О праве органов исполнительной власти на обращение в суд (М. Барщевский, "Российская юстиция", N 5, май 2003 г.)

О праве органов исполнительной власти на обращение в суд

Основная задача исполнительной власти - организация исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Необходимым элементом этой организации является осуществление контроля за надлежащим исполнением законодательства, а при необходимости - принятие соответствующих мер, принуждающих к его исполнению. Именно так, например, определены в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" задачи Правительства, которое "организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации".

Эта цепочка: организация исполнения решения - контроль исполнения - принятие мер в связи с неисполнением, - неразрывна и является неотъемлемой частью единой системы действий, из которых состоит любое управление, тем более государственное. Управляющий субъект, если он хочет добиться результатов, а не просто создать видимость деятельности, должен изучить ситуацию, выявить потребности, определить цели, принять решения и осуществить действия для реализации этих решений.

Поэтому, если, принимая законы и иные нормативные правовые акты, мы хотим добиться результатов, необходимо наделить органы исполнительной власти арсеналом эффективных средств для выполнения возложенных на них обязанностей.

При этом на смену таким неприемлемым для правового государства средствам, которые, как правило, используются при тоталитарном режиме, при жесткой однопартийной системе - "телефонное право", давление, партийные взыскания, - в демократическом обществе приходит восстановление справедливости с помощью обращения в суд.

В последние годы новое процессуальное законодательство существенно расширило возможности граждан и организаций по обращению в суд, что, к сожалению, не относится к органам государственной власти.

За защитой своих прав, например имущественных, органы государственной власти, конечно, в суд обратиться вправе. Но задача органов государственной власти - реализация публичных интересов, поэтому было бы естественным, если бы они могли обращаться в суд в защиту публичных интересов, касается ли это отдельных лиц или общества в целом. Увы, в настоящее время эта возможность, как и ранее, весьма ограничена.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года установил, что органы государственного управления могут обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только в случаях, предусмотренных законом (ст.ст.4, 42 ГПК РСФСР).

В силу ст.41 ГПК РСФСР имел право обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только прокурор. И только он в соответствии с данной статьей являлся единственным защитником "государственных или общественных интересов".

Аналогичная конструкция сохранена и новым ГПК РФ, введенным в действие с 1 февраля 2003 г. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации может только прокурор (ст.45 ГПК РФ). Остальные органы государственной власти согласно ст.46 Кодекса вправе обратиться в суд лишь в случаях, предусмотренных законом, и только с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Таким образом, ни Президента Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Федеральное Собрание Российской Федерации, ни министерства и ведомства Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации вообще не наделил правом обращаться в суд в защиту интересов Российской Федерации. А защищать в суде права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц эти органы могут только в случаях, предусмотренных законом.

Мне могут возразить, что высшим органам государственной власти и без того хватает дел и забот, у каждого своя компетенция и т.д. Но, согласитесь, отсутствие у Президента, парламента и Правительства страны права на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации по меньшей мере нелогично и неестественно.

Исполнительной власти такое полномочие просто необходимо. Ведь именно эти органы государственной власти непосредственно отвечают за состояние дел в той или иной сфере общественной жизни, они должны наладить функционирование подведомственной им отрасли, к ним в конечном итоге стекается большинство жалоб граждан. Почему же в случае необходимости, исчерпав предусмотренные законодательством ресурсы, министерства не могут обратиться сразу в суд, если они обнаруживают, что нарушаются права неограниченного круга лиц? Зачем нужно делать это через посредников и обращаться в прокуратуру? Ведь неизвестно, какое решение она примет, захочет ли обратиться в суд, да и для того, чтобы принять решение, направлять или нет заявление в суд, в прокуратуре тоже должны будут изучать ситуацию, разбираться в вопросе, исследовать документы, переписку, мнения специалистов. Разве орган исполнительной власти, который априори обладает наиболее полной информацией о состоянии дел в своей области, не может самостоятельно оценить необходимость обращения в суд?

В нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия министерств и ведомств, говорится, что они осуществляют управление и контролируют соблюдение законодательства в определенной сфере общественной жизни, предусматриваются конкретные меры в случае несоблюдения подконтрольным субъектом требований законодательства. И часть из них имеет право обращаться в суд по тем или иным вопросам, входящим в их компетенцию. Но, во-первых, почему не все? А во-вторых, право федеральных органов исполнительной власти на обращение в суд закреплено в положениях о них, которые утверждены либо постановлениями Правительства Российской Федерации, либо указами Президента Российской Федерации. Кодекс же говорит о праве органов государственной власти на обращение в суд, предусмотренное законом. Но законов, которые предусматривали бы право федеральных органов государственной власти на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, как это сформулировано в ГПК РФ, нет.

Поэтому, может быть, чтобы органам исполнительной власти каждый раз не приходилось доказывать правомерность своего обращения в судебные инстанции, а также чтобы устранить их неравенство в этом вопросе, есть смысл предусмотреть их право на обращение в суд непосредственно в самом ГПК?

Полагаю, что стоило бы вернуться и к ч.2 ст.251 нового ГПК, в соответствии с которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации могут обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону только в том случае, если они считают, что данным актом нарушена их компетенция. Честно говоря, непонятно, почему возможности Президента и Правительства в гражданском судопроизводстве так ограничены? Ведь даже в конституционном судопроизводстве их полномочия гораздо шире: в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обладают правом на обращение в суд с запросом о проверке конституционности любых нормативных актов, указанных в ст.125 (ч.2) Конституции Российской Федерации, а не только затрагивающих их компетенцию.

Однако ГПК РФ предусмотрел безусловное право на обращение в суд для признания акта противоречащим закону опять-таки только для прокуратуры. Ни министерства, ни ведомства в этой статье не упоминаются. И это тоже непонятно ни с позиций управления, ни с позиций обычного здравого смысла.

Почему, например, Министерство здравоохранения Российской Федерации не может обратиться в суд, если какой-либо нормативный правовой акт, касающийся конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, не соответствует, по его мнению, закону? И тем более, почему это не может сделать Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и обладает наиболее полной информацией об актах, противоречащих законодательству? Я уже писал о том, что считаю "посредничество" прокуратуры в этой связке между Минюстом и судами излишним.

Но оно не просто излишне. Помимо того, что еще одно звено в цепи, безусловно, приводит к несвоевременному устранению нарушений, представляется, что такое положение создает еще и основания для определенной безответственности исполнительных органов, не имеющих права на обращение в суд, поскольку есть структура, на которую можно списать свои упущения и недочеты. Дескать, сообщили в прокуратуру, и пусть она разбирается, а там хоть трава не расти.

Думаю, что такая ситуация приводит лишь к рассогласованности действий органов государственной власти и мешает решению многих общественных проблем. При этом я вовсе не ратую за изъятие вышеназванных функций у прокуратуры. Органы исполнительной власти не вместо, а вместе с прокуратурой должны иметь право на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц или о признании нормативного правового акта противоречащим закону.

В этом случае, полагаю, мы с большим основанием сможем отнести наше управление к эффективному, государство - к правовому, а общество - к демократическому.

М. Барщевский,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 5, май 2003 г.