Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники (И.А. Игнатьева, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г.)

Отражение конституционных норм
в экологическом законодательстве России:
проблемы законодательной техники

Конституция Российской Федерации, будучи Основным законом государства, представляет собой правовую основу для развития отраслей российского законодательства, в том числе экологического*(1). Принципиальные положения, определяющие особое место Конституции в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации, заложены в ней самой. Конституционные установления обусловили в целом такое положение вещей, при котором, по образному выражению Л.А. Окунькова, "идеи, заложенные в Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы"*(2), а значит, полностью отразились и в системе права, и в системе законодательства.

Сказанное в полной мере относится к экологическому законодательству. Конституция, являясь "мощным организационным фактором законотворчества"*(3), создает начала правового регулирования отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию*(4). Естественно, что исследуемое законодательство находится в соответствии с Конституцией, базируется на ее положениях. Это предопределено высшей юридической силой Конституции и обязательностью непротиворечия ей законов. Однако имеются и проблемы, которые связаны, во-первых, с оформлением ссылок на Конституцию в текстах законодательных актов, включаемых в систему экологического законодательства*(5), что неизбежно отражается на общем смысле экологического законодательства; а, во-вторых, с теми положениями законодательства, которые, по нашему мнению, все же не в полной мере учитывают Конституцию.

Названные проблемы, послужившие предметом исследования данной работы, нередко способствуют двойственному, противоречивому толкованию положений экологического законодательства, затрудняют его понимание и применение, а значит, снижают эффективность.

В экологическом законодательстве ссылки на Конституцию имеются в 17 законодательных актах (в десяти из них указание на конституционные нормы встречается более одного раза)*(6). В то же время в ряде актов экологического законодательства Конституция не упоминается*(7).

Все акты, содержащие ссылки на Конституцию, удобно рассматривать, разделив их на две группы относительно соотнесения их текстов с Конституцией в целом или с отдельными ее нормами. При таком делении в первой группе концентрируются те законодательные акты, которые принципиально решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства (либо законодательного массива или комплекса*(8)). Во второй группе отсылки к Конституции имеют скорее прикладное значение, так как подтверждают обоснованность тех или иных конкретных положений законодательных актов.

Деление это имеет в некоторой степени условный характер, поскольку выраженные характеристики каждой группы являются взаимопроникающими и взаимообусловленными. Так, названная первая группа актов, ссылаясь на Конституцию при раскрытии понимания законодательства, подразумевает все же вполне конкретные конституционные положения, хотя, как правило, и многочисленные. В то же время при буквальном использовании текста Конституции, не связанном напрямую с вопросом о ее сопоставлении с соответствующим законодательством, очевидно, что сам факт ссылки на Конституцию еще раз свидетельствует о ее основном начале для развития отрасли экологического законодательства и в большинстве случаев подчеркивает отмеченное выше взаимодействие Конституции и законодательства.

Итак, во-первых, законодательные акты системы экологического законодательства по-разному решают вопрос о сопоставлении Конституции и соответствующего законодательства. Выделяются четыре основных подхода к определению ее места по отношению к конкретному законодательству.

1. В ряде актов провозглашается, что законодательство в соответствующей сфере основывается на положениях Конституции (федеральные законы "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "О животном мире"), либо на соответствующих положениях Конституции (федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе"), либо на Конституции в целом (Закон РФ "О недрах", федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды").

2. Два закона устанавливают, что правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности осуществляется Конституцией наряду с законодательными и иными нормативными правовыми актами (федеральные законы "О гидрометеорологической службе" и "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

3. Некоторыми актами фиксируется, что правовое регулирование определенного вида общественных отношений осуществляется законодательными и иными нормативными правовыми актами в соответствии с Конституцией (федеральные законы "О государственном земельном кадастре", "О разграничении государственной собственности на землю"). Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" содержат несколько иную формулировку: каждый из них определяет осуществление суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации на ее континентальном шельфе и в экономической зоне в соответствии с Конституцией.

4. В определенной мере кодексы (Водный, Лесной, Земельный) создают некоторую промежуточную по сути подгруппу между названными двумя основными группами. Дело в том, что прямого сопоставления Конституции и соответствующего законодательства в них не производится. В то же время в статье, излагающей основные подходы к законодательству, перед перечислением составляющих водного, лесного, земельного законодательства указывается, что в соответствии с Конституцией каждое из этих законодательств находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вообще, как отмечают исследователи российского законодательства, "для развития системы законодательства в целом имеют особое значение статьи Конституции, закрепляющие предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов"*(9). Таким образом, в данном комплексе актов ссылка на Конституцию обусловлена конкретным конституционным положением (а именно п."к" ч.1 ст.72 Конституции). Но рассматривается оно именно как основа для формирования соответствующего законодательства*(10).

Во-вторых, в ряде законодательных актов при ссылке на Конституцию воспроизводятся либо прямо указываются (как в Земельном кодексе РФ) конкретные конституционные положения, но уже применительно к правовым нормам иного содержания (не о законодательстве).

Федеральные законы "Об экологической экспертизе" и "Об охране атмосферного воздуха" в своих преамбулах связывают направленность (то есть фактически цель) указанных законов с реализацией конституционного права на благоприятную окружающую среду, при этом последний закон называет также право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, закрепленное, как известно, в ст.42 Конституции. В преамбуле Федерального закона "Об охране окружающей среды" цитируется то же конституционное право наряду с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст.58 Конституции).

Часть актов экологического законодательства определяет полномочия (компетенцию) органов государственной власти в сфере тех или иных экологических отношений, делая ссылки на Конституцию (Закон РФ "О недрах", Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, федеральные законы "О животном мире", "Об охране озера Байкал", "О государственном земельном кадастре", "Об охране окружающей среды"). Можно установить, что, как правило, при этом подразумеваются соответствующие положения ч.3 ст.5, ч.3 ст.11, ст.71, 72, 78, 112, 114 Конституции.

В статье 11 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" Конституция указана в связи с возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Данное положение базируется на общей конституционной норме о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч.2 ст.132 Конституции). Неясно только, по какой причине данная конституционная норма практически дублируется в рассматриваемом законе, который, по существу, и должен был эту возможность реализовать, если она была необходима.

Заметим, что при обращении к Конституции в определении полномочий органов государственной власти в ст.7 Федерального закона "О животном мире" используется весьма неудачная формулировка, что создает двусмысленность при уяснении ее содержания. В ней буквально установлено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом". Иными словами, возможным смыслом данного положения может быть то, что Конституция предусмотрела создание рассматриваемого Федерального закона и закрепила за ним определение указанных полномочий. Разумеется, ничего подобного в Конституции нет. Следовательно, смысл ст.7 ФЗ "О животном мире" должен быть иным: Закон руководствуется в этом случае соответствующими подходами к решению вопроса, определенными Конституцией. Но тогда и формулировка этой статьи должна быть совершенно другой, чтобы действительно соответствовать Конституции и не вызывать противоречивых толкований.

Имеются ссылки на Конституцию и при решении в экологическом законодательстве вопросов собственности. Так или иначе, к Конституции при этом обращаются ФЗ "О животном мире", Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Однако только в ЗК РФ соответствующая конституционная статья указана прямо (ст.71 Конституции). В остальных случаях, по всей видимости, имеются в виду как названная статья, так и ч.2 ст.8, ст.9, ч.2 ст.36, п."в", "г" ч.1 ст.72, п."г" ч.1 ст.114 Конституции.

В статье 25 Федерального закона "Об охране озера Байкал" Конституция упоминается в аспекте регулирования международного сотрудничества Российской Федерации. Для осуществления международного сотрудничества важен целый ряд конституционных положений, установленных в ч.4 ст.15, ч.3 ст.46, п."к" ст.71, п."о" ч.1 ст.72, ст.79, ч.4 ст.80, п."б" ст.86 и других статьях Конституции.

***

Тексты проанализированных законодательных актов демонстрируют, что система экологического законодательства Российской Федерации действительно базируется на нормах Конституции. Соответственно, любые из перечисленных форм закрепления связей анализируемых законов и Конституции являются по существу обоснованными (но в разной степени, прямо или опосредованно): эти акты и основываются на конституционных нормах, и осуществляют правовое регулирование в соответствии с Конституцией или отдельными ее положениями, и, наконец, можно в самом общем виде подчеркнуть, что правовое регулирование соответствующих отношений осуществляется Конституцией как актом прямого действия.

Однако, по нашему мнению, законодательные акты конкретной системы законодательства, в данном случае экологического, должны избегать всевозможных общих формулировок, которых в конечном счете в тексте каждого отдельного закона получается, как известно, немало. Подкрепление ссылками на Конституцию более уместно в кодифицированных актах, возглавляющих отрасли (подотрасли) законодательства. В то же время в актах специализированных областей правового регулирования (как, например, федеральные законы "О гидрометеорологической службе", "О государственном земельном кадастре", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и др.) не следует лишь ради некоторой законотворческой практики ссылаться в общем виде на Конституцию. В самом деле, разве Конституция осуществляет правовое регулирование деятельности гидрометеорологической службы, отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения; разве есть в Конституции нормы, являющиеся соответствующими для правового регулирования, например, деятельности по ведению государственного земельного кадастра и использования его сведений? Очевидно, что необходимо различать собственно нормы Конституции, которые прямо формируют правоотношения в сфере взаимодействия общества и природы, и те конституционные положения, которые позволяют осуществить правовое регулирование определенных общественных отношений, закрепляя лишь общие подходы, принципы, терминологию и другие начала. Безусловно, для формирования законодательства важны и первые, и вторые. Но и разница между ними ясна и должна отражаться в четких и конкретных формулировках отдельных законодательных актов. Кроме того, отмечена или нет Конституция в положениях законодательного акта, она остается актом высшей юридической силы и прямого действия, следовательно, акт не должен ей противоречить.

Поэтому считаем необходимым выделить как наиболее обоснованный и корректный подход законодателя к определению связанности каждого закона с Конституцией указание на необходимые и конкретные конституционные положения, которые послужили юридической базой для правового регулирования соответствующих отношений.

Следует отметить наряду с установленным выше некорректным упоминанием Основного закона в ФЗ "О животном мире" некоторые иные недостатки действующего экологического законодательства, связанные с неточностями, приводящими в итоге к несоответствию Конституции.

Одним из серьезных недостатков экологического законодательства является отсутствие единства в понимании законодательства. В настоящее время только три законодательных акта в рассматриваемой системе содержат так называемую узкую трактовку законодательства (на федеральном уровне), то есть понимают его как систему законодательных актов. При этом обозначенное понимание законодательства прямо зафиксировано только Земельным кодексом Российской Федерации. Указания к толкованию законодательства как системы законов (и только федеральных) можно найти также в федеральных законах "О континентальном шельфе Российской Федерации" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", несмотря на то, что термин "законодательство" в этих случаях все же не употребляется. Интересно, что Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", включая на федеральном уровне в круг актов, осуществляющих правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, подзаконные нормативные правовые акты, для субъектов Российской Федерации допускает к такому правовому регулированию только законы самих субъектов.

В то же время для понимания законодательства как системы законодательных актов существует основание, заложенное в Конституции. Она провозгласила Россию правовым государством (ст.1), что означает, в частности, необходимость последовательного проведения в жизнь принципа верховенства закона как одного из базовых принципов правового государства. Отсюда и особое место закона в иерархии существующих нормативных правовых актов, и наиболее сложная процедура его принятия, и, соответственно, объединение всех законодательных актов понятием "законодательство", учитывая, что все иные акты могут иметь только подзаконный характер*(11). Следовательно, те законодательные акты, которые включают в состав законодательства не только законодательные, но и иные нормативные правовые акты, фактически затрудняют переход к намеченному Конституцией состоянию правового государства в обозначенном аспекте.

Следующий недостаток также связан с ненадлежащей трактовкой конституционных положений, с недостаточно бережным обращением с формулировками Конституции в действующем законодательстве. В статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" дано определение понятия охраны окружающей среды как деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п."д" ч.1 ст.72 Конституции, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности*(12)), равно как специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды*(13).

Конституция ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл.

В связи с этим представляется весьма настораживающей путаница с наименованием отрасли законодательства об охране окружающей среды. Известно, что именно такое наименование отрасли дано в Конституции (п."к" ч.1 ст.72), что при реализации принципа соответствия ей всех законодательных актов должно было исключить все иные произвольные наименования в тех из них, которые были приняты после вступления в силу Основного закона. Вместе с тем в Федеральном законе "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" имеется отсылка к законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, в соответствии с которым осуществляется разработка специальных экологических программ (ст.2). Это же наименование используется, например, в ст.26 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха". Заметим кстати, что такое обозначение отрасли законодательства не соответствует не только конституционному наименованию, но и терминологии базового закона данной отрасли, действовавшего на момент принятия названных актов, - Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", где использовался термин "природоохранительное законодательство"*(14). В части 2 ст.2 Федерального закона "О гидрометеорологической службе" названо законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и природопользования; в ч.1 ст.10, ст.11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" обозначено законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; в ч.2 ст.23 Федерального закона от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" используется понятие "законодательство Российской Федерации об охране окружающей природной среды и об экологической экспертизе". К сожалению, наименование соответствующей отрасли не исчерпывается указанными терминами. В статье 29 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", ст.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г., ряде других законодательных актов это законодательство названо законодательством об охране окружающей природной среды. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" оперирует понятием "законодательство в области охраны окружающей среды", а в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.сосуществуют одновременно три (!) термина: "законодательство об охране окружающей природной среды" (ст.2.5, 3.5, 4.5), "законодательство об охране окружающей среды" (ст.27.2), "законодательство в области охраны окружающей среды" (ст.28.7).

Сказанное прежде всего демонстрирует слабую работу законодателя по оттачиванию, совершенствованию текстов принимаемых законов. Но важно также отметить, что большинство упомянутых актов принято после вступления в силу Конституции и, значит, обязаны были учитывать заложенные ею основы, в том числе терминологию, введенные ею правовые понятия. По сути, это уже недочет иного порядка: отсутствие сопоставления текстов разрабатываемых законов с Конституцией, а следовательно, недостаточная работа по обеспечению ее верховенства и системности принимаемого в ее развитие законодательства. Если на бытовом уровне анализа данных противоречий и следует предположить, что в конечном счете под разными названиями подразумевается одно и то же понятие, то de jure сделать это, строго говоря, невозможно. Юридическая наука как одна из логически точных наук исходит, как известно, из тезиса, что каждому правовому понятию должно соответствовать лишь одно наименование и определение; и наоборот, каждое определение выражается через одно-единственное правовое понятие, обозначенное установленным термином.

Таким образом, в процессе развития экологического законодательства требуется совершенствование работы по сопоставлению законодательства с Конституцией Российской Федерации, в результате которой: во-первых, ссылки на Конституцию в законодательных актах рассматриваемой отрасли должны быть конкретизированы и, соответственно, использоваться только в случае действительной необходимости; во-вторых, содержание законов должно находиться в строгом соответствии тексту Конституции.

И.А. Игнатьева,

доцент кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Под экологическим законодательством в данной работе понимается законодательство, регулирующее общественные отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (экологические отношения).

*(2) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С.XXVII.

*(3) Конституции государств - участников СНГ. М., 1999. С.435.

*(4) Подробный анализ данных конституционных положений см.: Игнатьева И.А. Конституционные основы правового регулирования экологических отношений в государствах - участниках СНГ // Право и политика. 2001. N 11. С.132-140.

*(5) В настоящее время экологическое законодательство состоит из 24 законодательных актов. О критериях включения законодательных актов в систему экологического законодательства см.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С.86-89.

*(6) См.: Статьи 1, 11, 4 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.); ст.2 ФЗ от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; ст.1 ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"; ст.3, 4, 7 ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире", ст.2, 36, 37, 38 ВК РФ от 16 ноября 1995 г.; преамбула и ст.2 ФЗ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"; преамбула ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации"; ст.1, 46, 48 ЛК РФ от 29 января 1997 г.; ст.2 ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе"; преамбула ФЗ от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; ст.4, 15, 25 ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал"; преамбула и ст.2 ФЗ от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха"; ст.3, 9, 10, 11 ФЗ от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре"; ст.1 ФЗ от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю"; ст.2, 9, 87 ЗК РФ от 25 октября 2001 г.; преамбула, ст.2, 8, 9 ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"; ст.1 ФЗ от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

*(7) См.: Закон РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю"; ФЗ от 19 июля 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"; ФЗ от 6 мая 1998 г. "О плате за пользование водными объектами"; ФЗ от 24 июня 1998 г. "Об отходах производства и потребления"; ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; ФЗ от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве"; ФЗ от 10 июля 2001 г. "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории".

*(8) См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.79-89.

*(9) Российское законодательство: проблемы и перспективы. С.67.

*(10) Очевидно, та же конституционная норма имеется в виду и в ч.1 ст.11 Закона РФ "О недрах", хотя ссылка здесь менее определенная. ФЗ "Об экологической экспертизе" также предусматривает в своей части реализацию конституционного права субъектов Российской Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что основывается на положении п."д" ч.1 ст.72 Конституции.

*(11) За исключением указов Президента Российской Федерации, которые в научной литературе рассматриваются как чрезвычайные. См.: Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М.: Бек, 1995. С. 195; Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. С.9-21.

*(12) См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С.37-43.

*(13) См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С.75-79; Голиченков А.К. Указ. соч. С.37-43; Игнатьева И.А. Указ. соч. с.34-37.

*(14) Данный термин продолжает присутствовать в действующем законодательстве (см. п.11 ст.51 Закона РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации").