Пояснительная записка к проекту федерального закона N 362803-3 "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации"

Проект Федерального закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2004 году" и определяет механизм формирования и использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда является высокая зависимость экономики и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы. В настоящее время доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20%, топливно-энергетические ресурсы составляют 55% российского экспорта, около 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности. Несмотря на предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие 3 - 5 лет. Как следствие, основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего, динамики мировых цен на нефть.

В настоящее время снижение цен на нефть сырую марки "Юралс" на 1 доллар приводит (при диапазоне цен от 18 до 22 долларов за баррель) к уменьшению доходов бюджета расширенного правительства в среднем на 0,45 процентных пункта ВВП, в том числе федерального бюджета - на 0,35 процентных пункта ВВП (в условиях 2003 года - на 48 млрд. рублей). При колебаниях мировых цен на нефть от 12 до 27 долларов за баррель за последние 10 лет, доходы бюджетной системы Российской Федерации в условиях действующего налогового и бюджетного законодательства могли изменяться в пределах от 32% до 38% ВВП, доходы федерального бюджета - от 15% до 20% ВВП.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой, для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

Отсутствие четких механизмов управления дополнительными доходами бюджета, полученными исключительно за счет внешнеэкономической конъюнктуры, способствует росту непроцентных расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики и возникновению дополнительных "необеспеченных мандатов".

В целях решения указанных проблем федеральными законами о федеральных бюджетах на 2002 и 2003 годы предусматривалось формирование финансового резерва, ставшего прообразом Стабилизационного фонда.

Настоящий законопроект, обеспечивая преемственность с проводимой в 2002-2003 гг. политикой формирования финансового резерва и основываясь на ее результатах, направлен на сокращение зависимости федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, а также повышение устойчивости обменного курса рубля к колебаниям мировых цен на нефть. Достижение этих целей является необходимым условием повышения управляемости государственными финансами и снижения рисков экономического развития страны в среднесрочной перспективе.

Законопроектом определены понятие и цель создания Стабилизационного фонда - финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в условиях снижения цен на нефть. Дается определение цены на нефть и базовой цены на нефть, предлагаемой к утверждению в размере 20 долларов США за баррель или 146 долларов США за одну тонну исходя из средней за последние десять лет (1994-2003 гг.) цены сырой нефти марки "Юралс".

Основными источниками формирования Стабилизационного фонда определены доходы, непосредственно зависящие от цены на нефть: вывозные таможенные пошлины на нефть, товары, выработанные из нефти (далее - нефтепродукты), а также налог на добычу полезных ископаемых (нефть) (далее - НДПИ на нефть). В периоды, когда цена на нефть превышает указанную базовую цену, часть этих доходов, обусловленная благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, зачисляется в Стабилизационный фонд. При снижении цены на нефть ниже базовой накопленные ранее средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета.

В соответствии с установленными законопроектом принципами, Правительством Российской Федерации должна быть утверждена следующая формула для расчета средств, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры:

     СФ = ПН х (СтПН - СтПН   )/СтПН + ПНП х (СтПНП - СтПНП   )/СтПНП +

                           баз                             баз

                   НДПИ х (СтНДПИ - СтНДПИ   )/СтНДПИ,

                                          баз

     где

     СФ - объем средств, подлежащих перечислению в Стабилизационный  фонд

в текущем месяце;

     ПН - поступления в текущем  месяце  в  федеральный  бюджет  вывозной

таможенной пошлины на нефть;

     ПНП - поступления в текущем месяце  в  федеральный  бюджет  вывозной

таможенной пошлины на нефтепродукты;

     НДПИ - поступления в текущем месяце в  федеральный  бюджет   НДПИ на

нефть;

     СтПН, СтПН     -  соответственно  действующая  в  текущем   месяце и

               баз

расчетная при базовом уровне цены на  нефть  ставка  вывозной  таможенной

пошлины на нефть;

     СтПНП, СтПНП     - соответственно действующая  в  текущем   месяце и

                 баз

расчетная при базовой цене на нефть ставка вывозной таможенной пошлины на

нефтепродукты;

     СтНДПИ, СтНДПИ     - соответственно действующая в текущем  месяце  и

                   баз

расчетная при базовой цене на нефть ставка НДПИ на нефть.

