Приостановление и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования (Т.Е. Мельник, "Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.)

Приостановление и запрет
деятельности общественных объединений:
направления совершенствования

Важнейшим средством обеспечения законности в деятельности общественных объединений являются институты приостановления их деятельности, а также ликвидации (запрета) общественных объединений. Правовую основу мер государственного контроля за деятельностью общественных объединений составляют:

во-первых, ч.5 ст.13 Конституции РФ - здесь закреплен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни;

во-вторых, соответствующие положения федеральных конституционных законов (ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"*(1) и ФКЗ от 30 января 2002 г. "О военном положении"*(2));

в-третьих, ряда федеральных законов (ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"*(3), ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"*(4), ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях"*(5) и ФЗ от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности"*(6)).

В связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" (далее - ФЗ "О противодействии...") и последовавшим за ним Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности"*(7) рассматриваемые правовые институты претерпели значительные изменения. Этим изменениям предшествовала дискуссия в научных и политических кругах, в обществе в целом. Противники принятых законодательных решений, в частности, высказывали опасения, что новая законодательная трактовка данных правовых институтов чревата превращением правовых процедур в политическое оружие, используемое властью против своих политических оппонентов*(8). На наш взгляд, осуществленная законодателем корректировка правовых институтов приостановления деятельности общественных объединений, их ликвидации (запрета) обусловлена актуальными потребностями в выработке более эффективных правовых средств противодействия усиливающейся экстремистской угрозе и в принципе заслуживает поддержки.

Следует все же заметить, что нормативно-правовое качество данных законодательных нововведений имеет целый ряд дефектов. Законодатель не только не исправил некоторые недостатки прежней редакции ФЗ "Об общественных объединениях", но и добавил к ним новые недоработки. Рассмотрим действующие институты приостановления деятельности общественных объединений, их ликвидации (запрета) под этим углом зрения.

1. Приостановление деятельности общественного объединения

Это средство государственного принуждения означает временный запрет на осуществление определенной деятельности данного объединения в случае нарушения им закона на основании решения компетентного органа власти. Такая мера воздействия к нарушителям закона предусмотрена не только законодательством об общественных объединениях, но является элементом целого ряда иных правовых институтов*(9).

В юридической литературе эта общеправовая мера государственного принуждения оценивается по-разному. Одни авторы склонны видеть в приостановлении юридическую санкцию за уже совершенное правонарушение*(10); другие полагают, что приостановление следует относить исключительно к мерам предупреждения и пресечения*(11).

На наш взгляд, приостановление деятельности общественного объединения - это прежде всего санкция за нарушение законодательства, которая (как и всякая санкция) имеет превентивное значение.

Реформирование института приостановления деятельности общественного объединения, осуществленное в связи с принятием ФЗ "О противодействии:", выразилось прежде всего в упрощении процедуры приостановления: судебный порядок уступил место административному. Кроме того, теперь органы юстиции не связаны, как ранее, необходимостью вынесения двух предупреждений общественным объединениям в случае нарушения последними законодательства. Предупреждения, выносимые общественным объединениям ранее - до инициирования вопроса о приостановлении их деятельности, в ФЗ "Об общественных объединениях" заменены однократным представлением, а согласно ФЗ "О противодействии:" представления вообще не требуется. Сформировавшаяся в результате такого подхода правовая конструкция процедуры приостановления в целом соответствует целям укрепления правовой основы противодействия общественным объединениям, осуществляющим противоправную деятельность.

Недостатком же этой конструкции является то обстоятельство, что в ФЗ "Об общественных объединениях" не указан срок, в течение которого общественные объединения должны исправить допущенные нарушения. Правда, в тех случаях, когда такое представление вносится органами прокуратуры, действуют соответствующие нормы ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации"*(12), согласно которым в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих (п.1 ст.24). Однако открытым остается вопрос о сроке, в течение которого общественные объединения обязаны устранить нарушения, послужившие основанием для вынесения представления со стороны органов юстиции. Использовать же здесь метод аналогии и распространять на органы юстиции правила, относящиеся к органам прокуратуры, в данном случае недопустимо, так как вопрос касается полномочий органа государственной власти и применения средств государственного принуждения. Такая ситуация создает потенциальную опасность административного произвола со стороны органов юстиции, поскольку допускает возможность установления срока, в течение которого невозможно исправить допущенные нарушения. Очевидно, что данный пробел необходимо устранить.

