В компетенции судов общей юрисдикции (В.М. Жуйков, "эж-ЮРИСТ", N 21, май 2003 г.)

В компетенции судов общей юрисдикции

Институт подведомственности юридических дел имеет задачу разграничения компетенции органов, наделенных правом разрешать юридические дела.

Статья 22 ГПК РФ определяет предметную компетенцию судов общей юрисдикции в сфере гражданского судопроизводства и разграничивает тем самым их компетенцию с полномочиями других органов, разрешающих юридические дела, а также с компетенцией судов общей юрисдикции в сфере уголовного судопроизводства и производства в этих судах по делам об административных правонарушениях.

Положения Конституции РФ, гарантирующие каждому человеку и гражданину (это относится и к юридическим лицам) право на судебную защиту, конкретизированы в ГПК РФ (ст.3, 4, 22, 245, 247 и др.), во многих иных законодательных актах (ст.11 ГК РФ; ст.46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст.75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и др.).

Перечислить все отраслевые законодательные акты, устанавливающие подведомственность суду тех или иных дел, очень сложно, да и в этом нет необходимости. Правовую основу института подведомственности составляет ст.46 Конституции РФ, из которой следует:

а) все дела по спорам о защите прав, свобод или охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц подведомственны судам без каких-либо ограничений, т. е. независимо от того, имеется ли специальная норма, устанавливающая или исключающая такую подведомственность;

б) другие дела, в которых нет спора о защите прав, свобод или охраняемых законом интересов, подведомственны судам лишь в случаях, предусмотренных законом.

К последним, например, можно отнести дела об усыновлении (удочерении), переданные в подведомственность судов общей юрисдикции Федеральным законом, принятым 18 июля 1996 г., дополнившим ГПК РСФСР 1964 г. главой 29.1 (в ГПК РФ - глава 29).

Неограниченность права на судебную защиту и устройство судебной системы РФ (наличие в ней двух самостоятельных подсистем судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также обособленного органа, не имеющего "своей" подсистемы, - КС РФ) требует особой четкости в регулировании института подведомственности дел судам - в разграничении предметной компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также между этими судами и КС РФ.

По общему правилу

Общее правило разграничения подведомственности гражданских дел между судами вытекает из особенностей судебной системы Российской Федерации.

Первая особенность состоит в том, что КС РФ и арбитражные суды являются специализированными судами, то есть рассматривают только те категории дел, которые отнесены законами к их ведению.

Суды общей юрисдикции не имеют строго определенной предметной компетенции и рассматривают все дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме тех, которые отнесены к исключительной компетенции указанных специализированных судов.

Исходя из этого в ст.22 ГПК РФ (ч.1 и 2) приведен лишь примерный перечень наиболее распространенных категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции, с участием самых разнообразных субъектов (граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций) о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов - по спорам, возникающим из: гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических правоотношений.

Этот перечень не исчерпывающий - судам общей юрисдикции подведомственны и другие исковые дела, которые могут возникнуть из каких-либо иных правоотношений, не перечисленных в ч.1 ст.22 ГПК РФ.

Кроме указанных выше "исковых дел", которые имеются в виду в п.1 ч.1 и в ч.2 ст.22 ГПК РФ, а именно дел о защите прав, свобод и законных интересов, рассматриваемых по общим правилам искового производства (по правилам подраздела II "Исковое производство" раздела II "Производство в суде первой инстанции" ГПК РФ), судам общей юрисдикции подведомственны и другие дела (п.2-6 ч.1 ст.22).

Во-первых, это дела, разрешаемые по правилам приказного производства (подраздел первый раздела II ГПК РФ). При отсутствии спора о праве и других обстоятельств, перечисленных в ст.125 ГПК РФ, при которых судебный приказ не может быть вынесен, к таковым (ст.122 ГПК РФ) относятся дела по требованиям:

- основанным на нотариально удостоверенной сделке;

- основанным на сделке, совершенной в простой письменной форме;

- основанным на совершенном нотариусом протесте векселя в неплатеже, неакцепте и недатировании акцепта;

- о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей, не связанном с установлением отцовства, оспариванием отцовства (материнства) или необходимостью привлечения других заинтересованных лиц;

- о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам;

- о взыскании начисленной, но не выплаченной работнику заработной платы;

- органов внутренних дел, органов налоговой полиции, подразделений судебных приставов о взыскании расходов, произведенных в связи с розыском ответчика, или должника и его имущества, или ребенка, отобранного у должника по решению суда, а также расходов, связанных с хранением арестованного имущества, изъятого у должника, и хранением имущества должника, выселенного из занимаемого им жилого помещения.

