Переход земель в частную собственность (В. Можаровский, "эж-ЮРИСТ", N 11, март 2003 г.)

Переход земель в частную собственность

После вступления в силу Земельного кодекса РФ серьезно изменилась практика отношений, связанных с куплей-продажей земли. Более чем годовой опыт применения новых норм показал, что они далеки от совершенства. Особого внимания заслуживает проблема перехода в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, то есть процедура приватизации земли.

Купля-продажи земли

Законодательство закрепляет принцип плюрализма прав собственности на землю: юридически равноправными признаются право собственности на землю РФ (федеральная собственность), субъектов РФ, муниципальных образований, юридических и физических лиц (Земельный кодекс РФ и ГК РФ). Земельные участки не могут иметь статуса бесхозяйной вещи. Все земли, которые не являются собственностью муниципальных образований, физических и юридических лиц, отнесены к государственной собственности.

В зависимости от их разрешенного использования все земли разделены на целевые категории (сельскохозяйственного назначения, поселений, лесного фонда, промышленности и т.д.) и должны использоваться исключительно в соответствии с их целевым назначением. В настоящее время, до разграничения государственной собственности на землю, перевод государственных земель из одной категории в другую за некоторым исключением осуществляется органами власти соответствующих субъектов Федерации.

Собственники земельных участков, не изъятых из оборота и не ограниченных в обороте (например, земли сельскохозяйственного назначения), согласно Земельному кодексу и ГК РФ вправе распоряжаться этими участками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Объектом купли-продажи могут быть только те земельные участки, которые прошли государственный кадастровый учет.

Характерной особенностью российского земельного законодательства является установление особого правового режима владения землей иностранными гражданами и юридическими лицами, а также лицами без гражданства. Земельный кодекс РФ и ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" содержат определенные ограничения для указанных категорий лиц, например:

- соответствующие права должны быть во всех случаях оплачены и ни при каких обстоятельствах не могут передаваться безвозмездно (в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде оговоренных случаев могут приобретать такие права безвозмездно);

- иностранным лицам и лицам без гражданства запрещается иметь в собственности землю в приграничных районах (перечень которых будет определен Президентом РФ), а также в пределах иных особых территорий, устанавливаемых федеральным законом;

- иностранные лица и лица без гражданства в настоящее время могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В России большая часть земель находится в государственной собственности. Тем не менее в 2001 году был принят ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (вступил в силу 21 января 2002 г.), согласно которому большая часть государственных земель, пригодных для коммерческого использования, должна перейти в муниципальную собственность.

До разграничения государственной собственности на землю распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, если иное не предусмотрено законодательством.

На практике бывает и иначе. Дело в том, что по Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Это значит, что по перечисленным предметам ведения субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральным законам.

В качестве примера можно привести Московскую область, которая воспользовалась своим правом и 11 октября 2001 года внесла изменения и дополнения в Закон МО "О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области", регулирующий вопросы распоряжения землей на своей территории.

Согласно этим изменениям правом предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность, аренду и т.д. для коммерческой деятельности обладают соответствующие органы местного самоуправления при условии, что площадь таких участков в зависимости от района не превышает от 0,5 до 3 га. Государственные земельные участки, площадь которых превышает указанный лимит, предоставляются для коммерческой деятельности органами исполнительной власти Московской области. В настоящее время таким органом является Минимущества Московской области.

Участки для строительства

При приватизации земельных участков для целей строительства не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев:

- изъятия земельных участков из оборота;

- установления федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;

- резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с предварительным согласованием мест размещения объектов либо без такового.

Коммерческим организациям земельные участки для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов предоставляются в аренду. Данный вариант было бы целесообразнее применять при инвестировании строительства промышленных объектов вне населенных пунктов либо на территории населенных пунктов, когда такой объект размещается не в полном соответствии с градостроительной документацией о застройке (зонированием территории). В этих случаях размещение объекта промышленного назначения требует серьезного анализа экологических, архитектурных, санитарных и иных аспектов проекта. С учетом вероятного начала строительных работ в данном районе при определенных условиях может быть проведен опрос общественного мнения населения.