Поскольку ставка вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты и ставка НДПИ на нефть определяются в зависимости от цены на нефть за разные периоды времени (в первом случае - в среднем за два месяца с лагом в один месяц, во втором случае - в среднем за истекший месяц), теоретически возможна ситуация, при которой расчетные поступления от НДПИ на нефть войдут в расчетную сумму поступлений с отрицательным знаком, уменьшив общий объем поступлений в текущем месяце в Стабилизационный фонд Российской Федерации.

При использовании формулы для расчета поступлений в Стабилизационный фонд в очередном финансовом году фактические значения должны быть заменены на прогнозируемые значения соответствующих показателей.

В дополнение к указанным выше перечислениям в Стабилизационный фонд предполагается также зачислять, полностью или частично, остатки средств федерального бюджета на начало финансового года. Решение об использовании указанных остатков, в том числе - объеме их зачисления в Стабилизационный фонд, возможности их использования для покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении федерального бюджета и т.д., должно приниматься Правительством Российской Федерации при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.

В случае снижения цены на нефть ниже базовой накопленные в Стабилизационном фонде средства могут использоваться по инициативе Правительства Российской Федерации для исполнения обязательств, предусмотренных законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, в качестве источника покрытия дефицита федерального бюджета. Санкционирование и объемы использования средств Фонда предлагается утверждать федеральным законом. Если федеральный бюджет формируется исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, то средства Стабилизационного фонда могут быть предусмотрены в качестве источника покрытия возникающего дефицита федеральным законом о федеральном бюджете. В случае же появления дефицита бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой в течение года, для использования средств Фонда Правительство Российской Федерации должно будет внести отдельный федеральный закон. В обоих случаях рассмотрение поправок к указанным законам (в части касающейся использования средств Фонда) предлагается обусловить представлением положительного заключения Правительства Российской Федерации.

Средства Стабилизационного фонда могут быть вложены в первоклассные ценные бумаги иностранных государств с тем, чтобы обеспечивать надежность и ликвидность активов Фонда. При этом доходы от инвестирования средств фонда будут являться доходами общего покрытия и направляться в федеральный бюджет.

Учет операций со средствами Стабилизационного фонда, обособленными на отдельном счете Федерального казначейства в Банке России, будет осуществляться в соответствии с общими требованиями, процедурами и правилами учета средств федерального бюджета. Отчетность о формировании, использовании и движении средств Стабилизационного фонда должна быть включена в состав отчета об исполнении федерального бюджета, а основные данные об объеме Фонда, формировании и использовании его средств - публиковаться в средствах массовой информации.

Законопроектом предусматривается введение в действие соответствующих норм Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2004 г., имея в виду, что формирование и, в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, использование Стабилизационного фонда Российской Федерации начнется в процессе формирования и исполнения федерального бюджета на 2004 год.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" (далее - законопроект) определяет механизм формирования и использования дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

В настоящем финансово-экономическом обосновании представлены расчеты параметров, учитываемых при формировании и использовании средств Стабилизационного фонда, а также прогноз объема Фонда на среднесрочную перспективу.

Базовая цена на нефть установлена на уровне 20 долларов США за один баррель (146 долларов за тонну) исходя из среднего значения уровня цен сырой нефти марки "Юралс" за последние десять лет (1994-2003 годы) согласно приложению 1.

Как следует из этих данных, благоприятная, по указанному критерию, внешнеэкономическая конъюнктура складывалась на протяжении 4-х лет, неблагоприятная - на протяжении 6-ти лет. Таким образом, предлагаемая законопроектом базовая цена на нефть, при условии сохранения в среднесрочной перспективе сложившихся тенденций в динамике мировых цен на нефть, позволит избежать как чрезмерного завышения, так и занижения объема Стабилизационного фонда, обеспечивая устойчивость федерального бюджета.

В приложении 2 приведен прогноз объема Стабилизационного фонда в 2004-2006 годах исходя из предусмотренных законопроектом принципов.

Минимальный объем Стабилизационного фонда рассчитан исходя из зачисления в него только поступлений от основных источников (вывозной таможенной пошлины на сырую нефть и нефтепродукты, налога на добычу полезных ископаемых (нефть); максимальный объем - при условии дополнительного зачисления в Фонд всей суммы прогнозируемых в условиях благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры остатков средств федерального бюджета, в том числе - средств финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 года.

В приложении 3 представлена предварительная оценка сокращения доходов (федерального бюджета при различных вариантах цены на нефть по сравнению с расчетными доходами при базовой цене на нефть в условиях 2003 года (исходя из коэффициента зависимости доходов федерального бюджета на уровне 0,35% ВВП в расчете падения цены на нефть на 1 доллар США).

