Гарант вне контроля (С. Шеленков, "эж-ЮРИСТ", N 19, май 2003 г.)

Гарант вне контроля

Вопрос об ответственности высшего должностного лица российского государства - Президента РФ в науке конституционного и административного права не получил детальной разработки со стороны ученых и практиков, так как в законодательстве РФ действует общий принцип - глава государства вне пределов ответственности. Однако бесконтрольность любого представителя власти не может не отразиться негативным образом на его деятельности. Поскольку Указ в РФ фактически приобрел силу закона, важнейшие конституционные принципы могут оказаться под угрозой.

Основания ответственности

В соответствии со ст.91 Конституции РФ Президент РФ обладает неприкосновенностью, что подразумевает невозможность применения каких-либо мер воздействия, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

Согласно ч.1 ст.93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Госдумой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Поэтому единственным основанием наступления ответственности для Президента РФ является совершение уголовно наказуемого деяния, квалифицируемого как государственная измена или иное тяжкое преступление.

Конституция РФ, допуская случаи привлечения Президента РФ к уголовной ответственности, в то же время не предусматривает возможности наступления гражданско-правовой, дисциплинарной, административной ответственности для Президента РФ в течение срока осуществления своих полномочий.

Таким образом, Президент РФ в принципе ни перед кем не несет ответственности за свою текущую деятельность. "Парламент ставит под сомнение поступки Президента лишь в случае совершения им особо тяжких преступлений (ст.93 Конституции РФ. Подробнее об этом см. далее). Конечно, палаты могут дать оценку любым решениям Президента, не поддержать их и даже осудить. Кстати, порой они это делают. Но с точки зрения влияния на пребывание Президента на своем посту такие выступления - это, право же, лишь "сотрясение воздуха"*(1). Концепция всеохватывающего иммунитета Президента РФ, предложенная в Конституции РФ, заключается в том, чтобы обеспечить стабильную работу Президента в РФ, при этом не превращаясь в своего рода индульгенцию в отношении любых деяний, совершенных в период пребывания конкретного лица в должности Президента РФ. Как следствие этого, если деятельность Президента РФ прямо противоречит действующему законодательству и Президент РФ сознательно не предпринимает усилий для устранений возникшего нарушения, оснований для распространения на Президента РФ иммунитета от любого вида ответственности не имеется. В противном случае институт Президента РФ теряет свой смысл, что в свою очередь приводит к утрате президентом статуса гаранта Конституции.

В связи с этим "в рамках системного подхода к построению работающей государственной власти необходимы не изменение формы правления и урезание полномочий главы государства и Правительства, а четкая регламентация компетенции и ответственности каждого органа, включая Президента"*(2).

Нарушения очевидны

Предложенная конституционная модель ответственности Президента РФ в условиях развития правовой системы России связана с негативными последствиями, выражающимися, в частности, в несоблюдении ряда законодательных предписаний.

В соответствии со ст.107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. С момента поступления закона Президент РФ в течение четырнадцати дней обязан подписать и обнародовать федеральный закон или отклонить его.

Однако такой конституционный порядок выполняется Президентом далеко не всегда.

Например, принятый Госдумой 11.04.97 и одобренный Советом Федерации 14.05.97 Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" был подписан Президентом РФ и направлен для опубликования только 17.12.97, равно как принятый Госдумой 22.05.96 и одобренный Советом Федерации 05.06.96 Федеральный закон от 21.10.96 N 119-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1996 год", подписанный Президентом РФ 21.10.96.

Пункт 2 ст.5 НК РФ определяет, что акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

Однако на практике возникают прямо противоположные ситуации, предопределенные действиями Президента РФ, когда лица, находящиеся в РФ, ставятся перед фактом, что они не уплатили налоговые платежи, установленные Президентом "задним" числом.

До принятия НК РФ вопрос о надлежащем применении положений ст.57 Конституции России был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с принятием Федерального закона от 7.03.96 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Закон устанавливал с 01.02.96 новые ставки по подакцизным товарам. Высокий суд в постановлении от 24.10.96 N 17-П отметил, что опубликование федеральных законов с нарушением ст.57 Конституции РФ резко ухудшает положение налогоплательщиков и явно противоречит конституционному принципу о запрете придания законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратную силу.

В начале 2000 г. Президент РФ подписывает ряд законов, вносящих значительные изменения в действующее налоговое законодательство (ФЗ "О внесении изменений в Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость", ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акцизах"), ухудшающие положение налогоплательщиков. Президент РФ, подписав законы 02.01.2000, предписал, что такие законы вступают в законную силу с 01.01.2000, не учитывая при этом общий порядок, предусмотренный ст.57 Конституции РФ, ст.5 НК РФ.

Такая практика продолжилась и позднее. Президент РФ, подписывая Федеральный закон от 29.05.2002 N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", распространил действие последнего на порядок исчисления и уплаты налогоплательщиками налогов с 01.01.2002, придав положениям Закона обратную силу. Учитывая, что не все положения названного Закона, которым была придана обратная сила, в целом улучшали положение налогоплательщиков, Президент тем самым нарушил запрет приданию законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратной силы. И этот ряд может быть продолжен.

