Совершенствуем систему администрирования (С.А. Белоусов, "Российский налоговый курьер", N 10, май 2003 г.)

Совершенствуем систему администрирования

Налоговые инспекции, которые участвуют в программе модернизации налоговых органов, еще далеки от реализации всех ее целей и задач*(1). Но есть среди них и такие, которые продвинулись в этом направлении гораздо дальше других и могут поделиться своим опытом. К их числу относятся инспекции Волгоградской области, которые развивались в соответствии с Концепцией модернизации налоговых органов, принятой еще в 1996 году.

Функциональная структура:
использовать преимущества и не забывать про недостатки

Переход на функциональную организационную структуру в части налогоплательщиков - юридических лиц налоговые органы Волгоградской области осуществили в 1996 году. В соответствии с Концепцией модернизации налоговых органов (далее - Концепция) в инспекциях созданы отдел работы с налогоплательщиками, отдел электронной обработки данных, отдел работы с нарушителями налоговой дисциплины и др.

При группировании на функциональной основе объединяются человеческие и материальные ресурсы из разных рабочих потоков. Функциональная структура также способствует специализации - путем установления схем служебного продвижения специалистов, назначения руководителями подразделений специалистов в соответствующей области, объединения специалистов с целью облегчения социальных взаимодействий. Наличие проектных команд увеличивает вероятность покрытия расходов и выполнения требований согласно графикам, планам и т.п.

В то же время не стоит забывать и о недостатках функциональной структуры. Акцент на узкую специализацию заслоняет общий результат. Внимание отдельных руководителей подразделений и работников сосредоточено на методах и средствах, а не на конечных целях налоговых органов.

Функциональной структуре не хватает внутреннего механизма координации рабочего потока. В отличие от рыночных структур, удерживающих зависимости рабочего потока внутри отдельных организационных единиц, функциональная структура затрудняет и взаимное согласование между разными специалистами, и прямой контроль со стороны руководителей инспекций на уровне подразделений.

Следовательно, переход на функциональную структуру налоговых органов региона требует дополнительных средств координации. Ими могут выступать администраторы или технологи системы. Необходимость в ответственном технологе обусловлена тем, что на стыках подразделений при функциональной структуре возникают рабочие вопросы. Необходимость координатора или технолога исходит из самой сущности функциональной структуры, когда конечный результат и предшествующие ему процедуры разрываются по времени и исполнителю.

Естественно, что организационные единицы переадресовывают проблемы координации вверх по иерархии, пока те не достигнут уровня, на котором пересекаются функции по конкретной ситуации. Однако этот уровень зачастую слишком далек от возникших трудностей. К примеру, последние три года достаточно остро стоит проблема своевременной сверки расчетов налогоплательщиков с бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Дело в том, что постоянно изменяются нормативно-правовые акты, увеличивается количество деклараций и платежных документов, меняется их форма. Данная проблема касается и программного обеспечения (уровень МНС России), и программного сопровождения (уровень УМНС России). В силу этого функции ответственного технолога необходимо возлагать на работников достаточно высокого должностного уровня.

Функциональные структуры - особенно когда операционная деятельность не требует квалифицированного труда - тяготеют к более узкой функциональной группировке, к большей формализации и бюрократизации. Работа в функциональной структуре в целом сильнее формализована. Это требует развитой административной структуры - технологических аналитиков (для формализации труда), администраторов и технологов различных уровней (для координации деятельности всех подразделений).

При этом количество правил, указаний и заданий в системе резко возрастает. Здесь важно из-за увеличения численности персонала (для достижения координации) не потерять выгод, источник которых - равновесие трудовых и материальных ресурсов. Стремясь прежде всего к рационализации своих структур, УМНС по Волгоградской области в рамках проекта осуществляло группирование соответственно по применяемым рабочим процессам. И уже отталкиваясь от этого, координировало деятельность посредством формализации, которая в определенной степени повлекла за собой увеличение числа сотрудников, осуществляющих координацию.