Другая проблема, которая появилась после внесения поправок в ФЗ "Об общественных объединениях", связана с тем, что законодатель явно проглядел ст.38 ФЗ "Об общественных объединениях", в которой за органами юстиции закреплено право выносить письменное предупреждение руководящим органам общественных объединений в случае выявления нарушений общественным объединением законодательства или совершения действий, противоречащих его уставным целям. В отличие от ст.38, где говорится о предупреждении, в измененной редакции ст.42 этого же закона речь идет о внесении представления. В результате такой невнимательности законодателя по сути органы юстиции наделены двумя однопорядковыми полномочиями: выносить представления общественным объединениям и выносить им предупреждения. При этом в соответствии с ФЗ "Об общественных объединениях" предупреждение как мера, направленная на устранение нарушений, допущенных общественным объединением, по существу не имеет никаких юридически значимых последствий, что лишает ее правового смысла.

Требуют уточнения и последствия приостановления деятельности общественных объединений. Согласно ст.43 ФЗ "Об общественных объединениях" в случае приостановления деятельности общественного объединения ему запрещается, в том числе, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные массовые акции или публичные мероприятия. Однако при этом не совсем понятно, что следует понимать под "массовыми акциями". Ведь в качестве таковых можно квалифицировать и внутренние мероприятия общественных объединений. Например, общественное объединение, деятельность которого приостановлена, в целях исправления допущенных нарушений примет решение провести свой съезд и изменить свои программные или уставные положения или осудить политику, проводимую собственным руководством. Но, по логике закона, подобное мероприятие может быть расценено как массовая акция, проведение которой временно запрещено. Как же в таком случае исправить допущенные нарушения, если для этого требуется проведение съезда, конференции или собрания? Кроме того, полагаем, что в законе должны быть установлены также четкие критерии массовости организуемых общественными объединениями мероприятий или акций.

Нуждаются в корректировке и положения КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за организацию и участие в деятельности общественного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности (ст.20.2.1). Но очевидно, что без продолжения организации и участия в деятельности общественного объединения невозможно устранить допущенные нарушения закона. Полагаем, что законодатель в данном случае не учел специфики применения такого средства государственного принуждения, как приостановление деятельности общественных объединений в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений в соответствии с ФЗ "О противодействии:".

Согласно статье 39 ФЗ "Об общественных объединениях" объединениям, совершившим правонарушения, не представляющие большой общественной опасности, дается возможность для устранения допущенных нарушений. Согласно же ФЗ "О противодействии:" решение о приостановлении выносится с одной-единственной целью - ограничить деятельность общественных объединений, подозреваемых в осуществлении экстремистской деятельности, до решения суда об их ликвидации (запрете). Именно на предотвращение деятельности таких общественных объединений, учитывая серьезность выдвигаемых против них обвинений, и должен быть направлен запрет, содержащийся в КоАП РФ. Следовательно, административной ответственности подлежат организаторы или участники лишь тех общественных объединений, деятельность которых была приостановлена в связи с наличием в ней признаков экстремистской деятельности. Распространение же такой ответственности на иные общественные объединения будет означать ограничение конституционного права на объединение, не подпадающее под действие ст.55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В процессе совершенствования действующего законодательства, наряду с предлагаемыми мерами, направленными на обеспечение возможности для общественных объединений исправить нарушения, послужившие основанием для приостановления их деятельности, следует обратить внимание также на необходимость повышения ответственности правоприменительных органов в процессе принятия решения о приостановлении деятельности общественных объединений по основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии:". Речь идет о том, что органы юстиции, Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему соответствующие прокуроры вправе приостановить деятельность общественного объединения. Такой нормативный способ закрепления компетенции получил в литературе наименование "мягкого", так как из нормы права не следует обязанность соответствующих правоприменительных органов совершать конкретные действия при наличии определенных условий*(13). Органы юстиции и должностные лица прокуратуры исключительно по своему усмотрению решают вопрос о приостановлении деятельности общественного объединения в случае совершения им действий экстремистской направленности. На наш взгляд, учитывая особую опасность для общества и государства экстремистской деятельности, на правоприменительные органы следует возложить обязанность приостанавливать деятельность общественных объединений в случаях, предусмотренных ФЗ "О противодействии:".