Представляется, что такие действия Президента РФ приносят значительный имущественный ущерб лицам, которым адресованы подписанные Президентом с нарушением определенного порядка законы.

Абсолютная неприкосновенность

Однако конституционно-правовой статус Президента РФ не позволяет потерпевшим ущерб лицам предъявить законные и обоснованные претензии к Президенту, пребывающему в должности.

Наступление уголовной ответственности для Президента в случае нарушения последним законодательно установленного порядка подписания и обнародования законодательных актов, связанное с причинением имущественного ущерба определенным лицам, формально возможно по ст.285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями".

Согласно п.2 ст.285 УК РФ использование лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации*(3), своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, влечет наказание в виде штрафа в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишения свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Если указанные деяния повлекли тяжкие последствия, то совершившее их лицо (например, Президент) может быть подвергнуто наказанию в виде лишения свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Однако состав ст.285 УК РФ достаточно сложен и для квалификации деяния Президента РФ как преступления, ответственность за которое наступает в силу ст.285 УК РФ, необходимо доказать, что:

- деяние должно быть совершено из корыстной или личной заинтересованности;

- следствием такого деяния должно стать существенное нарушение прав и законных интересов неограниченного круга лиц.

Такая установка практически сводит на нет любые попытки подвергнуть Президента РФ уголовному преследованию за нарушение имущественных прав неограниченного круга лиц в результате подписания им закона без учета соответствующих положений Конституции и принятых в ее развитии законодательных актов о порядке подписания и официального опубликования законодательных актов.

Принимая во внимание, что право Президента РФ подписывать законы обусловлено соответствующими положениями ст.84 Конституции РФ, любое злоупотребление указанным правом, выражающееся, например, в нарушении установленного порядка опубликования законов, одновременно означает нарушение положений Конституции РФ.

Обратимся к опыту других стран. В соответствии с Основным законом Германии основанием для наступления ответственности Президента выступает любое деяние Президента, связанное с умышленным нарушением Основного закона или другого федерального закона (п.1 ст.61). Как следует из ст.90 Конституции Итальянской Республики, Президент Республики несет ответственность за государственную измену или посягательство на Конституцию.

Между тем российская правовая модель построения института Президента не предусматривает возможности привлечения Президента РФ к ответственности за нарушение Конституции РФ и связывает наступление ответственности только с совершением Президентом РФ тяжкого уголовно наказуемого деяния.

Выведение Президента РФ на конституционном уровне за рамки ответственности в принципе лишает смысла положения законодательных актов, возлагающих на Президента какие-либо обязанности, т.к. последний может уклониться от их исполнения, не подвергая себя риску наступления ответственности.

Всему свой срок

В соответствии с п.1 ст.3 Федерального закона от 12.02.2001 N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ.

Законодатель, предоставляя прекратившему исполнение своих государственных обязанностей Президенту неприкосновенность, в то же время четко определил пределы действия института неприкосновенности - невозможность привлечения Президента к уголовной или административной ответственности. Как следствие этого, Президент РФ по смыслу п.1 ст.3 Закона не освобождается от гражданско-правовой ответственности за допущенные в период осуществления полномочий нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, связанные с причинением для последних убытков.

В связи с этим любое заинтересованное лицо, понесшее ущерб в результате незаконных действий Президента в период осуществления им своих полномочий, вправе, руководствуясь соответствующими положениями гражданского, налогового и других отраслей законодательства, обратиться в суд за защитой своих нарушенных имущественных прав с заявлением, обосновывающим наличие имущественного ущерба и связанность такого ущерба с незаконными действиями Президента РФ во время его пребывания в должности. Причем срок давности для предъявления соответствующих имущественных требований к Президенту РФ, прекратившему свои полномочия, должен исчисляться с момента прекращения полномочий Президента РФ.

При этом под ущербом, который понесло пострадавшее лицо, по нашему мнению, следует понимать не только имущество, которое потеряло такое лицо в результате незаконных действий Президента, но и упущенную выгоду, то есть доходы, не полученные лицом в результате утраты имущества.

В итоге, концепция неприкосновенности Президента РФ претерпевает изменение в связи с прекращением Президентом РФ своих полномочий и позволяет любым потенциально заинтересованным лицам, понесшим ущерб от действия Президента в период пребывания последнего в должности, обратиться в суд с исковыми требованиями о возмещении причиненного им ущерба.

С. Шеленков,

преподаватель ГУ ВШЭ

"эж-ЮРИСТ", N 19, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) С.А. Авакьян. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридического решения // "Законодательство", N 3, 1999.

*(2) Л.А. Окуньков. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // "Журнал российского права", N 2, 2001.

*(3) Под лицом, занимающим государственные должности Российской Федерации, для целей ст.285 УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.