О подведомственности и подсудности (В. Рольгайзер, "эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2003 г.)

О подведомственности и подсудности

С момента введения в действие части первой НК РФ значительно расширилась подведомственность арбитражным судам экономических споров, возникающих из налоговых правоотношений. Появились принципиально новые категории споров, кроме перечисленных в ст.22 АПК РФ 1995 г. Теперь с принятием нового АПК немногие существовавшие ранее проблемы решены. Однако этого недостаточно.

Способы защиты

Налоговый кодекс РФ в ст.137 и 138, усиливая правовую защищенность налогоплательщика, предоставляет ему выбор форм и способов судебной защиты. Кроме традиционных исков о признании недействительными ненормативных актов налоговых органов, налогоплательщик наделен правом предупреждения в будущем возможных в отношении себя неправомерных, по его мнению, действий государственных органов.

Прежде всего это право на обжалование в арбитражный суд нормативных правовых актов налоговых органов.

В комментарии к НК РФ под редакцией А.В. Брызгалина (Аналитика-Пресс, 1999) по этому поводу совершенно правильно отмечено, что по существу это форма коллективного способа защиты налогоплательщиками своих прав.

Пункт 2 ст.138 НК РФ определяет, что в зависимости от подведомственности спора применяется порядок, установленный арбитражным процессуальным либо гражданско-процессуальным Кодексом.

В связи с этим ранее при практическом применении данной нормы вставал вопрос, каким образом должен быть сформулирован предмет заявленного иска, поскольку ст.22 АПК РФ 1995 г. в отношении ненормативных актов налоговых органов предусматривала возможность признания их недействительными.

Теперь данный пробел устранен, и ст.195 действующего АПК РФ прямо предусмотрела предмет требований заявителя как о признании оспариваемого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или частично.

Учитывая возможность наступления от принятия не соответствующего законодательству ненормативного акта негативных последствий для широкого круга юридических лиц и граждан, законодатель в вышеуказанной норме предусмотрел два важных исключения из общеустановленных процессуальных норм.

Первое - вступление в законную силу решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта немедленно после его принятия и второе - возможность его обжалования, минуя апелляционную инстанцию, непосредственно в кассационную в течение месяца со дня вступления в законную силу решения суда первой инстанции.

Не решен вопрос о подсудности споров о признании арбитражными судами незаконными нормативных актов налоговых органов.

Отсылочный характер ст.138 НК РФ предопределяет соблюдение подсудности в соответствие с арбитражным процессуальным законодательством.

Статья 24 АПК РФ 1995 г. относила к родовой подсудности ВАС РФ рассмотрение споров о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Следовательно, все остальные подведомственные арбитражному суду дела данной категории рассматривались судами субъектов РФ, и данный порядок полностью распространялся на споры о признании незаконными нормативных актов налоговых органов. Поэтому в соответствии с положениями ст.25 АПК РФ 1995 г. о предъявлении иска по месту нахождения ответчика Арбитражным судом г.Москвы рассмотрен ряд исков к Министерству РФ по налогам и сборам о признании недействительными (незаконными) отдельных пунктов ее нормативных актов, в частности различных Инструкций, регламентирующих порядок исчисления и уплаты отдельных видов налогов (сборов).

В практике рассмотрения арбитражными судами субъектов РФ споров, возникающих из налоговых правоотношений, выводы таких судебных актов Арбитражного суда г.Москвы стали применяться при разрешении конкретных дел.

По существу использование судом при рассмотрении дела выводов из решения другого суда, равного с ним по своим процессуальным полномочиям, означает фактическое применение положений англосаксонского права о прецеденте, что для российского законодательства не характерно.

Разработчики действующего АПК РФ, видимо, с учетом положений ст.137 НК РФ внесли соответствующую корректировку о подсудности дел.

