Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи (В. Ершов, "Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.)

Признание нормативных правовых актов противоречащими
Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи

Согласно ч.2 ст.125 Конституции РФ с запросами о соответствии Конституции РФ указанных ниже нормативных правовых актов могут обращаться только строго установленные субъекты - Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем на практике возник принципиальный вопрос: если указанные органы и лица не обращаются в суд, то может ли гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены нормативными правовыми актами, названными в ст.125 Конституции РФ, обратиться в суд? И если да, то в какой? В самой общей форме ответ имеется в ч.2 ст.46 Конституции РФ: "решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Характерно, что каких-либо изъятий из общего правила судебной защиты прав и свобод граждан Конституция не содержит. В то же время Конституция РФ и не определяет суды, рассматривающие данные жалобы граждан. Вместе с тем в соответствии со ст.22 ГПК РФ споры с участием граждан рассматривают суды общей юрисдикции.

Некоторые ученые поддержали позицию Конституционного Суда РФ. Так, экс-председатель Конституционного Суда РФ В.А. Туманов предложил внести в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" норму, запрещающую судам общей юрисдикции решение вопроса о конституционности законов. Более того, без каких-либо на то необходимых теоретических и практических оснований И.Л. Петрухин сделал, как представляется, по меньшей мере странный вывод: "...в решении этого вопроса допускается неоправданная амбициозность..." (Петрухин И.Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 7. С.20). Подавляющее же большинство научных и практических работников не согласились с выводами Конституционного Суда РФ (см., например: Железнова Н.Д. Практика судебного контроля за содержанием нормативных актов. Судебная власть в России. М., 2002. С.84-102; Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000; Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах. М., 2001). Например, Г.А. Жилин справедливо замечает: "...все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции и уставы, по инициативе граждан, организаций и прокуроров могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы, в том числе и Конституции РФ (Жилин Г.А. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. N 7. С.41).

Практическим же следствием данного постановления Конституционного Суда РФ, в частности, стало принятие Президиумом Верховного Суда РФ 10 февраля 1999 г. постановления N 71 пв-98, в соответствии с которым было прекращено производство по заявлению прокурора о недействительности ст.79 Конституции Удмуртской Республики (несмотря на то, что Верховным Судом Удмуртской Республики данная статья была признана противоречащей Конституции РФ), поскольку судом были разрешены требования, по мнению Президиума Верховного Суда РФ, не подлежащие рассмотрению в судах общей юрисдикции (п.1 ст.219 ГПК РСФСР), а подведомственые Конституционному Суду РФ.

Вместе с тем полагаю, весьма обоснованно заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйков в особом мнении по данному делу отметил: "на основании ч.2 ст.125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации по запросам перечисленных в ней лиц и органов. Прокурор к числу лиц, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, не отнесен. Кроме того, по данному делу ставился вопрос о несоответствии нормативных актов Республики Удмуртии не только Конституции РФ, но и федеральным законам... Прекращение производства по делу является существенным ограничением конституционных полномочий прокурора и лишает тем самым Российскую Федерацию, от имени которой действует прокурор, эффективного механизма обеспечения единообразного действия ее законов".

Характерно, что уже 4 марта 1999 г. Конституционный Суд РФ вынес определение по ходатайству Генерального прокурора РФ о разъяснении постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126, 127 Конституции РФ, отказав в принятии к рассмотрению ходатайства Генерального прокурора РФ. В п.2 определения Конституционного Суда РФ записано, что предметом рассмотрения по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126, 127 Конституции РФ не были и не могли быть какие-либо законы. Тем самым Конституционный Суд РФ по существу признал: Законы РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и ст.116 ГПК РСФСР не признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ.

В связи с возникшей неопределенностью суды общей юрисдикции были вынуждены примерно 1,5-2 года не рассматривать спорные нормативные правовые акты на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. На практике это означало: данные акты действовали, возможно, нарушая права граждан и юридических лиц.

Вместе с тем правотворческая практика Государственной Думы РФ складывалась в другом направлении. Так, 4 июня 1999 г. был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии со ст.30 которого "споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в соответствии с их полномочиями".

