Из хмурого сегодня - в грозовое завтра (А. Селивановский, "эж-ЮРИСТ", N 19, май 2003 г.)

Из хмурого сегодня - в грозовое завтра

Одной из самых популярных тем в последнее время является либерализация валютного законодательства. В Государственную Думу было внесено три законопроекта, предполагающих полную замену действующего Закона РФ от 9 октября 1992 года (далее - Валютный закон). После дискуссий Государственная Дума в первом чтении 14 марта 2003 года приняла законопроект, внесенный Правительством РФ (далее - законопроект), который вскоре будет рассмотрен во втором чтении. Сулит ли этот проект действительную либерализацию или нам предстоит новое "закручивание гаек"? Четкий ответ дать пока сложно, но попытаться возможно.

Пробелы и проблемы

Действующее валютное законодательство крайне несовершенно и неэффективно. Данной теме посвящены многие работы, в том числе написанные и автором настоящей статьи. В течение последнего десятилетия валютное законодательство накопило множество сложных, подчас противоречивых и нелогичных правил. Это во многом обусловлено эволюцией подходов государства, отказавшегося от уголовного преследования за хранение иностранной валюты. Следует отметить, что хозяйствующие субъекты, агенты и органы валютного контроля, суды имеют сложившуюся практику применения этого сложного массива нормативных актов.

Валютное регулирование и валютный контроль, предусмотренные законопроектом, существенно отличаются от действующего в настоящее время. В пояснительной записке к законопроекту установлено, что "в настоящее время внесение изменений и дополнений в действующее законодательство продиктовано необходимостью последовательной либерализации валютного законодательства как фактора развития рыночной экономики в Российской Федерации, устранения имеющихся пробелов и противоречий с положениями других законодательных актов, а также международных договоров Российской Федерации. С учетом процесса интеграции страны в мировую экономику, в том числе с предстоящим вступлением Российской Федерации в ВТО, все более актуальным становится требование повышения степени "прозрачности" национального валютного законодательства".

Законопроект не только не отвечает заявленному принципу "прозрачности" национального валютного законодательства, но и вводит не менее громоздкое, сложное и противоречивое регулирование, нежели ныне действующее. Такое изменение валютного законодательства не будет способствовать достижению заявляемой цели - либерализации валютного законодательства.

Рассмотрим некоторые основные положения законопроекта. Что изменится при введении в действие нового "либерального" закона?

Прежде всего серьезнейшим образом будет изменен объем понятия "валютная операция":

1) исключаются операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, обращение которых регулируется иным федеральным законом;

2) в состав валютных операций включаются все сделки между резидентами и нерезидентами с ценными бумагами, выраженными в рублях;

3) вместо "операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности" к валютным операциям относятся "действия, направленные на исполнение или иное прекращение обязательств с валютными ценностями и использование их в качестве средства платежа, а также в иных случаях, предполагающих переход прав собственности".

При этом изменяется классификация валютных операций. Валютные операции в зависимости от состава их участников подразделяются на:

- валютные операции между резидентами,

- между резидентами и нерезидентами,

- между нерезидентами.

Изменяется разграничение валютных операций на текущие и капитальные (операции движения капитала). Действующий Валютный закон выделяет из валютных операций операции с иностранной валютой и ценными бумагами в иностранной валюте и эти валютные операции подразделяет на текущие и капитальные. В законопроекте указанное деление проводится в отношении валютных операций между резидентами и нерезидентами вне зависимости от объекта сделки.

Законопроект изменяет перечень текущих операций. Во-первых, удлиняется временной критерий для расчетов по экспорту и импорту с 90 до 180 дней. Во-вторых, к текущим операциям отнесены обязательные платежи государству (налогов, сборов, пошлин и других аналогичных платежей) по российским законам и иностранному законодательству. Но наиболее важным является третья новация - из перечня текущих операций исключены кредиты (займы) на срок до 180 дней. Таким образом, все кредиты и займы отнесены к капитальным операциям.

В пояснительной записке утверждается, что с учетом международных договоров Российской Федерации, в том числе статей Соглашения Международного валютного фонда, существенно расширен список неторговых операций, также относимых к текущим валютным операциям. Однако по сравнению с Валютным законом он не только не расширен, но и сокращен - из него исключены платежи адвокатам.

Законопроект предполагает существенно изменить порядок осуществления валютных операций резидентами. Статья 7 законопроекта устанавливает, что текущие валютные операции, а также валютные операции движения капитала, за исключением прямо предусмотренных законопроектом случаев, осуществляются без ограничений. Принципиальным изменением является норма, не допускающая установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений. Пояснительная записка утверждает, что в отличие от действующего Валютного закона, которым предусматривается разрешительный порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала, в законопроекте значительно сокращен перечень капитальных операций, требующих регулирования: оставлены только те, которые могут нанести ущерб экономике, дестабилизировать внутренний валютный рынок, повлечь значительный отток капитала. Ограничения на осуществление отдельных операций движения капитала могут вводиться только в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации.

Подробный анализ

Может создаться впечатление, что в законопроекте в отличие от действующего Валютного закона в целях либерализации валютного законодательства и создания максимально благоприятных условий для осуществления резидентами внешнеэкономической деятельности и привлечения иностранного капитала в Российскую Федерацию в основе подхода к регулированию порядка осуществления валютных операций движения капитала заложен общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено". Однако более подробный анализ законопроекта показывает, что фактически происходит несколько иное.

