Бесплатная юридическая помощь: стандарты Совета Европы и российская практика (А. Соболева, "Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.)

Бесплатная юридическая помощь:
стандарты Совета Европы и российская практика

Европейский Суд по правам человека неоднократно обращался в своих решениях к теме бесплатной юридической помощи, рассматривая ее в контексте ст.6 европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая гласит: "Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела..." И хотя ч.3 ст.6 Конвенции устанавливает гарантии предоставления бесплатного защитника только обвиняемым в уголовных делах, Европейский Суд расширил толкование этой статьи, используя тест "равенства двух рук", т.е. равенства сторон в состязательном процессе.

В деле "Эйри против Ирландии" (Airey v. Ireland) заявительница обратилась с жалобой на то, что ей было отказано в предоставлении бесплатного защитника по гражданскому делу, когда она добивалась судебного постановления о раздельном проживании с супругом. Бесплатная помощь по делам такого рода в Ирландии не предоставлялась, а у г-жи Эйри не было достаточно средств, чтобы оплатить стоимость судебного процесса. Г-жа Эйри считала, что нарушен п.1 ст.6 Конвенции, поскольку она лишена права доступа в суд из-за дороговизны процесса, а также то, что она подверглась дискриминации (ст.14 Конвенции), поскольку оказалась лишена судебной защиты, которой могут пользоваться состоятельные люди. Европейский Суд отвел аргумент правительства Ирландии, что заявительница могла предстать перед судом и реализовать свое право на доступ к правосудию без помощи адвоката. "Конвенция направлена на то, - указал Европейский Суд в своем решении, - чтобы гарантировать не теоретические или иллюзорные права, а права, осуществимые на практике и эффективные... Суду представляется очевидным, что заявитель оказалась бы в невыгодном положении, если бы ее мужа представлял адвокат, а ее нет. Кроме того, по мнению Суда, было бы нереалистично полагать, что заявитель могла эффективно вести свое дело..." (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. С.273). Решение особо примечательно еще и потому, что до него в Ирландии бесплатная юридическая помощь не представлялась ни по какой из категории гражданских дел. После этого решения стало очевидно, что Европейский Суд налагает на национальные государства ответственность за соблюдение принципа равенства при предоставлении юридической помощи в контексте реализации права на доступ к правосудию.

Европейский Суд может наложить на государство ответственность, если придет к выводу, что оно не обеспечило ответчика, который по финансовым соображениям не смог себе позволить обратиться к адвокату, бесплатной юридической помощью. В деле "Артико против Италии" (Artico v. Italy), исходя из обязанности государства обеспечить доступ к правосудию, Суд указал, что государства-участники обязаны предпринять шаги для того, чтобы ответчик смог эффективно использовать право на бесплатную юридическую помощь.

31 мая 2002 г. Европейский комитет по правовому сотрудничеству Совета Европы разработал План действий по созданию систем юридической помощи. В данном документе отмечено, что для обеспечения эффективного доступа к правосудию можно внедрять различные модели: сокращения нагрузки на судей путем широкого использования внесудебных примирительных мер или распространения практики заключения мировых соглашений непосредственно до начала судебного разбирательства; внесения изменений в процессуальное законодательство с тем, чтобы сделать процедуру более простой и понятной для граждан; упрощения требований, предъявляемых к документам, используемым в судебном процессе; более широкого распространения правовой информации, включая судебные решения, среди юристов и общественности; улучшения системы и процедуры апелляционного пересмотра решений, особенно в гражданских и коммерческих делах, которые обычно "тянутся" гораздо дольше, чем дела уголовные.

В п.6 указанного Плана действий говорится, что "на практике надлежащие системы оказания юридической помощи являются существенной составляющей равного для всех доступа к правосудию и могут включать оказание юридической помощи, включая представительство, юристами; предоставление информации, юридическое консультирование в часы и месте, выбранных с учетом потребности заявителей и с обеспечением гарантии того, что заявителям ясны полученные ими консультации юристов; защиту обвиняемых в уголовном процессе; подготовку дел в других процессах, кроме уголовных, и представление клиентов в суде; содействие в обращении к органам публичной власти, если оно включает правовой аспект; консультации и помощь на стадии исполнения судебных решений и приговоров, включая подачу заявлений с просьбой об освобождении от наказания или помиловании".

Комитет по правовому сотрудничеству в п.7 Плана вынужден был отметить, что системы оказания юридической помощи в разных европейских странах существенно различаются. К сожалению, в ряде стран созданные системы оказания юридической помощи стали непомерно дорогими, и государства столкнулись с необходимостью разработать менее затратные механизмы. В других странах система бесплатной юридической помощи не является эффективной и не обеспечивает реального права на доступ к правосудию. Еще в ряде стран система бесплатной юридической помощи только создается, и, принимая во внимание серьезные экономические проблемы этих стран, препятствующие ее введению, в качестве временной меры может рассматриваться ее финансирование с помощью международных фондов.