Учитывая важность и актуальность проблемы, Верховный Суд РФ срочно подготовил и внес в Государственную Думы РФ проект федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам", который был принят Государственной Думой РФ 24 ноября 1999 г. К сожалению, данный федеральный конституционный закон не был одобрен Советом Федерации и не вступил в силу. Думаю, этот факт ярко характеризовал правовую и политическую ситуацию в России в тот период. Как представляется, современная политическая и правовая реальность в стране с необходимостью требует доработать проект данного закона и принять его.

11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ принял постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений п.2 ст.1, п.1 ст.21 и п.3 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, которым, на мой взгляд, вполне обоснованно скорректировал свою правовую позицию, высказанную ранее в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П. Конституционный Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения абзацев первого и второго п.2 ст.1, п.1 ст.21 и абзацев первого и третьего п.3 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку во взаимосвязи с ч.3 ст.10, ст.41, ст.ст.231 и 239.1-239.8 ГПК РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд разрешает такого рода дела по правилам, установленным ГПК РСФСР, вправе признать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению.

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г., думаю, во-первых, в известной степени можно рассматривать как разумный компромисс; во-вторых, - содержит и дискуссионные выводы. Так, хотелось бы присоединиться к особому мнению судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, справедливо, полагаю, отметившего: "ни прямо, ни косвенно из нее (ст.10 Конституции РФ) нельзя вывести положение о том, что в делах о проверке законов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральным законам... суды как самостоятельные независимые органы судебной власти ограниченны в реализации целей гражданского судопроизводства, приоритетной из которых в соответствии со статьями 2, 17, 18 и 46 Конституции Российской Федерации является защита прав и свобод человека и гражданина. Сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к праву и суду" (Российская газета, 2000 г., 27 апреля, N 82-83).

Наконец, как представляется, весьма показательным с точки зрения динамики правовой позиции Конституционного Суда РФ по спорным вопросам является определение Конституционного Суда РФ об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Республики Саха (Якутия) о проверке конституционности части второй ст.67 Конституции Республики Саха (Якутия) от 7 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ в данном определении обоснованно подчеркнул: "неконституционность положения части второй статьи 67 Конституции Республики Саха (Якутия) Верховный Суд Республики Саха (Якутия) усматривает в том, что оно противоречит федеральному регулированию и в силу этого нарушает требования статьи 76 (части 2 и 5), а также статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Это означает, что заявитель, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, по существу, переносит в плоскость конституционного судопроизводства решение вопроса о том, нормой какого закона - конституции субъекта Российской Федерации или федерального закона - следует руководствоваться при решении рассматриваемого им спора. Между тем выбор нормы, подлежащей применению в конкретном деле, является прерогативой самого Верховного Суда Республики Саха (Якутия) и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации..." (Российская газета, 2001 г., 11 декабря, N 243).

В связи с изложенными историческими, философскими, теоретическими, правотворческими и практическими аргументами представляются соответствующими Конституции РФ пп.1 и 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с последующими изменениями, изъятиями и дополнениями), в соответствии с которыми к компетенции судов общей юрисдикции относятся дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор, в частности дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти; судьи общей юрисдикции не вправе принимать заявления прокуроров о признании недействительными актов государственных и иных органов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан - предпринимателей, поскольку рассмотрение таких заявлений в соответствии со ст.4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и ст.22 АПК РФ подведомственно арбитражному суду и прокурор в силу ст.ст.4, 41 АПК РФ вправе обращаться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов.

Думаю, изложенное выше позволяет сделать несколько выводов. Согласно ст.125 Конституции РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии ей лишь федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти ее субъектов.

Арбитражные суды являются специализированными судами и рассматривают административные споры по делам, отнесенным к их компетенции федеральными законами.

При таком законодательном решении все остальные административные споры в силу ст.ст.46, 126 Конституции РФ необходимо отнести к компетенции судов общей юрисдикции.

Данные выводы основаны и на действующих федеральных законах, например: Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. (с последующими изменениями и дополнениями), Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г., Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления", принятом 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями), Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ГПК РФ и др.

В случае несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам заинтересованные лица могут использовать два способа защиты. Во-первых, заявители, основываясь на ч.2 ст.46 и ст.120 Конституции РФ, ст.12 ГК РФ, могут обращаться в суд с заявлением о неприменении судом в конкретном деле нормативного правового акта государственного или иного органа, противоречащего Конституции РФ и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта государственного или иного органа Конституции РФ или федеральным законам, должен не применять спорный акт в конкретном деле и принять решение в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В то же время оспоренный нормативный правовой акт в этом случае не признается судом не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, продолжает действовать и может применяться в дальнейшем другими правоприменителями, нарушая права и свободы иных граждан. Во-вторых, - о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ и федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению.

