Лукавое "выравнивание" (И. Приходько, "эж-ЮРИСТ", N 21, май 2003 г.)

Лукавое "выравнивание"

     В чем сложности?                                                    

     Что на самом деле?                                                  

     "Исправление"                                                       

В ходе обсуждения проектов АПК и ГПК автором статьи неоднократно приводились аргументы против обособления в указанных кодексах производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, полагая, что для этого отсутствуют как теоретические предпосылки, так и практическая надобность, поскольку исковое производство приспособлено для разрешения любых споров о праве, в т.ч. споров в публично-правовой сфере*(1).

С принятием кодексов стали очевидными существенные различия в подходах законодателя к правовому регулированию производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, видам судопроизводства, в которых осуществляется соответствующая процессуальная деятельность судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Не стали неожиданностью и выявившиеся в практике арбитражных судов трудности, связанные с разграничением искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, возможностью трансформации соответствующих неисковых дел в исковые и, наоборот, выбором надлежащих (из числа предлагаемых законодателем) производств в рамках Раздела III АПК и рядом других. Подобного рода проблемы не являются новыми, они давно известны практике судов общей юрисдикции и подробно описаны в процессуальной литературе*(2).

В чем сложности?

Использованные в разделах I-III АПК приемы законодательной техники создают сложности в уяснении соотношения норм Раздела III АПК с нормами других его структурных единиц.

Приходится констатировать, что правовое регулирование процессуальной деятельности судов (как арбитражных, так и общей юрисдикции) по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, не стало с принятием АПК и ГПК ни более упорядоченным, ни более последовательным.

Дифференциация судебных производств должна способствовать комфортности процесса как для спорящих сторон, так и для суда. Она не должна создавать затруднений для осуществления правосудия и получения эффективной защиты прав и законных интересов.

С обособлением производства по делам, возникающим из публичных отношений, введением неоправданных процессуальных особенностей их рассмотрения наряду с изъятиями из правил искового производства (нередко - искусственными), как представляется, создалась обратная ситуация.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, не являются исковыми, хотя они и рассматриваются по общим правилам искового производства, которые предусмотрены Разделом III АПК, подразделом III Раздела II ГПК. В связи с этим возникает практический вопрос о применимости тех или иных правил искового производства в данных делах. Возможно ли, в частности, предъявление встречных требований по таким делам, вступление в дело лиц с самостоятельными требованиями на предмет спора, соединение нескольких связанных между собой требований, из которых одни должны рассматриваться в порядке искового производства, а другие - по иным правилам, например при предъявлении требования о признании права собственности на недвижимое имущество и признании недействительным акта органа по государственной регистрации прав, которым нарушены права заявителя, позиционирующего себя как собственника этого имущества?

Публичные правоотношения тесно переплетены с частноправовыми, в большинстве случаев их невозможно разграничить. Это относится как к порядку разрешения соответствующих дел, так и, в частности, к срокам судебной защиты права в исковом производстве и производстве по делам, указанным в гл.24 АПК, гл.25 ГПК.

Сохранение в ГПК и введение в АПК по делам об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) властных органов 3-месячного срока для обращения в суд представляет серьезную угрозу для гражданского оборота и шире - правопорядка в целом.

По существу, этим сроком обесценивается такой способ судебной защиты нарушенного гражданского права, как признание соответствующих актов недействительными (ст.12, 13 ГК). Возможность использования других способов судебной защиты (признание права и т.п.) не компенсирует утраты данного способа, коль скоро незаконный публичный акт остается действующим, более того, при судебном отказе в признании его недействительным вследствие пропуска срока на оспаривание он создает реальную конкуренцию праву.

В судебной практике достаточно распространенными являются дела о признании недействительными актов государственной регистрации юридических лиц, в частности в связи с тем, что они регистрируются на умерших лиц, по утерянным паспортам и т.п.

Если лицо, по утерянному паспорту которого зарегистрирована организация, пропустило без уважительных причин срок на оспаривание акта государственной регистрации, то в удовлетворении его требования суд вправе отказать. Разумеется, от этого лицо не стало учредителем и не несет ответственности за деятельность юридического лица, созданного без его ведома, однако вовне гражданин будет продолжать фигурировать в качестве учредителя юридического лица, не имея к нему никакого отношения.

Совершенно ясно, что никакого отношения ни к стабильности в публично-правовой сфере, ни к стабильности гражданского оборота, в котором сохраняется нелигитимное юридическое лицо, установление данного срока не имеет.

Практически положения ст.256 ГПК, ч.4 ст.198 АПК создают максимум условий для консервации неправового акта, что дезорганизует как публичные, так и частные правоотношения, вводит в заблуждение тех, кто должен ориентироваться на соответствующий ненормативный акт, в т.ч. обращенный к неопределенному кругу лиц, каковым является, например, акт государственной регистрации права.

В качестве, пожалуй, самой значимой особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и АПК, и ГПК предусматривают право суда по своей инициативе истребовать доказательства. В литературе это право выдается за средство "выравнивания" положения сторон в административном споре, направленное на обеспечение процессуальных гарантий "слабой" стороне*(3). Однако так ли это в действительности?

Что на самом деле?

Исходя из установленного распределения бремени доказывания по таким делам, орган, издавший акт, совершивший оспариваемое действие, должен доказать обстоятельства, послужившие основанием для издания акта, совершения действий. Если орган не представил соответствующих доказательств, подтверждающих правомерность его действий (или притязаний - ч.5 ст.205, ч.5 ст.215 АПК), то их собирание возлагается на суд. Следовательно, суд нацелен на помощь государству.

Той же цели служит обязание явки представителя органа в суд, наложение судебных штрафов при неявке и т.д.

Неспособность или нежелание чиновника озаботиться как доказательственной базой, так и обоснованием правовой позиции по делу не должны влечь отрицательных последствий для государства в виде неблагоприятного судебного акта. Суд не должен быть пассивным наблюдателем юридической беспомощности госоргана, он может и должен вмешаться, сформулировав перечень конкретных доказательств, которые надлежит представить госоргану, а если последний, несмотря на это, все же не удосужился это сделать, - истребовать их под страхом судебного штрафа. Именно в этом, как представляется, состоит идеология соответствующих процессуальных нововведений. Одинаковые "правила игры" больше не устраивают власть, она нуждается в активной помощи суда, что теперь достаточно откровенно закреплено в законе.

Реальная проблема состоит в том, что ныне сложилась ситуация, когда баланс публичного и частного интересов в гражданском и арбитражном процессе нарушен.

"Слабой" стороной в споре при утрате (или, по крайней мере, существенном ослаблении) прежних административных рычагов воздействия власти на суд оказалась сама власть, не научившаяся защищать свои интересы в суде в условиях состязательного процесса, не желающая прибегать к услугам профессионального юридического представительства (да и не имеющая для этого финансовых возможностей). Практикующим юристам прекрасно известно, что представителями госорганов в суде выступают, как правило, неопытные, малоинициативные и к тому же материально не заинтересованные в исходе дела люди. Ожидания же, что суд как государственный орган "поможет" другому государственному органу, сбываются все реже, серьезных процессуальных возможностей для такой помощи у суда практически не было. Кодексы "изменили" эту ситуацию.

"Исправление"

Под флагом создания т.н. компенсирующих процессуальных механизмов якобы перед слабой стороной в споре реально поставлены барьеры, ограждающие власть от правомерных притязаний граждан и юридических лиц, затрудняющие им получение судебной защиты. К сожалению, это тот неутешительный вывод, к которому приводит анализ соответствующего законодательного регулирования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

И. Приходько,

ведущий научный сотрудник РАП,

к.ю.н., директор юридической фирмы "Лиджист"

"эж-ЮРИСТ", N 21, май 2003 г.

_____________________________

*(1) См.: Приходько И.А. Административное судопроизводство и административный процесс в арбитражных судах: конституционная предопределенность или правовое заблуждение? // Вопросы правоприменения. Судебно-арбитражная практика Московского региона. 2001. N 5; Приходько И.А., Пацация М.Ш. Каким быть новому арбитражному процессуальному кодексу России // Хозяйство и право. 2001. N 7; Приходько И.А. Карательное начало как сущностный критерий разграничения административного и гражданского судопроизводства // В сб. "Проблемы защиты прав и законных интересов граждане и организаций". Сочи, 2002; Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: актуальные проблемы. М., 2002.

*(2) См. Комментарий к ГПК РСФСР, М., Юристъ. 2001. С.498-499, 504-505. Автор главы - А.Т. Боннер.

*(3) Комментарий к АПК РФ / Под ред. В.Ф. Яковлева и М.К. Юкова. М., Городец, 2003. С.514. Автор главы - Т.К. Андреева.