Во-первых, принимая в расчет то обстоятельство, что Законопроект изменил подход к классификации валютных операций на текущие и капитальные, и в это деление попали все рублевые расчеты между резидентами и нерезидентами, перечень валютных операций значительно увеличивается. Во-вторых, увеличение регулируемых операций происходит также за счет изменения понятия "валютная операция". В-третьих, некоторые валютные операции, которые в настоящее время осуществляются свободно, становятся запрещенными (например, займы между резидентами на срок до 180 дней) или затрудненными (привлечение кредитов и займов резидентами от нерезидентов, банковские операции). В-четвертых, пункт 4 статьи 8 законопроекта предоставляет право Правительству РФ устанавливать правила осуществления всех валютных операций движения капитала: "предоставление резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более 180 календарных дней в связи с внешнеторговой деятельностью", так как понятие "внешнеторговая деятельность" подразумевает все сделки между резидентами и нерезидентами.

Утверждение о "значительно сокращенном перечне капитальных операций, требующих регулирования" не подтверждается.

Ряд принципиально важных институтов валютного законодательства в законопроекте определен, но механизмы их не описаны. Прежде всего это касается резервирования и режимов счетов, которые используются для проведения валютных операций. При определении несложных, но действенных правил осуществление валютных операций с соблюдением данных правил станет бессмысленным (например, требование о резервировании 100% суммы валютной операции за три месяца до ее проведения). Учитывая опыт валютного регулирования, с одной стороны, данные трудности затронут прежде всего нормальную предпринимательскую деятельность, а с другой - повлекут использование иных механизмов, которые позволят проведение таких операций, хотя и повлекут их удорожание.

Принципы

Следует остановиться на декларируемых законопроектом принципах валютного законодательства, которые по утверждению пояснительной записки формирует "правовые ориентиры валютного законодательства". Такие правовые ориентиры необходимы как для органов валютного регулирования и других субъектов нормотворчества, так и для правоприменительных органов, в том числе при рассмотрении дел, связанных с юридическими коллизиями - расхождениями или противоречиями между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими валютные отношения.

По нашему мнению, принципы валютного регулирования и валютного контроля, определенные в статье 3 Законопроекта, практически не несут правовой нагрузки - их невозможно применить в суде при рассмотрении дел о нарушении валютного законодательства.

Статья 4 Законопроекта "Валютное законодательство Российской Федерации", по нашему мнению, четко не определяет валютное законодательство, т.к. не всегда возможно определить является ли федеральный закон принятым в соответствии с ним другим федеральным законом (например, очевидно, что ГК РФ содержит ряд норм валютного законодательства, однако, неправомерно утверждать, что Кодекс принят в соответствии с Валютным законом).

Следует отметить, что пункт третий статьи 4 законопроекта содержит норму, противоречащую Конституции РФ: "Акты валютного законодательства Российской Федерации, отменяющие ограничения на осуществление валютных операций или иным образом улучшающие положение резидентов и нерезидентов, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это".

Вызывают много вопросов нормы о счетах резидентов - юридических лиц в иностранных банках. С одной стороны, законопроект разрешает открывать такие счета беспрепятственно. С другой - статья 16 законопроекта устанавливает, что расчеты при проведении валютных операций осуществляются юридическими лицами - резидентами исключительно через счета, открытые в уполномоченных банках.

Некоторые принципиальные вопросы вообще остаются за рамками законопроекта. Прежде всего это вопрос об ответственности за нарушение валютного законодательства. С одной стороны, исключение из законопроекта во многом оправданно - это вопросы административного и уголовного права. Однако, учитывая крайне неудачное регулирование этих вопросов на протяжении всей истории современного российского валютного законодательства, представляется необходимым рассмотрение вопросов ответственности одновременно с законопроектом, иначе невозможно составить целостное представление о правовом регулировании в области валютного регулирования и валютного контроля.

Перечень недостатков, изложенный в настоящей статье, не является исчерпывающим. Нет сомнений, что он может быть дополнен. Представляется, что при подготовке законопроекта была несколько нарушена последовательность подготовки нового закона. Прежде всего не была четко определена цель нового закона. Одно слово "либерализация" ничего не значит, пока оно не наполнено действительным содержанием. В результате "по-новому остается все по-старому".

Реализация такой либерализации приведет к многочисленным проблемам в правоприменительной практике, будет нарушена сложившаяся система, при этом начнется построение новой, которая качественно не лучше предыдущей.

Представляется, что процесс принятия законопроекта не должен форсироваться. Необходима тщательная переработка текста законопроекта, начиная с принципов валютного регулирования и основных понятий. Представляется целесообразным исключить из валютного законодательства нормы, касающиеся операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями, а также операции по ввозу, вывозу и пересылке валютных ценностей. По нашему мнению, было бы целесообразно закрепить на законодательном уровне уже сложившуюся систему валютного регулирования, уменьшив массив подзаконных актов путем увеличения норм прямого действия.

А. Селивановский,

кандидат юридических наук

"эж-ЮРИСТ", N 19, май 2003 г.