"Известно, - обоснованно подчеркнул В.М. Лебедев, - что к категории административных отношений относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Указанные категории дел, особенно о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации), а также органов местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными".*(1)

К сожалению, напротив, советское и российское законодательство традиционно относило к административным спорам дела о нарушении гражданами нормативных правовых актов.

В связи с названными выше аргументами, признавая приоритетными для России вопросы соблюдения и защиты судом прав и свобод человека и гражданина, хорошо понимая всю дискуссионность любого понятия, предлагаю следующее рабочее определение административного дела: "административным делом является спор о соответствии законов, иных нормативных и индивидуальных правовых актов правотворческих и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также действий (бездействия) должностных лиц, связанных с осуществлением ими властных полномочий, Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Судам общей юрисдикции не подсудны административные дела, разрешение которых Конституцией РФ и федеральными законами отнесено к компетенции Конституционного Суда РФ и арбитражных судов".

На что хотелось бы прежде всего обратить внимание в данном определении "административного дела". Во-первых, при таком подходе реализуется идея о судебном контроле с позиции Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации и федеральных законов за всеми без исключения действиями (бездействием) должностных лиц, нормативными правовыми и индивидуальными актами органов государственной власти, местного самоуправления и организаций. Во-вторых, разграничивается подсудность по рассмотрению административных дел между Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В-третьих, данное определение "административного дела" позволяет уйти от его традиционно недостаточного понимания, обычно связанного с рассмотрением судами общей юрисдикции и иными уполномоченными органами дел в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, принятым Государственной Думой 20 декабря 2001 г.

Представляется целесообразным распределить собственную компетенцию судов общей юрисдикции, их специализированных федеральных административных судов и мировых судей следующим образом. В процессе многочисленных обсуждений проекта федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" больше всего возражений высказано по поводу возможного затруднения реального доступа граждан к правосудию в результате передачи административных дел из компетенции судов районного и областного уровня в межрайонные и федеральные окружные административные суды. "Снять" подобные опасения возможно посредством отнесения к компетенции мировых судей дел об обжаловании решений государственных органов и должностных лиц о наложении наказаний за мелкие административные правонарушения - споры, на мой взгляд, недостаточно обоснованно относимые к административным делам. Решения мировых судей могут быть обжалованы в районный суд в апелляционном порядке.

С целью обеспечения реального доступа граждан к правосудию полагаю необходимым также, во-первых, ввести участковую систему рассмотрения дел межрайонными федеральными административными судами, во-вторых, отнести к подсудности межрайонных федеральных административных судов рассмотрение таких наиболее распространенных административных дел, как обжалование нормативных и индивидуальных правовых актов органов местного самоуправления, действий (бездействия) муниципальных служащих и т.д.

Для максимально возможного избежания предполагаемого давления на данные суды со стороны соответствующих органов и должностных лиц принципиальное значение имеет предложение о создании федеральных окружных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением России.

В силу особой значимости некоторых категорий административных дел, значения выносимых по ним решений для неопределенного круга лиц, необходимости максимального исключения возможного давления на суд со стороны заинтересованных органов и лиц только отдельные категории административных дел, в общей их массе составляющие незначительный процент, предлагается отнести к компетенции федеральных окружных административных судов. Среди них следует назвать споры об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ; споры между органами государственной власти субъектов Федерации, входящими в судебный округ.

И, наконец, только некоторые наиболее сложные категории административных дел можно отнести к подсудности Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, например об оспаривании нормативных правовых и индивидуальных актов федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. Последнее предложение, полагаю, вполне согласуется со ст.27 ГПК РФ.

Законодательное закрепление и воплощение на практике судебного контроля за нормативными правовыми и индивидуальными актами всех без каких-либо исключений органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, действиями (бездействием) должностных лиц, осуществляющих властные полномочия, позволит обеспечить выполнение основополагающих конституционных положений о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную и о действительном признании, соблюдении и защите судом прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью (ст.ст.2, 46 Конституции РФ).

В. Ершов,

доктор юридических наук,

профессор

"Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9. С. 2).