Охрана и рациональное использование земель в строительстве (Н.В. Федорова, "Право и экономика", N 6, июнь 2003 г.)

Охрана и рациональное использование земель в строительстве

Развитие цивилизации и увеличение численности населения неразрывно связаны со строительством, возведением новых сооружений, жилых массивов и объектов инфраструктуры. Уже в начале 80-х годов прошлого века масштабы строительства в США были эквивалентны сооружению ежемесячно одного нового города с населением 250 000 человек или большого столичного города с населением 3 млн человек ежегодно. При этом, несмотря на значительную разницу в темпах и масштабах строительной деятельности, проблемы и задачи, возникающие перед участниками строительного производства разных стран, имеют много общего. Отсутствие перспективного планирования и бессистемность расположения новых сооружений, неудачное размещение новых поселений в крупных городских агломерациях, создающее в будущем возможность их слияния между собой, приоритет экономических соображений над требованиями экологии, отсутствие радикального решения санитарной охраны воздуха, водоемов и почвы негативно сказываются на состоянии окружающей среды в процессе строительства.

На современном этапе развития общества существуют две важнейшие задачи в области капитального строительства: создание высокого качества жизни и обеспечение экологичности городов и поселений, а также минимизация ущерба, причиняемого окружающей среде в результате хозяйственной деятельности.

Поскольку любое строительство начинается с выбора и отвода земельного участка, производства работ по его расчистке, закладки фундамента и рытья котлована, очевидно, что именно земли в процессе строительства испытывают наиболее мощное антропогенное воздействие. Нарушения земель при строительстве могут происходить в виде изменения рельефа за счет вертикальной планировки, срезки холмов и возвышенностей, строительства карьеров, устройства новых возвышенностей - отвалов, уничтожения почвы и растительности, загрязнения почв мусором и токсичными веществами. Так, например, из всей площади земель Москвы лишь 15% имеют почвенный покров, но даже их состояние расценивается как крайне неблагополучное.

Рассмотрим, как требования в области охраны природы при осуществлении строительства отражены в нормативно-правовых актах РФ, а также какими мерами обеспечивается их соблюдение на законодательном уровне.

Современный период характеризует процесс экологизации системы нормативных документов в строительстве. Сложность коренного обновления системы нормативных документов обусловлена финансовой нестабильностью и низким уровнем жизни населения, которые затрудняют поиск экологической стоимости потребления сырья и природных ресурсов, а также, что наиболее важно, замедляют изменение морально-нравственного отношения к охране природы, в том числе путем экологического воспитания и образования. Эффективность правового регулирования во многом зависит от социально-экономических и политических причин, которые находятся за рамками экологического права. Кроме того, сам принцип построения правовой системы, когда вначале принимается общий закон, который затем конкретизируется и детализируется в подзаконных правовых актах, влечет за собой пробельность и неадекватность законодательства по отношению к реалиям жизни и хозяйственной деятельности. Одной из попыток преодоления сложившегося положения вещей является подход, при котором законы структурируются постепенно из множества первичных норм (СНИПов, САНИПов, положений, инструкций и т.д.). Такой первичный материал, возникающий как реализация требований конкретной обстановки, позволяет учесть все нюансы правового регулирования и обеспечить должную устойчивость и стабильность законодательства. Еще в 1994 г. данный подход, при котором определенная направленность формирования правовой системы задается сверху лишь общей концепцией экологического законодательства, небольшим количеством руководящих принципов (приоритетов, систем ценностных ориентаций), был предложен С.В.Кузьминым (Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. - 1994. N 3-4.С.50-52).

Общие требования при строительстве и проектировании зданий и сооружений установлены ст.34 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды". В соответствии с указанной статьей нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление строительства по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Прекращение же в полном объеме размещения, проектирования, строительства зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды возможно только по решению суда.

Проведение природоохранных мер в строительстве затрудняется из-за быстрой смены экологических процессов, которые осуществляются на одной и той же строительной площадке. Кроме того, в строительстве задействовано несколько сторон: наряду с генеральными подрядчиками в нем участвуют заказчики, инвесторы, субподрядчики. Подрядчик, как правило, мало заинтересован в обеспечении экологичности построенного объекта и самого процесса строительства, т.к. эксплуатировать построенный объект предстоит не ему. Тот факт, что на крупных строительных площадках действует сразу несколько подрядных организаций, усложняет контроль за процессом строительного производства. Также отсутствует правовая регламентация передачи земельного участка от заказчика генеральному подрядчику и обратно.

При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов (ст.36 Закона "Об охране окружающей среды").

В такие нормативы включены:

нормативы в области охраны окружающей среды (природоохранные нормативы);

нормативы качества окружающей среды;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;

нормативы допустимых физических воздействий и т.д.

Таким образом, Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. делает акцент на нормировании, оставляя мало места для применения альтернативных, в частности экспертных, оценок. Однако практическая реализация его положений затруднена из-за пробельности нормирования, которая имеет место в настоящее время, - так, к примеру, еще не разработаны нормативы допустимой антропогенной нагрузки.

