Приватизация и самовольная переуступка прав на землю (В. Солдатенков, "эж-ЮРИСТ", N 17, май 2003 г.)

Приватизация и самовольная переуступка
прав на землю

При сопоставлении положений земельного и гражданского законодательства о приватизации с нормами административного права усматривается явная нестыковка, заключающаяся в том, что при соблюдении положений одного закона неминуемо нарушаются нормы других нормативных правовых актов. В этой связи предлагаем рассмотреть во взаимодействии требования законодательства по самовольной уступке прав на землю и самовольному обмену, так как существующие нормативные правовые акты предъявляют различные требования к участникам гражданских и земельных правоотношений.

Уведомительный порядок

Наиболее частые нарушения встречаются при использовании земельного участка на праве аренды либо постоянного (бессрочного) пользования. Статьей 615 ГК РФ предусмотрено, что передача арендатором прав аренды возникает при наличии согласия арендодателя. Следуя определению аренды как срочного возмездного пользования, данная статья указывает на условие передачи права. Получается, что арендодатель может передать право пользования (аренды) земельным участком третьему лицу. Арендатор же должен получить согласие от арендодателя на такую аренду, если иное не предусмотрено ГК РФ, иным федеральным законом или нормативно-правовым актом. До принятия Земельного кодекса РФ действовало именно это правило. Норма является императивной, а, следовательно, было необходимо получить согласие в любом случае, даже если согласие уже было предусмотрено договором аренды. Почему? Потому что ГК РФ в ст.615 не содержит фразу "если иное предусмотрено договором".

Теперь такое условие отражено в ст.22 Земельного кодекса РФ, но в ином контексте. Арендатор согласно Земельному кодексу должен лишь уведомить о сделке арендодателя (при договоре аренды до пяти лет), если же иные условия предусмотрены договором, например получения согласия, то действует порядок, закрепленный в договоре.

Здесь правомерен вопрос: а не нарушаются ли интересы арендодателя при самовольном действии арендатора и может ли арендодатель обратиться за защитой своих прав и потребовать в административном порядке наказать виновного? Кроме того, возникают вопросы о применении уголовной ответственности к лицам, осуществившим регистрацию.

В этом случае любые действия, объективно совпадающие с порядком, предусматривающим поведение землепользователя, должны соотноситься и с требованиями административного законодательства, в рассматриваемом случае со ст.7.10 КоАП РФ. В противном случае, даже если землепользователь (арендатор) придерживается уведомительного характера при совершении им сделок с правами аренды и соблюдение этого правила не будет сопряжено с волей арендодателя на совершение конкретной сделки, то такое действие можно отнести к самовольному. Это связано не только с правовой конструкцией нормы права, устанавливающей уведомительный порядок, но и с последующим урегулированием правоотношений по основному договору аренды земельного участка, так как уведомительный порядок предполагает не только совершение сделки с правом аренды как имущественным правом, но в некоторых случаях и изменение лица по договору аренды.

Самовольной же переуступкой прав на землю при вторичном пользовании совершается нарушение прав собственника земельного участка. При рассмотрении ст.615 ГК РФ и ст.22 Земельного кодекса РФ возникает вопрос и о сроках аренды земельных участков, так как в этих статьях они определены.

Ставится под сомнение возможность совершения сделки с правом аренды, купли-продажи лишь из-за исчерпывающего перечня видов сделок в указанных статьях. Договор купли-продажи с правом аренды может быть заключен по условиям ст.447, 448 ГК РФ (при проведении торгов), а также путем совершения прямой сделки, например по основаниям п.4 ст.454 ГК РФ, в том числе при возмездной уступке права по различным основаниям.

