Законодательное регулирование статуса работников аппаратов судов (А. Хориноев, "Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.)

Законодательное регулирование
статуса работников аппаратов судов

Правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих устанавливает Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон об основах государственной службы), что прямо указано в его преамбуле. Далее Закон уточняет, что законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, самого Закона, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Но, что важно, особенности государственной службы и отдельных государственных органов устанавливаются федеральными законами на основании Закона об основах государственной службы (ст.4). Примером такого закона может служить Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", раздел V которого - "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры" - отражает особый порядок прохождения государственной службы и особый правовой статус служащих данного государственного органа.

До настоящего времени закона, регламентирующего вопросы организации и прохождения государственной службы в системе судебной власти, нет. Хотя такую функцию, например, мог бы взять на себя Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", который фиксирует понятие судебной власти, устанавливает систему судов, принципы их деятельности и, что особенно хочется подчеркнуть, статус судей. При этом данный Закон ограничился лишь указанием ст.32 на то, что аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а его работники являются государственными служащими.

Также вполне обоснованным представляется другой выход из положения - принятие самостоятельного закона об организации прохождения государственной службы, закрепляющего правовой статус государственных служащих системы судебной власти. Сегодня же правовая основа государственной службы в аппаратах судов - это те нормативно-правовые акты, которые указаны непосредственно в Законе об основах государственной службы: Конституция РФ, сам Закон, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации.

Актом, давшим толчок комплексному развитию правового института государственной службы, можно с полным правом признать Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267, утвердивший Положение "О федеральной государственной службе". Однако данное Положение распространялось только на федеральную государственную службу и не могло быть отнесено к правовым основам государственной службы в аппаратах судов субъектов Федерации, тем более что в настоящее время названный Указ Президента РФ утратил силу.

В Законе об основах государственной службы впервые прямо закрепляется, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении (п.3 ст. 2). Это важно постольку, поскольку формально дает возможность субъектам Федерации, не дожидаясь принятия федерального закона в части организации и осуществления государственной службы в системе федеральных судов Российской Федерации, исправить положение в отношении работников аппаратов конституционных (уставных) судов, а также мировых судей путем включения в уже действующие законы субъектов Российской Федерации о государственной службе специальных норм, регламентирующих имеющиеся особенности организации и осуществления государственной службы в них или даже посредством принятия специального нормативного правового акта. Однако и здесь не все так просто - вопрос о том, насколько свободны субъекты Российской Федерации в установлении таких норм.

Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами (в лице соответствующих органов), формирование компетенции субъектов по "остаточному принципу" порождает неопределенность и даже споры, в том числе по организации и осуществлению государственной службы. Дело в том, что в Конституции РФ (ст.71) непосредственно говорится лишь о федеральной государственной службе, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации. Относительно государственной службы Российской Федерации прямых указаний в Конституции РФ нет, но предусмотрено совместное ведение в отношении административного и трудового права и, что особенно важно, кадров судебных и правоохранительных органов государственной власти, установления общих принципов организации системы органов государственной власти.

Анализ статей Закона об основах государственной службы показывает, что он инициирует принятие целого ряда законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, причем большинство из них должны быть приняты как на федеральном, так и на региональном уровнях. Одним из таких законов, исходя из его смысла, должен быть закон о государственной службе в системе судебной власти: федеральный - о государственной службе в системе федеральных судов, законы субъектов Российской Федерации - о государственной службе в судах субъектов.

При этом можно сделать вывод, что федеральные законы о государственной службе в отдельных органах должны сохранять основные положения Закона об основах государственной службы в этих органах. Законы субъектов Российской Федерации об основах государственной службы должны содержать все основные положения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", за исключением тех, которые относятся только к федеральной государственной службе, притом без каких-либо изменений и дополнений. И, наконец, законы субъектов Федерации по вопросам "специфической" государственной службы должны одновременно соответствовать федеральному закону и закону субъекта об основах государственной службы в части основных положений, федеральному закону о государственной службе в специальных органах, а в остальном законодатель субъекта должен быть свободен при установлении норм и правил. Следует однако оговориться, что хотя толкование норм Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и позволяет сделать подобные выводы, принятие субъектами Федерации самостоятельных законов по вопросам государственной службы в аппаратах судов субъектов представляется преждевременным ввиду отсутствия ясности именно в вопросе о том, насколько региональный законодатель свободен в выявлении и нормативном закреплении особенностей данного вида государственной службы. Пока же возможно использовать другой способ: определить специфику через включение соответствующих норм в действующие законы субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Вместе с тем хотелось бы привести пару примеров предоставления действующим законодательством возможности субъектам Российской Федерации решать самостоятельно не только вопросы второстепенные, но и основные вопросы организации и осуществления государственной службы.

Абзац 2 п.3 ст.1 Закона об основах государственной службы содержит положение, согласно которому Президент РФ утверждает Реестр государственных должностей государственной службы, который является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации. Аналогичные реестры должны быть утверждены и в субъектах Российской Федерации, причем Закон не устанавливает, какой орган обязан его утверждать. Поэтому субъекты вправе сами его определить.

Реализуя предоставленные Законом полномочия и "в целях повышения эффективности функционирования аппаратов федеральных органов государственной власти", Президент РФ издал Указ от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих", которым утвердил Реестр, включающий унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих, в том числе замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами. В данном Реестре наряду с прочими содержатся государственные должности федеральных государственных служащих системы органов судебной власти. Часть I Реестра в разделе 5 аккумулирует государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Конституционного Суда РФ, Председателя Конституционного Суда РФ, его заместителей и судьи - секретаря Конституционного Суда РФ, в разделе 6 - соответствующие должности для обеспечения деятельности Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей, в разделе 7 - должности для обеспечения деятельности Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и его заместителей. Часть II в разделе 6 содержит государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Конституционного Суда РФ, в разделе 7 - в аппарате Верховного Суда РФ, в разделе 8 - в аппарате Высшего Арбитражного Суда РФ.

Пункт 5 ст. 6 Закона об основах государственной службы предполагает возможность предъявления дополнительных к указанным в Законе требований к государственным должностям государственной службы путем их закрепления в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и даже нормативно-правовых актах государственных органов в отношении учрежденных в них должностей. Последнее особенно важно для органов, не являющихся органами исполнительной власти, с целью учета специфики службы в таких органах. Значит, это правило распространяется на государственную службу в аппаратах судов федерального уровня и судов субъектов Федерации.

Таких примеров может быть приведено множество. Это позволяет сделать вывод, что Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" как основной нормативный правовой акт в данной сфере и другое действующее федеральное законодательство не только не препятствуют, но и, напротив, способствуют активной деятельности законодателя субъектов Федерации с целью восполнения неполноты федерального регулирования и учета местных особенностей. В равной степени это справедливо в отношении нормативно-правового регулирования организации осуществления государственной службы в аппаратах судов.

А. Хориноев,

Председатель Верховного суда

Республики Бурятия

"Российская юстиция", N 6, июнь 2003 г.