Перечень требований, по которым может быть выдан судебный приказ, является исчерпывающим. При возникновении спора по таким требованиям они остаются в подведомственности судов общей юрисдикции и рассматриваются по общим правилам искового производства.

Во-вторых, кроме "исковых дел" судам общей юрисдикции подведомственны дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые по правилам подраздела III раздела II ГПК РФ и указанные в ст.245 ГПК РФ.

Перечень подведомственных судам общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений, приведенный в ГПК РФ, не исчерпывающий.

В-третьих, судам общей юрисдикции подведомственны такие дела, в которых отсутствует спор о праве и которые рассматриваются ими по правилам особого производства (подраздел IV раздела II ГПК РФ).

Перечень подведомственных судам общей юрисдикции дел, рассматриваемых в порядке особого производства, приведенный в ГПК, также не является исчерпывающим.

В-четвертых, судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании решений российских третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений российских третейских судов, рассматриваемые по правилам раздела VI ГПК РФ, и в-пятых, - дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных государственных судов и иностранных третейских судов (арбитражей), рассматриваемые по правилам главы 45 ГПК РФ.

Разграничение подведомственности

В ч.3 ст.22 ГПК РФ сформулировано общее, вытекающее из указанной выше особенности судебной системы РФ, правило разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и специализированными арбитражными судами: суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают все указанные выше дела, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.

Основным законодательным актом, определяющим компетенцию арбитражных судов и, следовательно, имеющим самое прямое отношение к решению вопросов о разграничении подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, является, безусловно, АПК РФ.

Таким образом, для правильного определения подведомственности дел судам общей юрисдикции необходимо обращаться не столько к нормам ГПК РФ, сколько к АПК РФ, а также другим федеральным законам.

АПК РФ 2002 г. по сравнению с действовавшими ранее АПК (1992 г. и 1995 г.) значительно расширил компетенцию арбитражных судов и соответственно ограничил подведомственность гражданских дел судам общей юрисдикции.

Подведомственность дел арбитражным судам теперь определяют ст.27-33 АПК РФ.

В ст.27 АПК РФ содержатся общие правила отнесения дел к подведомственности арбитражных судов и разграничения их компетенции с судами общей юрисдикции.

В принципиальном плане установленные этими правилами критерии разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствуют установленным ранее. Однако теперь эти критерии наполнены новым содержанием и дополнены специальными нормами, которые значительно расширяют компетенцию арбитражных судов.

Отнесение дел к подведомственности арбитражных судов по общим правилам осуществляется на основе совокупности двух критериев: 1) по характеру спора и 2) по субъектному составу участников спора.

Отступления от этих критериев установлены специальными нормами (п.1 ст.29, ст.32, п.4 и 5 ч.1 и ч.2 ст.33 АПК РФ).

Субъектный состав

К субъектам споров (с учетом характера этих споров), разрешение которых подведомственно арбитражным судам, отнесены организации, являющиеся юридическими лицами.

Организация может быть лицом, участвующим в арбитражном процессе (быть в нем истцом или ответчиком), если она имеет государственную регистрацию в качестве юридического лица.

Если стороной в споре выступает образование, не имеющее статуса юридического лица, или гражданин, не зарегистрированный в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя, то, как правило (кроме случаев, предусмотренных АПК РФ и другими федеральными законами), спор разрешается в судах общей юрисдикции.

Это относится и к тем ситуациям, когда в споре участвует гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью, но не прошедший государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, либо гражданин, у которого действие государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя прекратилось (в связи с истечением срока действия свидетельства о государственной регистрации, аннулированием государственной регистрации и т.п.), в том числе если возник спор, связанный с осуществлявшейся гражданином ранее предпринимательской деятельностью, за исключением случаев, когда дела по таким спорам были приняты к производству арбитражным судом с соблюдением правил о подведомственности до наступления указанных обстоятельств.

Такая позиция была высказана в п.13 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Представляется, что новый АПК РФ в этом вопросе ничего не изменил и данное разъяснение совместного Пленума ВС и ВАС сохраняет свою силу.