Российское законодательство исходит из презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ст.3 Федерального закона "Об экологической экспертизе"), поэтому принятие решений о производстве работ сопровождается проведением государственной экологической экспертизы и получением оценки воздействия на окружающую среду. Порядок проведения экологической экспертизы предусмотрен постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" и Регламентом проведения экологической экспертизы, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г.

Ответственность за несоблюдение экологических требований при строительстве установлена ст.8.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Указанную статью характеризует формальный состав, т.к. ответственность за совершение административного правонарушения возникает независимо от наступления неблагоприятных последствий. Ответственность за порчу земель установлена ст.8.6 КоАП РФ. Однако само понятие "порча земли" не раскрыто законодателем. Единственное объяснение того, какое именно деяние следует квалифицировать как "порчу земли", можно найти только в п.8 Определения основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденного Роскомземом 29 марта 1994 г. N 3-14-1/404, текст которого официально опубликован не был. В соответствии с данным Определением под порчей и уничтожением плодородного слоя почвы понимается частичное или полное разрушение почвенного покрова, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.

Следует отметить также, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с опасными веществами, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, являются уголовным преступлением, предусмотренным ст.254 Уголовного кодекса РФ. Иначе говоря, имеет место коллизия правовых норм, которая в предыдущей редакции КоАП РСФСР решалась таким образом, что административная ответственность за правонарушения, предусмотренные им, наступала в случае, если эти нарушения по своему характеру не влекли за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. Действовал принцип преобладания уголовного закона над административным в случае их коллизии. На сегодняшний день, после вступления в силу нового КоАП РФ, проблема коллизии норм уголовного и процессуального права законодательно не урегулирована. Если следовать мнению о том, что нельзя применять к нарушителю более строгий (уголовный) закон, расценивающий деяние как преступление, в то время как административное законодательство относит его к проступкам, то на практике это может привести к еще большему снижению эффективности государственного регулирования в сфере экологии, при котором превентивная и правовосстановительная функции юридической ответственности будут сведены к минимуму. По данному вопросу существуют разъяснения Пленума Верховного Суда РФ: в п.13 постановления N 14 "О практике применения судами законодательства за экологические правонарушения" суд указал, что при рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, т.е. виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена административная ответственность. В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба.

За использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв возможно привлечение к административной ответственности по ст.8.8 КоАП РФ. В том случае, если нарушение правил охраны окружающей среды при строительстве повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наступает ответственность по уголовному законодательству, предусмотренная ст.246 Уголовного кодекса РФ.

Под иными тяжкими последствиями нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст.246 УК РФ) следует понимать существенное ухудшение качества окружающей среды или состояния ее объектов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых и материальных затрат; уничтожение отдельных объектов; деградация земель и иные негативные изменения окружающей среды, препятствующие ее сохранению и правомерному использованию (п.3 названного постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Следует констатировать, что, несмотря на критическое положение в экологии, судебная статистика по делам об ответственности за экологические преступления крайне скудна. Как указывает А. Меркушов (Меркушов А.Е. О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности. - М., 1997. - С.6.), "материалы изученных дел свидетельствуют, что 88% лиц, виновных в совершении экологических преступлений, осуждено к мерам наказания, не связанным с лишением свободы. Такую практику назначения уголовного наказания нельзя признать мерой, сдерживающей преступность". Существующие штрафные санкции, установленные уголовным и административным законодательством, не могут способствовать восстановлению нарушенного экологического баланса. Нарушения экологического законодательства должны влечь применение мер наказания, адекватных их опасности, а также вреду, причиняемому окружающей природной среде и обществу. Очевидно, что одного только ужесточения санкций недостаточно для того, чтобы значительно улучшить экологическую ситуацию. Важная роль в этом принадлежит экологическому информированию и образованию, т.к. мероприятия, которые применяются для улучшения экологической ситуации, не будут эффективными без активной поддержки населения.

В этой связи необходимы следующие мероприятия:

содействие информированию общественности и ее привлечение к процессу принятия решений, участия граждан в обсуждении проектов законодательных актов, проведении общественной экспертизы строительства и эксплуатации хозяйственных комплексов;

упрочение негосударственных организаций с целью проведения природоохранных кампаний;

разработка и внедрение экологических образовательных программ;

осуществление соответствующих научных исследований, опытно-конструкторских работ и разработки проектной документации по объектам, которые создают экологическую опасность природной среде;

создание соответствующих информационно-аналитических систем технологий, оборудования, средств контроля в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности области;

строгое разграничение сферы действия уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях;

поиск направлений внедрения нетрадиционных и альтернативных экологически чистых технологий в строительстве и других отраслях производства;

привлечение инвестиций в экологические проекты;

привлечение к ответственности должностных лиц органов власти за неудовлетворительное состояние окружающей природной среды.

Н.В. Федорова,

юрист фирмы "Русфининвест", специалист по земельному праву,

аспирант Государственного университета по землеустройству

"Право и экономика", N 6, июнь 2003 г.