Противовесом этому является возрастание производительности труда на функциональных участках, связанное с более узкой специализацией и более направленным подбором персонала как в профессиональном, так и личностном плане. Необходимым условием для роста производительности является переподготовка персонала как в направлении функциональной специализации, так и по использованию новых информационных технологий. И еще один немаловажный фактор: при функциональной структуре подготовка специалистов на большинстве технологических участков осуществляется быстрее и проще. А это имеет огромное значение в условиях существующей текучести кадров.

При переходе на типовые структуры и технологии, построенные по функциональному принципу, крайне важно на начальном этапе разработать большое количество проектных документов. В том числе описаний технологических процессов и рабочих мест, определяющих закрепление функций, процедур, ответственности и полномочий, а также содержащих описание информационных потоков, информацию о нормировании труда, ссылки на законодательные и нормативные акты. Их отсутствие в полном объеме существенно усложняет работу инспекций и сдерживает развитие модернизации. Стандартизация навыков и знаний (унификация) означает точное определение необходимого для участия в процессе труда уровня подготовки работников.

По мере усложнения процессов деятельности налоговых органов закономерно меняется выбор средств координации - от взаимного согласования к прямому контролю и стандартизации процессов или знаний. Выполнение более сложных процессов и задач предусматривает только планирование конечных требований к результатам труда. Выбор рабочего процесса остается за работником. Правда, стандартизировать результаты очень сложного труда подчас невозможно. Тогда организация вынуждена обращаться к стандартизации квалификации работников. Это в значительной мере относится к деятельности юристов, аналитиков, специалистов по информационным технологиям.

"Чужих" функций меньше не становится

Новая структура налоговых органов, предусмотренная приказом МНС России от 27.12.2002 N 742, функции налогового администрирования местного уровня в основном повторяют те, которые были заложены в Концепции 1996 года. С одной стороны, это хорошо: сегодняшняя структура налоговых органов Волгоградской области в целом удовлетворяет новым требованиям и не требует коренной перестройки. С другой стороны, в Концепции был предусмотрен ряд функций, которые по своей природе несвойственны налоговым органам. В частности, контроль за применением ККМ, за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции, учет и оценка бесхозяйного имущества и др. Причем с 1996 года их не только не стало меньше, но даже появилась тенденция к увеличению числа таких функций.

Практика работы в налоговых органах показывает, что на определенных участках работы (например, камеральный контроль и анализ) наблюдаются взаимосвязь между формальным и неформальным, между прямым контролем и стандартизацией - с одной стороны и взаимным согласованием - с другой. Иными словами, формальные и неформальные связи тесно переплетены и часто неразличимы.

Принцип самоначисления: необходим комплексный подход

Концепция предлагала следующую схему реализации принципа самоначисления:

1. Самостоятельное декларирование налогооблагаемой базы налогоплательщиком.

2. Упрощенный контроль при приеме деклараций и других документов от налогоплательщиков (проверка на четкость и полноту заполнения документа).

3. Организация информирования налогоплательщиков. В том числе предоставление ему информации о состоянии его расчетов с бюджетной системой, направление напоминаний и уведомлений по фактам выявленной недоимки и несданной отчетности и т.д. Это с одной стороны. С другой -организация эффективной системы камеральных и выездных налоговых проверок, работа с нарушителями налоговой дисциплины.

Этот вариант системы самоначисления носит усеченный характер. В отличие от принципа самоначисления в странах с развитой системой налогового администрирования "наш", во-первых, не предполагает широкого обучения, информирования и консультирования плательщиков. Во-вторых, этот вариант предусматривает контроль при приеме налоговых документов, хотя и упрощенный.

Система самоначисления может значительно повысить эффективность работы налоговых органов, если будут выполнены следующие условия:

1. Бесконтактное представление деклараций и другой отчетности в налоговые органы (телекоммуникационные каналы связи, почта).

2. Установка современной системы электронной обработки данных (ЭОД), позволяющей принимать декларации в электронном виде, осуществлять централизованную обработку информации (сначала на уровне ИМНС, затем в центрах обработки данных), использовать современные методы обработки информации.

3. Создание развитой системы оказания информационных услуг. Обеспечение налогоплательщиков бланками налоговых деклараций.

4. Внедрение унифицированной автоматизированной системы камеральных проверок с использованием информации из внешних источников.

