотвращение возникновения конфликта интересов сотрудников и соблюдение режима нераспространения конфиденциальной информации, а также законность совершаемых с их участием операций.

Проект подготовлен с учетом мирового опыта, положений Директивы Европейского Сообщества от 13 ноября 1989 г. N 592 об использовании служебной информации, а также положения Закона Германии "О торговле ценными бумагами" (Wertpapierhandelsgesetz, WpHG).

Д. Вавулин,

Т.А. Гусева,

специалист по гражданскому праву,

адвокат Орловской областной коллегии адвокатов,

доцент кафедры гражданского права и процесса

Орловского государственного права и процесса

Орловского государственного технического университета,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По оценкам самих участников рынка, доля сделок, в которых так или иначе используется инсайдерская информация, на российском рынке ценных бумаг превышает 50%.

*(2) См. http://antitax.ru/lawer-fr/lawbase/shems/095.html.

*(3) Осипов И.И. Международный опыт борьбы против использования инсайдерской информации на рынке ценных бумаг // Консультации на фондовом рынке. - N 9. - 2001.