Сила иска к государству... или иммунодефицит казны (С. Радченко, "эж-ЮРИСТ", N 18, май 2003 г.)

Сила иска к государству... или иммунодефицит казны

Проблема невозможности реального исполнения судебных решений по искам к казне РФ не перестает беспокоить юридическую общественность. К сожалению, масла в огонь справедливого возмущения подливает сам законодатель. Автор статьи "За казну ответишь" (N 40 "эж-ЮРИСТ", 2002 год) пришел к выводу о фактическом существовании двух альтернативных способов исполнения судебных актов о возмещении за счет казны РФ вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти. И без того сложная ситуация усугубилась с принятием ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год".

Проблема исполнения решений по искам к Российской Федерации на практике вызывает множество вопросов. Согласно п.4 Правил организации работы Минфина РФ и территориальных органов федерального казначейства Минфина РФ по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных Приказом Минфина РФ от 15 мая 2001 г. N 36н (в ред. Приказа Минфина РФ от 30.04.2002 N 40н), орган федерального казначейства в трехдневный срок со дня предъявления взыскателем исполнительного листа и копии решения суда возвращает указанные документы взыскателю без исполнения в случае наличия у должника в учреждении ЦБ РФ или кредитной организации счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

По смыслу данной нормы взыскание на бюджетные средства обращается только при отсутствии собственных доходов должника.

Между тем согласно ч.2 ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При этом в отличие от Приказа Минфина, ст.120 ГК РФ не различает источник образования денежных средств, предоставляя взыскателю самому выбирать, на какие из них обращать взыскание.

Согласно ст.122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" исполнительные листы судебных органов по искам к РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются в Минфин РФ для исполнения им в порядке, установленном Правительством РФ. При этом исполнение судебных актов по искам к РФ Службой судебных приставов не производится.

В силу ст.1082 ГК РФ, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п.2 ст.15).

С учетом этой нормы можно прийти к выводу, что в ст.122 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" речь идет только об исполнении судебных решений о возмещении убытков*(1).

Судебные решения по искам к РФ о возмещении вреда в натуре исполняются в общем порядке, предусмотренном ФЗ "Об исполнительном производстве"*(2). По мнению С. Розиной, в настоящее время отсутствует законодательный механизм понуждения органов государственной власти, к числу которых относятся и органы федерального казначейства, в случае их бездействия к исполнению судебного акта. Поэтому многие исполнительные документы, направленные туда, остаются без исполнения (Исполнение судебных решений затрудняется из-за пробелов в законодательстве // Российская Юстиция. 2002. N 2.).

В судебной практике ВС РФ сформировалась позиция, в соответствии с которой возвращение предъявленных исполнительных документов взыскателям не препятствует их повторному направлению и не лишает взыскателей права на обжалование в соответствующий суд действий органов федерального казначейства (Решение от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2001-1482).

На основании ст.128 ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" исполнительные листы судебных органов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются для исполнения в Минфин РФ и исполняются им в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии со ст.10 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" исполнительные листы судебных органов по искам к казне РФ направляются для исполнения в Минфин РФ и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 утверждены Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. По делам об оспаривании некоторых норм названных Правил Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что Правила устанавливают добровольный порядок исполнения требований актов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета и не ограничивают взыскателя в свободе выбора способа исполнения исполнительного документа. Они не лишают взыскателя возможности ставить вопрос о принудительном исполнении судебного решения в порядке, предусмотренном федеральными законами "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах", ГПК РФ и АПК РФ (Решения ВС РФ от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2001-1482, от 27 февраля 2002 г. N ГКПИ 2001-1790, от 22 октября 2001 г. N ГКПИ 2001-1345, от 19 июля 2001 г. N ГКПИ 2001-864).

Таким образом, применительно к законодательству того периода можно было согласиться с высказанным мнением о том, что действовали два альтернативных способа исполнения судебных актов о возмещении за счет казны вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти*(3).

Однако действующий ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" в ч.2 ст.122 содержит прямой запрет исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации Службой судебных приставов.

Это значит, что в настоящее время РФ установила для самой себя исключительно добровольный порядок исполнения судебных решений, что, в частности, исключает применение таких неприятных процедур, как обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации или обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц (ст.45 ФЗ "Об исполнительном производстве").

В одном из последних обзоров Верховный Суд РФ разъяснил, что действия судебных приставов-исполнителей, которые на основании указанных Правил возвращают в суды исполнительные листы о взыскании с комитетов по социальной защите населения в пользу пенсионеров сумм индексации несвоевременно выплаченных пенсий, разъясняя взыскателям право обратиться за исполнением этих документов в орган федерального казначейства, являются неправомерными*(4). На наш взгляд, это объясняется тем, что пенсии выплачиваются не из федерального бюджета, а из специально созданного пенсионного фонда.

Заслуживает внимания вопрос об исполнении судебного решения при недостаточности бюджетных средств, выделенных на эти цели.

Согласно ч.3 ст.122 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" исполнение судебных решений по искам к РФ осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели настоящим Федеральным законом. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные названным Федеральным законом ассигнования на эти цели (аналогичные по содержанию нормы содержались в ч.2 ст.128 ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" и ч.2 ст.110 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год").

Практика региона

Несколько иная ситуация обнаруживается на региональном уровне, Так, согласно ст.80 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 530-КЗ "О краевом бюджете на 2003 год" исполнительные листы судебных органов по искам к казне Краснодарского края направляются для исполнения в департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края. Исполнение судебных решений по искам к казне Краснодарского края осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели Законом*(5). При этом Закон не предусматривает исполнение судебных решений при недостаточности указанных ассигнований.

С. Радченко,

ст.юрист Краснодарского офиса юридической фирмы "Вегас-Лекс"

"эж-ЮРИСТ", N 18, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Применительно к Правилам взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143, Верховный Суд разъяснил: "Содержание оспариваемых Правил свидетельствует о том, что порядок принудительного исполнения судебных актов ими не регулируется, они устанавливают порядок добровольного исполнения актов судебных органов о взыскании средств лишь по денежным (курсив мой. - С.Р.) обязательствам получателей средств федерального бюджета, поступающих в органы федерального казначейства".

*(2) Интересно отметить, что в ст. 110 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" и в ст. 128 ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" речь идет об исках к казне РФ. В ст. 122 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" формулировка уточнена: в качестве ответчика названа РФ, так как казна РФ - не субъект права. В ст. 1069 и 1071 упоминается возмещение вреда не казной РФ, а за счет казны РФ.

*(3) Бабелюк С. За казну ответишь!//эж-ЮРИСТ. 2002. N 40. С. 8.

*(4) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3. С. 22.

*(5) Кубанские новости. N 243-244. 16.11.2002.