5. Внедрение высокоэффективной автоматизированной системы отбора налогоплательщиков для выездной налоговой проверки.

6. Создание и внедрение автоматизированных систем выездных налоговых проверок.

Как показывает практика, первое и второе условия выполняются с большими трудностями. Налогоплательщики не спешат переходить на бесконтактные формы сдачи отчетности, предпочитают работать "со своим инспектором". Переход на систему ЭОД сдерживает недостаточная техническая оснащенность.

Третье условие реализуется лишь частично. Из-за недостатка финансовых средств реализовать в полном объеме функции подготовки и рассылки налогоплательщикам информационных материалов, в том числе уведомлений и напоминаний, удается далеко не во всех инспекциях. Сказывается также отсутствие методик по организации информационного обслуживания налогоплательщиков.

Четвертое и пятое условие находятся на этапе реализации. К выполнению шестого условия мы еще не приступили.

Концепцией закладывалась определенная последовательность выполнения этих условий. Например, структурным изменениям должно предшествовать повышение уровня информатизации. Практика показывает, что комплексный принцип модернизации в этой части нередко нарушается. Непоследовательность в реализации перечисленных выше условий или невыполнение некоторых из них могут привести к тому, что реализация проекта не даст того эффекта, который определен федеральной целевой программой развития налоговых органов и реально возможен.

Так, невыполнение условия технического перевооружения, отсутствие высокоэффективной информационной системы, созданной на качественно новом уровне с использованием новых информационных технологий, и достаточного количества рабочих мест тормозят развитие системы по всем направлениям.

Из всего сказанного следует, что Концепция не могла изначально в полной мере обеспечить комплексный подход к развитию налоговых органов пилотных регионов. Принятая в декабре 2001 года федеральная целевая программа развития налоговых органов дополнила Концепцию и включила в себя все перечисленные направления.

Опыт нужно тиражировать

Практика модернизации налоговых органов Волгоградской области показала правильность и своевременность определенных Концепцией целей и задач, а также путей их достижения. Несмотря на определенные трудности, в Волгоградской области в значительной мере осуществлена модернизация налогового администрирования и намечены основные направления ее развития:

- обеспечена концентрация всей совокупности ресурсов налоговых органов по основным направлениям их функциональной деятельности;

- проведена подготовка работников инспекций для работы в функциональной структуре;

- заложена основа развития информационно-разъяснительной работы налоговых органов;

- сформирована информационная база, являющаяся основой функционального развития налоговых органов региона;

- ослаблено влияние "человеческого" фактора на работу налоговых органов и т. д.

Совершенствование налоговых технологий и структур, формирование многопрофильной информационной базы уже сегодня позволяют выполнять возрастающий объем работ без увеличения численности персонала. Однако наметившийся прогресс существенно ослабляется из-за резкого увеличения функций и объемов, переданных МНС России от других ведомств. Как следствие - постоянные перегрузки инспекторов, что сказывается на качестве обслуживания налогоплательщиков.

Кроме того, как показала практика реализация проекта модернизации, необходимо пересмотреть критерии оценки деятельности налоговых органов. Дело в том, что ряд функций, ранее выполняемых по остаточному принципу или не выполняемых вообще в условиях проекта, приобретает большую значимость. В результате происходит перераспределение трудовых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Учитывая, что даже частично реализованные элементы модернизации доказали свою эффективность, Управление по модернизации налоговых органов МНС России и Институт развития налоговой системы должны провести комплексный анализ результатов проекта. Положительный опыт работы инспекций нужно тиражировать по системе налоговых органов и использовать на последующих этапах ее развития. Необходимо также обратить внимание научной общественности и вузов на актуальность темы налогового администрирования.

С.А. Белоусов,

руководитель Инспекции МНС России

по Советскому району г.Волгограда

"Российский налоговый курьер", N 10, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее о программе модернизации налоговых органов см. в интервью с руководителем Управления по модернизации налоговых органов МНС России Т.Н. Будариной // РНК, 2003, N 8. В том же номере опубликован список налоговых инспекций, участвующих в этой программе. - Примеч. ред.