Теперь ст.34 АПК РФ четко определила перечень, когда ВАС РФ рассматривает дела в качестве суда первой инстанции - об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (к числу которых относится и МНС России), затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подпункт 1 ч.1 ст.29 действующего АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относит споры об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Поскольку ст.138 НК РФ предусматривает возможность обжалования только нормативных правовых актов налоговых органов, то, следовательно, нормативные правовые акты других органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к законодательству о налогах и сборах, арбитражным судам неподведомственны.

Представляется, что с учетом наработанной десятилетней практики рассмотрения арбитражными судами экономических споров, возникших из налоговых правоотношений, было бы целесообразным внести в ст.137 НК РФ дополнение об отнесении к подведомственности арбитражных судов рассмотрение заявлений налогоплательщиков об оспаривании нормативных правовых актов или отдельных их положений, не соответствующих иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующих полностью или частично, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления по вопросам, относящимся к законодательству о налогах и сборах.

Такая концентрация по рассмотрению споров, возникающих из налоговых правоотношений в арбитражных судах, по сути, означает специализацию, что, несомненно, будет способствовать не только повышению эффективности защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов налогоплательщиков, но и более правильному применению динамично развивающегося законодательства о налогах и сборах.

Право дано

Новеллой в налоговом законодательстве (ст.137 НК РФ) стало и предоставление налогоплательщику права обжаловать в арбитражный суд действия или бездействия должностных лиц налоговых органов, которые, по мнению налогоплательщика, нарушают его права.

Первоначально при применении данной нормы возник вопрос о возможности обжалования действий руководителей налоговых органов, когда они оформлены соответствующими ненормативными актами, в частности решением о привлечении к налоговой ответственности.

Исходя из общих принципов о праве на судебную защиту и свободы выбора способов его реализации и в данном случае арбитражные суды рассматривают споры об обжаловании действий руководителей налоговых органов и тогда, когда они письменно закреплены в распорядительно-властных документах.

С момента начала применения положений НК РФ количество споров данной категории, рассматриваемых не только в арбитражных судах Западно-Сибирского региона, но и, по данным ВАС РФ, в целом по стране, значительно возросло. В 2001 году по сравнению с 2000 годом количество налоговых споров возросло на 36 процентов. Такая тенденция сохранилась и в 2002 году.

Значительный рост количества рассмотренных дел данной категории вызван тем, что законодатель неоправданно в ст.104 НК РФ предусмотрел возможность взыскания с налогоплательщика налоговым органом санкции исключительно в судебном порядке.

Сейчас, даже по взысканию санкций, с которыми сам налогоплательщик согласен, налоговый орган вынужден обращаться в суд с соответствующим иском, что по большому счету ставит суды в положение "регистратора" и отвлекает значительное их время на рассмотрение таких дел, в ущерб другим налогоплательщикам, которые оспаривают ненормативные (нормативные) акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц.

По сути, взыскание в судебном порядке налоговой санкции, когда сам налогоплательщик с нею согласен, обременяет последнего необходимостью уплаты еще государственной пошлины, которая по искам имущественного характера бывает довольно значительной.

Уплата в добровольном порядке налоговой санкции порой бывает проблематичной, поскольку ст.104 НК РФ не устанавливает сроки ее уплаты, а зачастую налоговые органы указывают нереальные сроки - в 5 или 10 дней, что не позволяет налогоплательщику своевременно изыскать необходимые денежные средства.

Не ошибусь, если выскажу мнение не только судей, но и сотрудников налоговых органов о необходимости возврата к ранее действовавшему порядку, когда налоговому органу было предоставлено в случае согласия налогоплательщика право на бесспорное списание признанных сумм налоговых санкций. Гарантией защиты прав налогоплательщиков по таким случаям могло бы быть законодательное закрепление возможности последующей судебной защиты независимо от первоначального согласия с решением налогового органа о взыскании налоговой санкции.

В. Рольгайзер,

судья ФАС Западно-Сибирского округа

"эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2003 г.