Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 апреля 2011 г. N Ф01-1283/11 по делу N А82-7948/2010

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.

при участии представителей от третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Социальное развитие": Рипли А.А. (доверенность от 27.09.2010), общества с ограниченной ответственностью "Макдоналдс": Улымова О.И. (доверенность от 22.02.2011 N 11/57)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" на решение Арбитражного суда Ярославской области от 13.11.2010, принятое судьей Глызиной А.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2011, принятое судьями Перминовой Г.Г., Буториной Г.Г., Лысовой Т.В., по делу N А82-7948/2010 по заявлению Департамента по управлению государственным имуществом Ярославской области о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области,

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" (ОГРН: 1037600802062, ИНН: 7606029829), общество с ограниченной ответственностью "Макдоналдс", Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля, и установил:

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" (далее - ООО "Социальное развитие", Общество), общество с ограниченной ответственностью "Макдоналдс" (далее - ООО "Макдоналдс"), Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля.

Решением от 13.11.2010 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2011 решение суда оставлено без изменения.

ООО "Социальное развитие" не согласилось с принятыми по делу судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и отказать Департаменту госимущества в удовлетворении заявленных им требований.

По мнению заявителя, судебные акты приняты с нарушением норм материального права и основаны на неполном исследовании фактических обстоятельств дела.

Ссылаясь на пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, Общество считает, что лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка, указывают в заявлении примерную площадь этого участка, предполагаемое место размещения объекта строительства, а орган местного самоуправления обязан определить, на каком земельном участке возможно размещение объекта строительства; по мнению Общества, ссылка на пункт 7.22 СНиП 2.07.01-89 в приказе Департамента от 20.08.2008 N 313-з необоснованна; судами не исследован вопрос о конкуренции хозяйствующих субъектов.

Представитель ООО "Социальное развитие" в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

ООО "Макдоналдс" в отзыве на кассационную жалобу, а также его представитель в судебном заседании отклонили доводы, приведенные в кассационной жалобе, и просили оставить принятые судебные акты без изменения.

Департамент госимущества и Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля в отзывах возразили против доводов жалобы, посчитав принятые судебные акты законными и обоснованными; заявили ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия их представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 18.02.2008 в Департамент госимущества поступило заявление ООО "Социальное развитие" о выборе земельного участка площадью 400 метров и предварительном согласовании места размещения объекта (кафе) по адресу: г. Ярославль, Заволжский район, пересечение проспекта Авиаторов и проспекта Машиностроителей, к которому были приложены схема размещения объекта, потребность в инженерном обеспечении объекта и обоснование примерного размера земельного участка.

Департамент госимущества направил в Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля запрос от 18.02.2008 N 126-В-08 о предоставлении информации, необходимой для дальнейшего рассмотрения заявления ООО "Социальное развитие". В ответ на данный запрос Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля в письме от 11.03.2008 N 5-1/417 сообщил, что в соответствии с основным чертежом Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета г. Ярославля от 06.04.2006 N 226, земельный участок расположен на территории жилой застройки, на озелененной ландшафтно-рекреационной территории общего пользования в сформировавшейся жилой застройке.

В материалы дела представлена выписка из протокола заседания комиссии Правительства области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в городе Ярославле N 28 от 07.05.2008, из которой следует, что комиссией было принято решение об отказе ООО "Социальное развитие" в выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

14.05.2008 Департамент госимущества издал приказ N 75-з об отказе ООО "Социальное развитие" в предварительном согласовании места размещения кафе на земельном участке ориентировочной площадью 400 квадратных метров., расположенном по адресу: г. Ярославль, Заволжский район, пересечение проспекта Авиаторов и проспекта Машиностроителей, так как согласно Генеральному плану города Ярославля, утвержденному решением муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226, испрашиваемый земельный участок расположен на озелененной ландшафтно-рекреационной территории общего пользования.