2. Ликвидация (запрет) общественных объединений

Институту ликвидации (запрета) принадлежит важное место в механизме государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений. Применение данной санкции должно быть направлено на устранение общественных структур, нарушающих закон, и создание препятствий для возобновления их деятельности в будущем*(14). Особо следует подчеркнуть, что именно эти цели в совокупности должны найти нормативное закрепление в правовой конструкции института ликвидации (запрета) общественных объединений.

Следует признать, что в этом отношении институт ликвидации общественных объединений недостаточно развит. Положения не исправили и анализируемые нами поправки. Трудно согласиться, к примеру, с мнением Председателя Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ П.В. Крашенинникова*(15), который отметил введение института запрета общественных объединений, позволяющего привлекать к ответственности и незарегистрированные общественные объединения, в качестве одного из достоинств*(16). Однако прежняя редакция ФЗ "Об общественных объединениях" также позволяла привлекать к ответственности объединения, действовавшие без прав юридического лица (ст.41, 44). Поэтому указанные поправки по сути ничего не изменили в отношении ответственности незарегистрированных общественных объединений. Попытка же развести подобным образом институты ликвидации и запрета общественных объединений, скорее всего, вызвана ошибочным представлением о том, что принудительная ликвидация применяется исключительно к юридическим лицам. Данный взгляд основан на гражданско-правовой интерпретации института ликвидации*(17). Между тем в законодательстве различаются понятия "ликвидация общественного объединения как юридического лица" (ст.29 ФЗ "Об общественных объединениях") и "ликвидация общественного объединения" (ст.44 этого же Закона). Однако это различие не получило надлежащей правовой конкретизации.

На наш взгляд, основная задача совершенствования данного правового института связана с необходимостью наполнить институт ликвидации (запрета) общественных объединений реальным содержанием, отличным от гражданско-правового института ликвидации. При этом прежде всего необходимо законодательно закрепить меры, направленные на предотвращение воссоздания ликвидированных (запрещенных) общественных объединений. Отечественный законодатель сделал только первые шаги в этом направлении, установив уголовную ответственность за организацию и участие в деятельности общественных объединений, в отношении которых судом были приняты решения о ликвидации и запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности (ст.282.2 УК РФ). Наряду с этим в УК РФ предусмотрены меры ответственности в отношении лиц, принимавших участие в создании и деятельности экстремистских сообществ (ст.282.1).

Следует отметить, что в отдельных государствах существует практика ограничения права на объединения. В частности, согласно ст.18.2 Основного закона ФРГ тот, кто злоупотребляет свободой объединения для борьбы против основ свободного демократического строя, лишается этого права на основании решения Конституционного суда*(18). При этом указанные лица должны быть ограничены прежде всего в реализации ими права на объединение. В отечественной юридической литературе обоснованы предложения о целесообразности введения аналогичных мер ответственности и в российское законодательство*(19). Полагаем, что эта точка зрения заслуживает серьезного внимания со стороны законодателя.

Не способствует повышению эффективности мер юридической ответственности и то обстоятельство, что в законодательстве об общественных объединениях урезаны полномочия органов юстиции. Так, согласно ст.38 ФЗ "Об общественных объединениях" органы юстиции осуществляют контроль за соответствием деятельности общественных объединений их собственным уставным целям. Однако направлять исковые заявления о ликвидации (запрете) они могут только по основаниям, предусмотренным федеральными законами "О противодействии:" и "О политических партиях". В случае же совершения общественными объединениями правонарушений, указанных в ФЗ "Об общественных объединениях", соответствующие иски подаются Генеральным прокурором РФ и прокурорами субъектов РФ (ст.44). Подобное ограничение прав органов юстиции не отвечает их статусу как органов, осуществляющих контроль за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям. Поэтому в ФЗ "Об общественных объединениях" следует закрепить за органами юстиции право обращаться в суд с исковыми заявлениями о ликвидации (запрете) общественных объединений в соответствии с данным законом. Кроме того, эффективная реализация такой санкции, как ликвидация (запрет) общественного объединения, существенно затрудняется тем обстоятельством, что действующее законодательство недостаточно четко определяет основания применения этой санкции. В частности, как основание для ликвидации объединения граждан рассматривается грубое нарушение законодательства. При этом не ясно, что следует понимать под грубым нарушением законодательства, а следовательно, и решение данного вопроса зависит от усмотрения правоприменительных органов.