В случаях, прямо предусмотренных АПК РФ и другими федеральными законами, арбитражным судам подведомственны дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Следовательно, в таких случаях указанные дела соответственно не могут рассматриваться судами общей юрисдикции.

Так, например, согласно п.3 ч.1 ст.33 АПК РФ подведомственны арбитражным судам и, следовательно, не подведомственны судам общей юрисдикции дела по спорам об отказе в государственной регистрации организаций (в качестве юридических лиц) и граждан (в качестве индивидуальных предпринимателей), т.е. дела по спорам, связанным с доступом к занятию в установленном порядке предпринимательской деятельностью.

Таким образом, дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами, либо граждан, не имеющих статуса индивидуальных предпринимателей, независимо от характера спора подведомственны судам общей юрисдикции; исключения составляют случаи, прямо предусмотренные АПК РФ и другими федеральными законами.

Исходя из этого суд общей юрисдикции вправе отказать в принятии заявлений указанным лицам либо в принятии заявлений, в которых содержатся требования к этим лицам, а суд общей юрисдикции - прекратить производство по делам с их участием, только указав в соответствующем определении конкретную норму АПК РФ или другого федерального закона, относящую данное дело к компетенции арбитражных судов.

Аналогичным образом АПК РФ исключает из подведомственности судов общей юрисдикции и передает в подведомственность арбитражных судов дела, в которых участниками спорных правоотношений являются:

Российская Федерация в целом;

субъекты РФ;

муниципальные образования;

государственные органы;

органы местного самоуправления;

иные органы;

должностные лица.

Дела с участием муниципальных образований, в том числе и возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в том случае, если федеральным законом они прямо отнесены к их ведению.

Поскольку в настоящее время отсутствуют федеральные законы, относящие к компетенции арбитражных судов, указанные дела и АПК РФ прямо не относит их к ведению арбитражных судов, то Верховный Суд РФ признал, что дела по спорам, возникающим из налоговых и бюджетных отношений, между муниципальными образованиями, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Изложенное не относится к делам, в которых Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования участвуют в качестве субъектов гражданских правоотношений; подведомственность таких дел определяется на основании общих правил.

Характер спора

Вторым критерием, по которому проводится разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и определяется подведомственность дел последним, является характер спора.

Характер споров, разрешение которых отнесено к подведомственности арбитражных судов, в общей форме определяет Конституция РФ, устанавливая статус ВАС РФ как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами (ст.127). Эти положения развиваются в ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст.4, 5), а также в АПК РФ (ст.27, 28).

АПК РФ (ст.28 и 29) определяет два вида экономических споров, подведомственных арбитражным судам:

- возникающие из гражданских правоотношений;

- возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Оба критерия, по которым проводится разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и определяется подведомственность дел последним, должны учитываться в совокупности.

При отсутствии любого из них дело подлежит разрешению в судах общей юрисдикции, если только специальными нормами оно не отнесено к подведомственности арбитражных судов (например, ст.33 АПК).

Исходя из этого судам общей юрисдикции, несмотря на субъектный состав, подведомственны дела по спорам, связанным с созданием, реорганизацией и ликвидацией, а также отказом в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации организаций, деятельность которых не связана с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельностью и не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений и организаций, политических партий, общественных фондов, религиозных объединений и др.).

О неподведомственности таких дел арбитражным судам разъяснено в п.5 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

По этой же причине судам общей юрисдикции подведомственны дела по спорам, связанным:

- с отказом в регистрации средств массовой информации и в выдаче им лицензий, а также с аннулированием выданных им лицензий, приостановлением или прекращением деятельности средств массовой информации, признанием недействительными свидетельств о регистрации средств массовой информации;

- с обжалованием общественными объединениями действий и решений по проведению референдума, выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также с требованиями о признании недействительными результатов референдумов и выборов. Все эти споры не имеют экономического характера, поэтому они не подведомственны арбитражным судам и разрешаются судами общей юрисдикции.

Статья 22 ГПК РФ "Подведомственность гражданских дел судам"

1. Суды рассматривают и разрешают:

1) исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;

2) дела по указанным в статье 122 настоящего Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;

3) дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в статье 245 настоящего Кодекса;

4) дела особого производства, указанные в статье 262 настоящего Кодекса;

5) дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;

6) дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.

2. Суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.

3. Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.

4. При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.

В.М. Жуйков,

заместитель Председателя Верховного Суда РФ

"эж-ЮРИСТ", N 21, май 2003 г.