Совет Европы за время своего существования выработал ряд принципов и правил в области реализации права на доступ к правосудию и разработал возможные схемы оказания юридической помощи, которые могли бы помочь национальным законодательным органам при подготовке и принятии нормативных актов для решения этой проблемы. В частности, следует упомянуть Резолюцию N (76) 5 Совета Европы "О юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах", Резолюцию N (78) 8 Комитета министров Совета Европы "О юридической помощи и консультировании", Рекомендацию N (81) 7 Комитета министров "О мерах, обеспечивающих доступ к правосудию", Рекомендацию N R (93) 1 Комитета министров "Об эффективном доступе к праву и правосудию для самых бедных".

В Рекомендации N R (93) 1 "Об эффективном доступе к праву и правосудию для самых бедных" от 8 января 1993 г. (см.: Российская юстиция. 1997. N 9. - Ред.) Комитет министров Совета Европы, обеспокоенный тем, что самые бедные люди лишены возможности воспользоваться правами человека в той же мере, в какой ими пользуются люди, способные оплатить услуги адвоката, рекомендовал правительствам государств, входящих в Совет Европы, предпринять шаги для улучшения системы юридической помощи. Эти шаги должны включать в себя: принятие мер для посвящения юридического сообщества в проблемы самых бедных, создание служб юридической помощи для самых бедных, открытие в беднейших районах юридических консультаций, обеспечение доступа к внесудебным процедурам урегулирования споров, привлечение неправительственных и благотворительных организаций к квази-юридическим процедурам урегулирования споров, таким, как медиация и примирение; распространение юридической помощи на все категории дел (гражданские, уголовные, коммерческие, административные, социальные и т.д.), на все стадии процесса и на все случаи участия в процессе указанных лиц, независимо от того, в качестве кого они в нем участвуют. Документ содержит рекомендации государствам распространить оказание юридической помощи также и на проживающих в них неимущих лиц без гражданства и иностранцев. Пункт IIId предлагает ограничить отказ в предоставлении юридической помощи неимущим только теми случаями, когда их жалоба неприемлема, когда дело очевидно не имеет шансов быть решенным в их пользу или когда предоставление юридической помощи не является необходимым с точки зрения защиты интересов правосудия.

Особо следует упомянуть пункт IIIf Рекомендации, в котором говорится о привлечении общественных организаций к оказанию юридической помощи. Государствам предлагается рассмотреть возможность предоставления неправительственным и общественным организациям права оказывать правовую поддержку неимущим и представлять их интересы в суде, как в национальном, так и в Европейском Суде по правам человека, а также в других международных инстанциях, имеющих по природе судебный характер. Правительствам рекомендовано также консультироваться с общественными организациями, оказывающими помощь бедным, по вопросам выработки политики предотвращения бедности.

Повышенное внимание Совета Европы, а в последнее время и Европейского сообщества, к проблеме доступности юридической помощи для широких слоев населения вызвано осознанием того, что без помощи юриста человек не в состоянии занять активную позицию по защите своих прав, а это подрывает его веру в демократию, равенство, верховенство права, справедливость существующей правовой системы.

В 90-е годы были проведены многочисленные исследования систем юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы, которые показали, что, несмотря на значительную трансформацию правовых систем в целом, система оказания бесплатной юридической помощи практически не изменилась и продолжает ограничиваться предоставлением защитника по назначению в уголовных делах. Проведенные исследования выявили также неэффективность института "назначенного защитника" и низкое качество оказываемой в таких случаях юридической помощи. В ряде стран были предприняты попытки изменить существующую систему. Так, в Литве в 2000 году был принят Закон о гарантированной государством юридической помощи. В 2001 году приняла новый Закон о юридической помощи Словения, которая имела целью привести свое законодательство в соответствие с законодательством стран Европейского Союза. Законы, принятые в Болгарии (1999 год) и Чехии (2001 год), также существенно расширили категории дел, по которым оказывается гарантированная государством и оплачиваемая из бюджета юридическая помощь.

Важный вклад в проведение исследований и выработку рекомендаций по улучшению системы юридической помощи в Восточной и Центральной Европе внес "Центр по защите прав общественных интересов" Колумбийского университета США, который реализовал проект "Обеспечение доступа к правосудию в Центральной и Восточной Европе". Он проанализировал систему бесплатной юридической помощи в 10 странах: Болгарии, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Румынии, Словакии и Словении. И хотя в этих странах она оказалась недостаточно эффективной по сравнению с той, что существует в странах Европейского сообщества, она все же оказалась в целом значительно шире по своему охвату, чем та, что существует сегодня в России. Так, в отличие от многих других стран, в России юридическая помощь для малоимущих за счет государства не предусмотрена: при рассмотрении дел об административных правонарушениях, в том числе в отношении несовершеннолетних; в случаях административного ареста и задержания; при решении вопроса о принудительном помещении лица в психиатрическую больницу; при подаче жалоб и заявлений лицами, находящимися в местах лишения свободы. В Чехии на покрытие расходов на юридическую помощь за счет бюджетных средств могут рассчитывать неимущие потерпевшие. В Латвии и Литве покрытие расходов на адвоката предусмотрено для несовершеннолетних потерпевших.

В России, к сожалению, неимущие потерпевшие практически лишены возможности воспользоваться юридической помощью, поскольку их право на возмещение расходов за счет осужденного может быть реализовано лишь в том случае, если им удастся найти средства на то, чтобы сначала заплатить адвокату из собственного кармана, чего большинство бедных семей позволить себе не могут. Такая ситуация нарушает как ст.52 Конституции РФ, которая гарантирует, что "права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом" и что "государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба", так и ст.19 Конституции, провозглашающую принцип равенства всех граждан, независимо от социального статуса и имущественного положения. Безусловно, отсутствие адвоката у потерпевшего нарушает принцип состязательности сторон (поскольку прокурор не связан позицией потерпевшего и может отказаться от обвинения) и принцип равного доступа к правосудию.

По результатам исследований, проведенных в странах Восточной Европы, вступающих в Европейское сообщество, для них были выработаны следующие рекомендации, которые должна принимать во внимание и Россия, если она видит для себя перспективу стать частью европейского пространства:

необходимо установить четкие критерии для предоставления бесплатной юридической помощи лицам с низким уровнем доходов; если критерии являются произвольными, право на юридическую помощь сводится на нет;

если защитник по уголовному делу предоставляется бесплатно без рассмотрения финансовой ситуации подсудимого, то должны быть установлены четкие гарантии того, что на малоимущего подсудимого в случае его осуждения не будет возложена обязанность возместить расходы на предоставленного ему защитника;

должна быть обеспечена юридическая помощь в гражданских делах; юридические центры могут давать консультации гражданам по вопросам защиты их прав перед их обращением в суд и оказывать помощь в составлении документов для первоначального обращения в суд;

для оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам должны быть установлены четкие критерии; сторонам должно быть разъяснено их право воспользоваться такой помощью, включая возможность получения ее от ассоциации адвокатов;

для координации деятельности различных органов, вовлеченных в процесс предоставления бесплатной юридической помощи, и более эффективного расходования средств на эти цели, может быть создан специальный орган; на этот орган может быть возложена обязанность следить за качеством этой помощи, повышать квалификацию адвокатов, чьи услуги финансируются из бюджета, оказывать помощь таким юристам и их кабинетам в ведении бухгалтерской отчетности;

искать новые механизмы для создания устойчивой системы финансирования бесплатной юридической помощи, например, за счет снижения налогов индивидуальным гражданам, вносящим пожертвования на эти цели, или развития моделей работы pro bono (т.е. добровольной бесплатной деятельности).

Кэрол Харлоу*(1) предлагает использовать как отправную точку при разработке стандартов Европейского сообщества в области бесплатной юридической помощи исходные принципы, которые провозгласила Английская группа правовых действий (English Legal Action Group). Эти исходные принципы состоят в следующем:

доступ к правосудию - это конституционное право;

его целью является достижение не только процессуальной справедливости, но и справедливости по существу дела;

людям необходима юридическая помощь не только в уголовных, но и в гражданских, а иногда и административных делах;

реализация принципа доступа к правосудию требует подключения таких механизмов, как правовое образование и информированность населения;

программы оказания бесплатной юридической помощи должны принимать во внимание реалистичный уровень имеющихся ресурсов, но эти ограниченные ресурсы не должны быть определяющими при выработке государственной политики в данной области.

Страны Европейского сообщества обсуждают также необходимость закрепить в директивах ЕС стандарты бесплатной юридической помощи с финансированием ее за счет бюджета в следующих случаях:

для юридического представительства граждан при защите коллективных прав (например, экологических прав, прав женщин, прав потребителей);

для повышения уровня правовой грамотности населения (Интернет, телевидение, видеопрограммы в судах);

для всех дел, связанных с депортацией, миграцией и дискриминацией (особенно по делам, связанным с различными проявлениями расизма).

Представляется, что для России, которая в целом характеризуется низким уровнем доходов среди населения, повальной правовой безграмотностью, низким уровнем гражданской активности в отстаивании своих прав и свобод, постепенной утратой гражданами веры в идеалы демократии и реальность прав, провозглашенных Конституцией, расширение доступности юридической помощи для беднейших слоев приобретает особую важность. Защита коллективных прав наиболее уязвимых групп также должна стать заботой не только правозащитных организаций, но и государства.

А. Соболева,

адвокат, магистр права,

кандидат филологических наук

"Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Harlow Carol. Access to Justice as a Human Right: The European Convention and the European Union. P.189