10.07.2008 ООО "Социальное развитие" вновь обратилось в Департамент госимущества с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (кафе). В качестве предполагаемого места строительства в заявлении было указано: г. Ярославль, Заволжский район, пересечение проспекта Авиаторов и проспекта Машиностроителей - участок находится вне буферной зоны, вне зоны охраны ЮНЕСКО, вне полосы дорожного отвода и не нарушает рекреационную зону. Примерный размер земельного участка - 400 квадратных метров. К заявлению приложены схема размещения объекта, потребность в инженерном обеспечении объекта и обоснование примерного размера земельного участка.

10.07.2008 Департамент госимущества направил в Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля запрос о предоставлении информации, необходимой для дальнейшего рассмотрения заявления ООО "Социальное развитие".

Письмом от 30.07.2008 N 5-1/1125 Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля сообщил, что в соответствии с основным чертежом Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226, испрашиваемый земельный участок расположен на территории жилой застройки.

Согласно выписке из протокола заседания комиссии Правительства области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в городе Ярославле N 36 от 14.08.2008 комиссией принято решение об отказе ООО "Социальное развитие" в предварительном согласовании места размещения объекта.

20.08.2008 Департамент госимущества издал приказ N 313-з об отказе ООО "Социальное развитие" в предварительном согласовании места размещения кафе на земельном участке ориентировочной площадью 400 квадратных метров, расположенном по адресу: г. Ярославль, Заволжский район, проспект Авиаторов, в районе дома N 88, так как по испрашиваемому земельному участку проходят существующие сети инженерно-технического обеспечения, не подлежащие выносу: канализационный коллектор, теплотрасса и дренаж. При размещении объекта строительства на данном участке не соблюдаются нормативные разрывы от инженерных сетей до фундаментов зданий и сооружений (5 метров), установленные пунктом 7.22 СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78.

18.11.2008 ООО "Макдоналдс" обратилось в Департамент госимущества с заявлением о выборе земельного участка, имеющего примерный размер 2500-3000 квадратных метров, и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства предприятия общественного питания быстрого обслуживания по адресу: город Ярославль, Заволжский район, на пересечении проспекта Авиаторов и проспекта Машиностроителей, у дома N 88.

18.11.2008 заявитель обратился в Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля с запросом о представлении информации, необходимой для дальнейшего рассмотрения заявления ООО "Макдоналдс".

Департамент архитектуры и развития территории города мэрии города Ярославля направил письмо от 01.12.2008 N 5-1/2046, в котором указал, что в соответствии с основным чертежом Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 06.04.2006 N 226, часть испрашиваемого ООО "Макдоналдс" земельного участка расположена на территории жилой застройки, часть - на территории автомобильной магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения.

Как следует из выписки протокола заседания комиссии Правительства области по рассмотрению заявлений и согласованию предоставления земельных участков в городе Ярославле N 48 от 05.02.2009, комиссией принято решение о направлении в органы местного самоуправления обращения о проведении мероприятий по предварительному согласованию места выбора земельного участка и размещения объекта ООО "Макдоналдс".

Постановлением мэрии города Ярославля от 28.10.2009 N 3713 была утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (кадастровый номер кадастрового квартала 76:23:020906) общей площадью 2599 квадратных метров из земель населенных пунктов по адресу: г. Ярославль, Заволжский район, проспект Авиаторов (в районе дома N 88), а также оформлен акт о выборе земельного участка.

31.12.2009 Правительством Ярославской области издано постановление N 1336-п о предварительном согласовании в отношении ООО "Макдоналдс" места размещения объекта "предприятие общественного питания быстрого обслуживания" и утверждении акта о выборе земельного участка для строительства данного объекта.

10.03.2010 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области издан приказ о возбуждении дела N 06-03/07-10 по признакам нарушения Департаментом госимущества пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в издании приказа от 20.08.2008 N 313-з, которым обществу с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" было неправомерно отказано в размещении здания кафе на земельном участке по адресу: г. Ярославль, