О государственном управлении охраной труда (Н.А. Игнатюк, Н.Н. Шептулина, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г.)

О государственном управлении охраной труда

Государственное управление охраной труда является одним из основных направлений государственной политики в сфере охраны труда. Это нашло свое закрепление в ст.4 Федерального закона от 17 июля 1999 г. "Об основах охраны труда в Российской Федерации"*(1). Такая направленность политики государства в данной сфере предопределена Конституцией РФ и международными правовыми актами.

Частью 3 ст.37 Конституции установлено, что каждый российский гражданин имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах*(2) указывается, что государство признает право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Государство, подписавшее Пакт, обязуется принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в нем прав всеми надлежащими мерами и способами (ст.2.1 и 8.1 Пакта). А ратифицированная Россией Конвенция МОТ 1981 г. N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной сфере"*(3) прямо предусматривает, что государство, ее ратифицировавшее, разрабатывает и осуществляет согласованную политику в области безопасности труда, закрепляя соответствующие функции и обязанности государственных органов в этой области, принимает меры по обеспечению необходимой координации их деятельности, включая создание центрального органа, ведающего вопросами охраны труда (ст.4, 6 и 15 Конвенции).

Как реализуются эти нормы и насколько эффективно российское государственное управление охраной труда? Что является объектом такого управления и какими органами оно осуществляется?

Действующее законодательство и теоретические разработки о сущности государственного управления охраной труда в России не содержат достаточных оснований для ответов на эти и другие вопросы. Главный из них - что такое "государственное управление охраной труда"*(4).

Некоторые авторы считают, что под государственным управлением в области охраны труда следует понимать упорядочивающее воздействие государства в области охраны труда через деятельность, осуществляемую соответствующими органами, и через санкционированную им деятельность других органов, не являющихся по своему статусу государственными*(5).

Практики идут другим путем. Например, законодатели субъектов РФ либо не считают нужным давать четкое определение этого термина*(6), либо определяют государственное управление охраной труда как регламентируемую правовыми, нормативными, руководящими и методическими документами деятельность субъектов и объектов управления, должностных лиц по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, осуществлению правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических и иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе труда*(7).

С таким подходом к определению этого понятия согласиться нельзя. И вот по каким причинам.

Что такое "управление"? Толковый словарь русского языка*(8) дает следующие пояснения: "управлять" и "деятельность органов власти". Слово "управлять" толкуется как "направлять ход, движение кого-чего-нибудь", "руководить, направлять деятельность, действия кого-чего-нибудь". В Толковом словаре В.И. Даля*(9) слово "управлять" указывается в том числе в значении "давать направление", "распоряжаться". То есть управление можно понимать как обладание правом изъявлять свою волю другим, не имеющим такого права, но имеющим обязанности ее выполнять.

Науке давно известны и те, кто вправе изъявлять государственную волю, и те, кто обязан ее выполнять. В административном праве они определены как субъекты и объекты управления*(10). Субъекты государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями, поскольку, чтобы управлять, нужно обладать властью. Объекты управления обязаны подчиняться (выполнять требования) субъектам управления, поскольку это необходимо для достижения целей и решения задач, определенных субъектами управления.

Субъектами государственного управления, как правило, являются органы государственной власти и управления. Объектами - те, для кого воля субъектов управления, выраженная в нормах права, обязательна.

Помимо субъектов и объектов государственное управление, как явление социальное, может иметь формы, предмет и методы, принципы, сферы, циклы (стадии) и процесс их осуществления*(11).

Общеизвестно, что органы государственной власти и управления, осуществляющие государственное управление (субъекты управления), выполняют определенные управленческие функции как особый вид управленческой деятельности в определенной сфере (отрасли, области) управления. На основании этого можно сделать вывод о том, что государственное управление рассматривается и как деятельность органов, обладающих государственно-властными полномочиями, в целях реализации государственной политики в определенной сфере (отрасли, области) управления. Причем органов с государственно-властными полномочиями не только федерального центра, но и уровня субъектов Федерации.

Подтверждение такому определению можно найти в действующем законодательстве. В соответствии со ст.11 Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации" и ст.216 Трудового кодекса РФ государственное управление охраной труда осуществляется Правительством России непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами охраны труда, и другими федеральными органами исполнительной власти.

Распределение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области охраны труда осуществляется Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с российским законодательством предоставлено право осуществлять отдельные функции нормативного правового регулирования, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в данной области, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, ведающим этими вопросами.

Государственное управление охраной труда на территориях субъектов РФ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.

Согласно ст.7 упомянутого Федерального закона государственное управление охраной труда может осуществляться также органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных им органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке.

На федеральном уровне федеральные органы исполнительной власти, ведающие в том числе и охраной труда, входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом России*(12). Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, ведающие вопросами охраны труда, входят, соответственно, в структуру органов исполнительной власти субъектов Федерации и структуру муниципальных образований.

Таким образом, можно говорить о прообразе системы органов, осуществляющих государственное управление охраной труда. Тем более что п.2 ст.4 ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" установлено, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Хотя в целом текст этого пункта вызывает некоторое недоумение. Помимо органов власти и управления, призванных выступать от имени государства, в нем определены как субъекты реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда работодатели, объединения работодателей, а также профессиональные союзы, их объединения и иные уполномоченные работниками представительные органы.

Это не совсем соответствует принципам организации государственного управления. Для того чтобы субъект стал субъектом управления, необходимо наделить его определенными государственно-властными полномочиями. Работодатели, объединения работодателей, а также профессиональные союзы, их объединения и иные уполномоченные работниками представительные органы по вопросам охраны труда не обладают какими-либо государственно-властными полномочиями. Следовательно, они не являются субъектами управления.

Считаем, что субъектами управления, обязанными реализовывать основные направления государственной политики в области охраны труда, могут являться органы государственной власти и управления, государственные органы и иные органы, обладающие специальной компетенцией.

Попытаемся обосновать свою точку зрения.

Охрана труда является институтом трудового права. Трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что указано в ст.72 Конституции РФ. Согласно части 2 ст.77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране. Следовательно, исходя из конституционных норм, органы власти, ведающие вопросами охраны труда, должны входить в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в качестве элемента общей системы, то есть могут представлять в ней подсистему. При этом иные субъекты управления в единой системе исполнительной власти не названы.

В таком случае могут возникнуть вопросы: из каких элементов может состоять такая подсистема, каков будет их административно-правовой статус, какие они могут иметь организационно-правовые формы и наименования, какие должны выполнять функции и т.д.?

Необходимо признать, что на большую часть этих вопросов сегодня ответов пока нет. В действующем российском законодательстве отсутствует правовая регламентация не только статуса, наименований, организационно-правовых форм элементов, из которых должна состоять единая система исполнительной власти в Российской Федерации, но и отсутствуют указания, из каких органов власти или управления должна состоять та или иная подсистема*(13).

На самом деле корни проблемы лежат глубже, чем это может показаться на первый взгляд. В действующем законодательстве не только не сформулировано понятие "государственное управление охраной труда", но и нет должной ясности, что следует считать его объектом, не решены многие другие вопросы. И это не случайно.

Анализ российского законодательства показывает, что у нас пока существует только единая федеральная централизованная система государственных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением требований в форме инспекций по охране труда. Однако органы с контрольно-надзорными функциями - это не все государственное управление в данной сфере, а один из элементов отраслевой подсистемы. Помимо этих органов должны быть и органы власти (управления), осуществляющие иные государственные функции в области охраны труда: сбора, обработки, анализа информации, передачи ее другим органам; прогнозирования; организации; регулирования; руководства; координации; планирования; стимулирования; учета.

То есть органы власти, осуществляющие государственное управление охраной труда, должны обладать таким объемом компетенции, в котором нашли бы свое место различные государственные функции, при помощи которых можно было бы обеспечить надлежащее государственное управление в данной сфере.

Существует и еще один серьезный аспект. Общеизвестно, что только при сбалансированном распределении функций между субъектами может быть обеспечена эффективность государственного управления. Поэтому наличия только органов власти с контрольно-надзорными функциями для этого явно недостаточно.

Следует признать, что в сфере охраны труда некоторые функции, помимо контрольно-надзорных, выполняют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Однако сбалансированности в распределении функций между органами исполнительной власти различных уровней (федерального, регионального, местного) не наблюдается. Напротив, при изучении их компетенции по вопросам охраны труда складывается впечатление, что отсутствуют целостность и единство в управлении. Неясно, какой именно федеральный орган исполнительной власти является координирующим центром, каковы пределы самостоятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, ведающих вопросами охраны труда, какие именно функции по этим вопросам выполняют органы местного самоуправления.

Можно было бы предположить, что координирующим центром на уровне Федерации является Министерство труда и социального развития РФ. Однако в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1997 г. N 480*(14), Министерство труда и социального развития РФ возглавляет и организует лишь деятельность Федеральной государственной службы занятости населения, службы по урегулированию коллективных трудовых споров и государственных инспекций труда (государственных инспекций труда в субъектах РФ, межрегиональных государственных инспекций труда). При этом Министерство вправе создавать территориальные органы по вопросам своего ведения. На него возложено: осуществление государственного управления охраной труда; координация работ федеральных органов исполнительной власти в этой области; разработка федеральных программ улучшения условий и охраны труда; разработка межотраслевых правил и организационно-методических документов по охране труда; осуществление методического руководства Государственной экспертизой условий труда РФ, организация выборочных экспертиз соответствия проектов на строительство и реконструкцию объектов требованиям условий и охраны труда; организация работ по аттестации рабочих мест, проведение сертификации работ по охране труда в организациях и т.д.

Как видим, количество государственных функций для федерального органа исполнительной власти, который мог бы быть признан координирующим центром по вопросам охраны труда, слишком мало. Иные полномочия Минтруда России, указанные в Положении в качестве функций, вообще трудно отнести к таковым. Например, представление в Правительство РФ ежегодных докладов о состоянии условий и охраны труда и мерах по их улучшению или установка совместно с Минобразованием России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядка обучения и проверки знания требований охраны труда работников организаций.

Неясен вопрос и с компетенцией органов исполнительной власти субъектов РФ, ведающих вопросами охраны труда. Эти органы только условно входят в единую систему исполнительной власти, предусмотренную ст.77 Конституции России. На деле они входят в структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации, не подчиняются никаким федеральным органам исполнительной власти, а, как правило, - высшему должностному лицу субъекта РФ, возглавляющему исполнительную власть. Положения, на основании которых они действуют, не имеют никакого отношения к Минтруду России, а утверждаются лицом, которому эти органы подчинены. Объем компетенции этих органов определяется лицом, которое утверждает положения об органах исполнительной власти в субъекте РФ.

Таким образом, сложилась ситуация, при которой органы исполнительной власти субъектов Федерации, ведающие вопросами охраны труда, не имеют "вертикальной связи" с федеральными органами исполнительной власти, занимающимися этими же вопросами.

С органами местного самоуправления ситуация еще сложнее. Они являются представителями независимой (местной) публичной власти и, в случае наделения их государственными полномочиями по вопросам охраны труда, могли бы занять определенное место в государственном управлении. Однако неясно, в передаче функций каких органов (федеральных или субъектов Федерации) существует необходимость и почему эти функции нужно передавать на уровень муниципальных образований. Улучшит ли это государственное управление или, напротив, ухудшит, также неясно.

Подобная неопределенность порождает негативные явления: разбалансированность в государственном управлении, дублирование функций, вмешательство одних органов власти и управления в компетенцию других и т. д. Во многом, на наш взгляд, такая ситуация спровоцирована неверным подходом к принципам организации государственного управления охраной труда.

Все эти проблемы достаточно актуальны. Они обсуждаются и в кулуарах власти, и на страницах печати. При этом слышны различные реформаторские предложения по совершенствованию организации государственного управления охраной труда, созданию системы такого управления.

Например, по мнению А. Соловьева и О. Фролова, в связи с принятием закона об основах охраны труда основной задачей в этой области является создание государственной системы управления охраной труда*(15). Выступая на Всероссийском совещании "Проблемы реформирования отраслей социальной сферы и совершенствования управления охраной труда" в июле 1999 г., заместитель Министра труда и социального развития В.А. Январев сообщил, что в соответствии с Федеральным законом "Об основах охраны труда в Российской Федерации" Правительством РФ предполагается разработать и утвердить систему государственного управления охраной труда. Эта система должна определять участие всех социальных партнеров: работодателей, профсоюзов, государства*(16).

С таким подходом к ее формированию можно было бы согласиться, если бы речь шла не о системе государственного управления, а о схеме управлений охраной труда, в которую, как известно, могут включаться как государственные образования, так и негосударственные*(17).

Практики имеют иную точку зрения. Например, специалисты предлагают определить государственную систему управления охраной труда как скоординированную систему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, объединений работодателей, профессиональных союзов и иных представительных органов по реализации основных направлений государственной политики в этой области, осуществлению правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных и иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе трудовой деятельности. Такой подход был изложен в проекте Положения о государственной системе управления охраной труда в Российской Федерации. Он был подготовлен Минтрудом России и одобрен на указанном Всероссийском совещании.

По мнению разработчиков проекта Положения, организационная структура государственной системы управления охраны труда должна состоять из пяти уровней: федерального, отраслевого, регионального, местного, организационного. На федеральном и отраслевом уровнях осуществлять государственное управление должны будут федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, на региональном - органы исполнительной власти субъектов РФ, на местном - органы местного самоуправления, на организационном - работодатели, профсоюзные организации или иные уполномоченные работниками организации представительные органы.

На наш взгляд, такой подход к определению системы государственного управления охраной труда неверен. То, что выдается за систему государственного управления, по сути является лишь одним из методов государственного управления в данной сфере. Деление же системы управления на подобные уровни вообще искусственно. Предлагаемая система государственного управления охраной труда скорее напоминает схему управления, чем систему управления.

Возникают вопросы, а может ли вообще существовать система государственного управления охраной труда в качестве самостоятельной, насколько необходимо ее создание? Может быть, для обеспечения эффективного государственного управления в этой сфере достаточно составить схему управления, где свое место займут и иные участники процесса охраны труда?

Для определения любой системы управления в первую очередь необходимо установить, из каких элементов она должна состоять.

По решению Конституционного Суда РФ в систему федеральных органов исполнительной власти должны входить Правительство РФ и органы исполнительной власти, указанные в ч.2 ст.77 Конституции РФ. Это подчеркнуто в резолютивной части Постановления от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(18).

На основе сказанного можно сделать вывод о том, что в систему государственного управления охраной труда следовало бы включить Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, ведающие вопросами охраны труда. При этом координирующим центром в данной системе государственного управления должно быть Правительство РФ. В качестве координируемых - Минтруд России, Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, иные федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы, государственные органы федеральных органов исполнительной власти, государственные органы при федеральных органах исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные органы органов исполнительной власти субъектов РФ, государственные органы при органах исполнительной власти субъектов Федерации, ведающие вопросами охраны труда.

В систему государственного управления охраной труда могут входить и органы местного самоуправления, но только в случаях, если они будут выполнять не собственные, а делегированные государственные полномочия, переданные им в законом установленном порядке. Иные участники правоотношений - работодатели, профсоюзные организации, хозяйствующие субъекты, граждане и т.п. - будут участвовать в процессе управления и учитываться при составлении схемы управления в данной сфере.

Полагаем, что создание системы государственного управления в сфере охраны труда явно улучшило бы положение в этом деле, способствовало реализации конституционных прав граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Однако определение системы государственного управления охраной труда на законодательном уровне - это только начало работы по ее созданию. Не менее важны и другие существенные аспекты - принципы ее организации, порядок взаимоотношений между элементами, ее образующими, и иные вопросы.

Совершенно очевидно, что если создавать систему государственного управления охраной труда, то необходимо выработать такой механизм ее деятельности, при котором она работала бы в "автоматическом режиме", обеспечивала равномерное распределение функций между органами, входящими в эту систему, исключалось бы дублирование, вмешательство одних органов в компетенцию других.

При создании системы государственного управления очень важно решить также вопросы о роли работодателей, профсоюзных организаций, хозяйствующих субъектов, граждан в схеме управления охраной труда, создания таких условий, соблюдение которых стало бы нормой для участников трудовых отношений, а не поводом для проведения проверок и привлечения их к ответственности.

Думается, что на эти и многие другие вопросы еще предстоит ответить не только законодателям, но и представителям других ветвей власти - исполнительной и судебной. Конституционные права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, должны быть не только продекларированы, но и реально обеспечены государством.

Н. А. Игнатюк,

старший научный сотрудник отдела

административного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

Н. Н. Шептулина,

ведущий научный сотрудник отдела

законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1999. N 29. Ст.3702.

*(2) См.: БВС РФ. 1994. N 12. С.1-5.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 50. Ст.4652.

*(4) Прежде всего обращает на себя внимание, что в число основных понятий, закрепленных в ст.1 ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" и в ст.209 ТрК, понятие "государственное управление охраной труда" не включено. Между тем закрепленное в праве определение не только содержит основные, существенные признаки соответствующего явления, но и позволяет отличать его от других правовых явлений.

*(5) См., например: Кухаренко А.Ю. Правовые аспекты государственного управления в области охраны труда на современном этапе: Автореф. : дисс. канд. юрид. наук. М., 2001. С.9.

*(6) См.: Закон Тюменской области от 17 февраля 1998 г. "О системе государственного управления охраной труда на территории Тюменской области".

*(7) См.: Положение о системе государственного управления охраной труда в городе Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 1997 г. // Вестник Мэрии Москвы. 1998. N 2. С.34.

*(8) См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С.836.

*(9) См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Русский язык, 1998. С.504.

*(10) Субъект управления - тот, кто управляет; объект управления - то (тот), чем (кем) управляют.

*(11) Мы полностью разделяем точку зрения Б.М. Лазарева, изложенную в монографии "Государственное управление на этапе перестройки" (М.: Юридическая литература, 1988. С.141-187).

*(12) В соответствии со ст.24 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712) Председатель Правительства представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

*(13) В статье 4 ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" говорится лишь об обеспечении функционирования единой информационной системы охраны труда, в ст.5 речь идет в том числе и об определении системы и порядка осуществления государственной экспертизы условий труда. Указаний на какую-либо систему управления охраной труда в Законе нет.

*(14) См.: СЗ РФ. 1997. N 17. Ст.2019.

*(15) См.: Соловьев А., Фролов О. Принципы управления охраной труда // Охрана труда и социальное страхование. 2000. N 4. С.32; N 5. С.3,7.

*(16) См.: Охрана труда и социального страхования. 2000. N 8. С.18.

*(17) Понятия "система государственного управления " и "схема управления" не являются синонимами. Это совершенно различные понятия. Под "системой государственного управления" можно понимать совокупность органов государственной власти, объединенных едиными целями и задачами, осуществляющих государственное управление либо в существующих отраслях (сферах) управления, либо в целом государственными делами. Под "схемой управления" понимается правовой акт о комплексном управлении в какой-либо отрасли, области, сфере управления.

*(18) См.: СЗ РФ. 1999. N 6. Ст.866.