Расчеты показывают, что в действующих условиях средства, накопленные в Фонде к концу 2004 года, позволят, как минимум, обеспечить финансирование дефицита федерального бюджета в случае сохранения цены на нефть на уровне 15 долларов за баррель в течение 4-х месяцев, при цене на уровне 17 долларов за баррель - в течение 7-ми месяцев.

В случае же дополнительного зачисления в Стабилизационный фонд средств финансового резерва и прогнозируемого на конец 2004 года прироста остатков средств на счетах федерального бюджета, накопленный к концу 2004 года объем Стабилизационного фонда (264,3 млрд. рублей) позволит: в действующих условиях компенсировать сокращение доходов федерального бюджета в случае сохранения цены на нефть на уровне 12 долларов за баррель в течение 8-ми месяцев; 15 долларов за баррель - в течение 14-ти месяцев; 17 долларов за баррель - в течение 23-х месяцев.

Таким образом, законопроект достигает своей основной цели, обеспечивая существенное повышение устойчивости федерального бюджета к воздействию неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

Вступление в силу законопроекта не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

 Приложение 1. Динамика  среднегодовых  цен  на российскую  нефть  марки

               "Юралс" на европейских рынках

 Приложение 2. Прогноз объема Стабилизационного фонда на 2004-2006 гг.

 Приложение 3. Объем средств Стабилизационного  фонда,  необходимых  для

               финансирования дефицита федерального бюджета  в  условиях

               снижения цены на нефть ниже базового уровня

Приложение 1

Динамика среднегодовых цен на российскую нефть марки "Юралс" на европейских рынках

год	долл. США /баррель
1994	15,50
1995	16,71
1996	19,97
1997	18,42
1998	11,90
1999	17,30
2000	26,80
2001	23,04
2002	23,73
2003*	26,00
За 10 лет (с 1994 г.)	19,94

Источник: Минфин России

* Оценка

Приложение 2

Прогноз объема Стабилизационного фонда на 2004-2006 гг., млрд.руб.

	2003	2004	2005	2006
Вариант 1. Минимальный объем перечислений в Стабилизационный фонд	-	83,4	101,5	126,4
в т.ч. вывозные таможенные пошлины на нефть	-	41,4	44,8	56,6
вывозные таможенные пошлины на нефтепродукты	-	12,6	12,8	15,6
НДПИ на нефть	-	28,9	43,9	54,2
Вариант 2. Максимальный объем перечислений в Стабилизационный фонд (с учетом остатков)	-	83,4	162,5	241,3
Минимальный объем Стабилизационного фонда на конец года	-	83,4	184,9	311,3
Максимальный объем Стабилизационного фонда на конец года	180,9	264,1	426,8	668,1
в т.ч. без учета финансового резерва	-	83,4	245,9	487,2

Приложение 3

Объем средств Стабилизационного фонда, необходимых для финансирования дефицита федерального бюджета в условиях снижения цены на нефть ниже базового уровня, млрд. рублей

Пери- од, меся- цев	Цена на нефть, долларов за баррель
	19	18	17	16	15	14	13	12
1	3,9	7,7	11,6	15,5	19,3	23,2	27,1	30,9
3	11,6	23,2	34,8	46,4	58,0	69,6	81,2	92,8
6	23,2	46,4	69,6	92,8	115,9	139,1	162,3	185,5
9	34,8	69,6	104,3	139,1	173,9	208,7	243,5	278,3
12	46,4	92,8	139,1	185,5	231,9	278,3	324,6	371,0
15	58,0	115,9	173,9	231,9	289,8	347,8	405,8	463,8
18	69,6	139,1	208,7	278,3	347,8	417,4	486,9	556,5
21	81,2	162,3	243,5	324,6	405,8	486,9	568,1	649,3
24	92,8	185,5	278,3	371,0	463,8	556,5	649,3	742,0
27	104,3	208,7	313,0	417,4	521,7	626,1	730,4	834,8
30	115,9	231,9	347,8	463,8	579,7	695,6	811,6	927,5
33	127,5	255,1	382,6	510,1	637,7	765,2	892,7	1020,3
36	139,1	278,3	417,4	556,5	695,6	834,8	973,9	1113,0

Перечень
федеральных законов, подлежащих изменению в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" не потребуется внесение изменений в другие федеральные законы.