Вместе с тем уже при рассмотрении положений ст.7.10 КоАП РФ, ст.615 ГК РФ и ст.22 Земельного кодекса РФ можно усмотреть несоответствие этих норм. Например, если при соблюдении положения ст.22 Земельного кодекса РФ арендатор самовольно, то есть при соблюдении уведомительного порядка, но без получения согласия со стороны арендодателя на аренду, совершит ее, то такие действия все равно подпадают под административную ответственность лишь по той причине, что законодатель не делает оговорку о правомерности или неправомерности сделки, либо порядка, его нарушения.

Также можно констатировать, что во избежание привлечения к административному наказанию арендатор в любом случае должен не только уведомить арендодателя, но и получить согласие на сделку. В противном случае, арендодатель может заявить ходатайство о возбуждении административного дела, равно как и оспорить сделку. Поводом для оспаривания будет условие самовольности, за что КоАП РФ и устанавливает ответственность.

Передача земельного участка в субаренду до одного года, а эти договоры не подлежат государственной регистрации, могут быть в большинстве случаев оспорены, если не получено согласия арендодателя, то же условие может быть выдвинуто и при залоговых отношениях права аренды. Вероятно, не следует рассматривать варианты последствий, если при невозможности возврата кредита залогодатель будет поставлен в известность об оспоримости сделки из-за привлечения арендатора к административной ответственности, да еще и по инициативе должника (залогодателя).

Такая ситуация будет рассматриваться и с применением ст.170 УК РФ. Несовершенная конструкция закона дает основания для возникновения судебных тяжб.

Передача права пользования

Передача права пользования другими пользователями, кроме собственников и арендаторов, более или менее понятна. Ведь у них отсутствует право распоряжения, да и законом, например ст.20 Земельного кодекса РФ, устанавливается запрет на оборот при праве постоянного (бессрочного) пользования; при праве пожизненного наследуемого владения, где право может перейти лишь в наследственном порядке.

Вместе с тем и из общих правил есть исключения, которые устанавливаются законами. При наличии этих исключений следует исходить из ответа на вопрос: имелось ли право самостоятельно передавать земельный участок в пользование третьим лицам?

Некоторые отраслевые, федеральные законы предоставляют право определенным категориям лиц самостоятельно решать вопросы предоставления на том или ином условии право пользования земельным участком. Это отражено в Федеральных законах "Об образовании", "О федеральном железнодорожном транспорте", "О связи" и других законах.

Законодательство не во всех случаях регламентирует порядок передачи права пользования третьим лицам. Нормативно урегулирован переход права пользования применительно к залоговым (ипотечным) отношениям, арендным (субарендным) отношениям. Кроме того, урегулированы права лиц, обладающих земельными участками на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, сервитута, безвозмездного срочного пользования, применительно получения согласия на совершение действий по передаче права пользования земельным участком при наличии особого разрешения, вытекающего из закона, договора либо распорядительного акта.

Отсюда можно сделать вывод, что самостоятельное предоставление следует отличать от самовольного предоставления земельных участков, и не каждое самостоятельное предоставление будет самовольным.

Насущным является вопрос применения рассматриваемой ст.7.10 КоАП РФ и ст.7.1 КоАП РФ с требованиями по переходу прав на земельный участок в связи с переходом прав на здания, строения, сооружения.

Передача помещения в здании не влечет переход прав на земельный участок, она лишь является условием (не обязанностью) для реализации прав по урегулированию земельных правоотношений, например установлению сервитутов для прохода, проезда работников юридического лица, и иных лиц.

Таким образом, передача в субаренду помещения, здания не влечет переуступку, а тем более самовольную переуступку прав на земельный участок.

Хотелось бы отметить и возможность несоблюдения норм земельного законодательства при реализации положений главы III Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Например, нарушение права собственности лица в части оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения может быть отнесено к противоправным действиям. В данном случае защищается право долевой собственности лица, а не порядок владения и пользования земельными участками, находящимися в долевой собственности, который может установить общее собрание участников долевой собственности в соответствии со ст.14 Федерального закона. В результате, если из решения общего собрания будет усматриваться самовольная переуступка права пользования в пользу третьих лиц, возможно применение мер административного воздействия. Подобные проблемы могут возникнуть и при реализации федеральных законов, регулирующих вопрос принятия решений аффилированными лицами относительно уставного капитала предприятия, где предметом самовольной переуступки будет выступать имущественное оборотоспособное право на земельный участок либо доля в праве пользования. Признаки подобных действий усматриваются и при заключении мирового соглашения на любой стадии банкротства.