Как необоснованное расширение ответственности общественных объединений следует рассматривать и новую редакцию нормы, в соответствии с которой общественное объединение может быть ликвидировано в случае нарушения им прав и свобод человека и гражданина. В то же время указание на то, что эти нарушения должны быть виновными, исчезло из нормативной конструкции (ст.44 ФЗ "Об общественных объединениях").

Вопрос о том, что следует понимать под виной коллективных субъектов, является дискуссионным в юридической литературе*(20). Позиция законодателя по данному вопросу нашла отражение в норме КоАП РФ (п.2 ст.2.1), согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. С позиций такого подхода полагаем, что в новой редакции ст.44 законодатель необоснованно отказался от требования, в соответствии с которым только виновное нарушение прав и свобод могло повлечь ликвидацию общественного объединения.

* * *

Проведенный анализ рассматриваемых правовых институтов позволяет выделить следующие направления совершенствования законодательства.

Применительно к институту приостановления деятельности общественных объединений речь должна идти прежде всего об уточнении условий и последствий применения данной меры государственного принуждения, а также об усилении ответственности правоприменительных органов. Необходимо изменение положений КоАП РФ в части, устанавливающей административную ответственность за организацию и участие в деятельности общественных объединений, в отношении которых имеется законное решение суда о приостановлении их деятельности.

Что касается института ликвидации (запрета) общественного объединения, то здесь в первую очередь требуется четко закрепить основания и последствия применения этого института, направленные на предотвращение воссоздания ликвидированных (запрещенных) общественных объединений, а также необходимо расширить полномочия органов юстиции, в частности, наделив их правом подавать в суд заявления о запрете (ликвидации) общественных объединений по всем основаниям, предусмотренным законодательством об общественных объединениях.

Общими направлениями совершенствования и института приостановления, и института ликвидации (запрета) общественного объединения является повышение гарантий прав общественных объединений в случае привлечения их к ответственности, что, в частности, предполагает закрепление в законе таких формулировок, которые свели бы к минимуму возможности усмотрения правоприменительных органов.

Специального внимания заслуживает проблема повышения качества законодательного материала за счет устранения выявленных противоречий и пробелов в законодательстве. При этом важно исходить из того, что нормативное содержание этих институтов должно определяться их целями. Несоответствие целей и реального нормативного содержания соответствующих положений закона снижает их роль в качестве средств государственно-правового контроля за деятельностью общественных объединений.

Т.Е. Мельник,

младший научный сотрудник, аспирант ИЗиСП.

"Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст.2277.

*(2) См.: СЗ РФ. 2002. N 5. Ст.375.

*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.

*(4) См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.148.

*(5) См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2950.

*(6) См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3031.

*(7) См.: Там же. Ст.3029.

*(8) См., например: Коммерсантъ. 2002. 29 июля.

*(9) Например, ФЗ от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" в ст.13 рассматривает приостановление лицензии как одно из средств административного воздействия к нарушителям закона; ФЗ от 13 января 1996 г. "Об образовании" в п.6 ст.37 определено, что государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить деятельность образовательного учреждения до решения суда в случае нарушения ими законодательства РФ или своего устава.

*(10) См.: Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. М., 1998. С.95; Мозговой И. Приостановление и аннулирование лицензий // Российская юстиция. 1999. N 6. С.26.

*(11) См.: Правовое положение коммерческой организации. М., 2001. С.338.

*(12) См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.

*(13) См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С.99.

*(14) Данную меру государственного принуждения не следует рассматривать как панацею. Практика показывает, что запрещенные объединения находят различные способы возобновления своей деятельности. См., например: Черных А. Правительство Франции помогает неонацистам. Их бьют, а они крепчают // Коммерсантъ. 2002. 30 июля.

*(15) См.: Экстремизму не поздоровится // Российская газета. 2002. 30 июля.

*(16) Дело в том, что в соответствии со ст.44 ФЗ "Об общественных объединениях" и ст.9 ФЗ "О противодействии..." такая мера ответственности, как принудительная ликвидация, применяется к тем общественным объединениям, которые имеют статус юридического лица, а запрет применяется в отношении общественных объединений, не прошедших государственную регистрацию и функционирующих без данного статуса.

*(17) См.: Лапаева В.В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Законодательство и экономика. 2001. N 10. С.11.

*(18) См.: Конституции зарубежных государств. М., 1999. С.161.

*(19) См.: Лапаева В.В. Указ. соч. С.13.

*(20) См., например: Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Закон. 1998. N 9.