После государственной регистрации права собственности на возведенный на арендуемом участке объект недвижимости (в том числе и на не завершенный строительством) собственник этого объекта получает исключительное право на приобретение этого земельного участка в собственность. Цена такого земельного участка будет определяться по формуле:

                          Ц = Снз х S х Кр х Кф,

где Снз - ставка налога на землю (на начало текущего календарного года), S - площадь земельного участка, Кр - коэффициент, устанавливаемый субъектом Федерации (в Московской области Кр = 10, в Новосибирской области колеблется от 5 до 17);

Кф - коэффициент, устанавливаемый Правительством РФ в пределах от 0, 7 до 1, 3 (в настоящее время не установлен) в зависимости от вида использования земельного участка.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Данным вариантом предпочтительнее пользоваться в городах, где земельные участки предоставляются органами исполнительной власти или местного самоуправления на конкурсной основе.

Каждый земельный участок необходимо подготовить для продажи или передачи в аренду: должны быть определены его границы, ему должен быть присвоен кадастровый номер, определены технические условия подключения участка к инженерным коммуникациям и т.д. Без проведения торгов участок может быть сдан в аренду при условии, что в результате предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков поступила только одна заявка.

Правовые коллизии

При совершении и исполнении сделок с земельными участками могут возникнуть некоторые правовые коллизии ввиду противоречий, содержащихся в нормативных правовых актах. Для примера остановимся на некоторых из них.

На сегодняшний день наиболее ощутимым является противоречие норм гражданского и земельного законодательства. В качестве одного (но не единственного) примера такого противоречия можно привести нормы, регулирующие правовую судьбу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, когда собственник участка и объекта отчуждает либо только участок, либо только объект.

Земельный кодекс РФ последовательно следует принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Так, отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за редким исключением, указанным в Земельном кодексе РФ. Вместе с тем не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. Именно этот принцип был озвучен несколько ранее в Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (до 2004 года).

В то же время ГК РФ не следует указанному выше принципу и фактически позволяет собственнику участка и объекта на нем отчуждать либо только участок, либо только объект. Согласно ГК РФ в случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи. Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением (ст.553 ГК РФ).

Когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю недвижимости передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.

Налицо противоречие двух норм. В ГК РФ зачастую упоминается, что особенности совершения сделок с земельными участками могут быть установлены законодательством. Однако в данной ситуации, видимо, необходимо принимать во внимание принципиальные различия этих двух отраслей права. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также по определению оборотоспособности различных категорий земель (в ГК РФ тоже постоянно встречаются подобные оговорки).

Гражданское законодательство, в свою очередь, определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства.

Процитированные выше положения Земельного кодекса РФ, очевидно, вторглись в сферу отношений, подлежащих регулированию гражданским законодательством.

Возникают также коллизии, связанные с привязкой цены приватизируемого имущества к ставке земельного налога. В формуле определения цены приватизируемого земельного участка в качестве одного из элементов фигурирует ставка земельного налога (на начало текущего календарного года). В 2002 году Законом "Об индексации ставок земельного налога" ставки земельного налога и арендной платы были увеличены в два раза по отношению к 2001 году. Согласно этому Закону он вступает в силу со дня его официального опубликования. Однако данный Закон, несомненно, относится к законодательству о налогах и сборах и должен следовать нормам НК РФ. В соответствии с НК РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

Таким образом, поскольку Закон "Об индексации ставок земельного налога", опубликованный 17 декабря 2001 года, в любом случае должен вступить в силу не ранее 17 января 2002 года, в период с 1 по 16 января 2002 года включительно (то есть в период, фактически являвшийся началом текущего календарного года) действовала непроиндексированная ставка земельного налога. В результате при исчислении цены земельного участка, приватизируемого в 2002 году, с точки зрения права должна приниматься во внимание ставка налога на землю, действовавшая в 2001 году.

Существуют изъяны и в формуле расчета цены приватизируемого земельного участка. Важно отметить, что при совершении сделки приватизации застроенного земельного участка необходимо учитывать и положения ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (вступил в силу 27 апреля 2002 г.), которые содержат правила определения цены земельного участка, несколько отличающиеся от уже процитированных правил, установленных ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Кроме того, Закон о приватизации иначе определяет и лицо, которое до разграничения государственной собственности на землю должно выступать в роли продавца земельного участка. Принимая во внимание изложенные противоречия, представляется, что данные правовые коллизии и различия в целях поддержания стабильности гражданского оборота земельных участков остро нуждаются в разрешении и корректировке путем внесения соответствующих изменений в процитированные законы или истолкования данных норм правоприменительными органами.

В. Можаровский,

партнер юридической компании "Пепеляев,

Гольцблат и партнеры"

"эж-ЮРИСТ", N 11, март 2003 г.