Самовольный обмен земельного участка

Известно, что переход прав на земельный участок возможен в результате гражданско-правовых сделок. Вместе с тем законодатель употребляет термин "обмен", да не просто обмен, а самостоятельный обмен. Понятно, что "обмен" земельными участками предполагает совершение юридических действий, в результате которых стороны обмена получают правоудостоверяющие документы на земельный участок, то есть обмен совершается в результате сделки (купля-продажа, мены). При этом данные об участках занесены в Государственный земельный кадастр, а о правах - в Реестр прав.

При самовольном обмене стороны не совершают никаких юридических действий по изменению своих прав (они изменяют, при взаимном согласии, фактическое пользование земельным участком, не изменив юридическую сторону пользования земельными участками).

Вместе с тем возникает вопрос об общественной опасности такого обмена, почему законодатель установил ответственность за самовольный обмен земельными участками. Например, можно ли отнести к самовольному обмену земельными участками договор собственников земельных участков об использовании земельных участков друг друга, каждый из них использует земельный участок самостоятельно, согласно целевому использованию.

При внешней схожести с обменом его здесь не будет. Таким образом, не только вопрос установления тождества между действиями и нормой, но и изложение нормы имеет значение для квалификации самого деяния.

Те же действия относительно предоставленных земельных участков несобственниками нарушают установленный порядок пользования землей.

Поэтому целесообразно было бы дополнить ст.7.10 КоАП РФ указанием на такой обмен частями земельных участков, являющимися в силу ст.6 Земельного кодекса Российской Федерации объектами земельных правоотношений, а также и долями (паями) на земельные участки, потому что на практике такой обмен вполне возможен.

При приватизации объектов недвижимости не всегда решался вопрос землепользования, особенно со множественностью лиц. Да и сейчас применение ст.36 Земельного кодекса РФ проблематично при ее буквальном применении. Например, под объектом недвижимости, перешедшим в собственность при приватизации, можно определить земельный участок, но совершенно невозможно определить его часть, необходимую для функционального использования здания, сооружения. Параллельно возникает другой вопрос: как поступить, когда есть несколько зданий и несколько собственников, имеющих право получить земельный участок и в собственность, и в аренду для использования каких-то его частей, а договоры на землю уже оформлены. Если предположить "обмен" между этими землепользователями, то каждому из них нужна та часть, на которую он претендует, например для временного складирования и т.д. А пропорция на земельный участок устанавливается пропорционально доле в имуществе (здании, сооружении). Конечно же обмен между такими собственниками возможен, но при этом он наверняка будет сопровождаться требованиями по освобождению участка и привлечению к ответственности соседнего землепользователя.

Поэтому общественная опасность самовольного обмена земельным участком, в том числе и его частью, существует, но не во всех случаях можно установить истину противоправного деяния, так как нормы законодательства не всегда последовательны. Дальнейшее развитие земельного законодательства, безусловно, будет связано с научно-правовым осознанием и развитием процессов по совершенствованию регулирования правоотношений в области землепользования и исключения коллизии законов, их нестыковки и противоречий, выработки согласованных с интересами всех участников земельных правоотношений правового механизма. Такая необходимость существует уже сейчас в связи с проблемами закрепления прав на землю хозяйствующих субъектов под объектами недвижимости и прилегающей территории, а также с межотраслевым урегулированием с целью создания условий развития, определения и установления различных охранных и иных зон, прилегающих к земельным участкам.

В. Солдатенков,

к.ю.н.,

начальник Управления

государственной земельной инспекции

"эж-ЮРИСТ", N 17, май 2003 г.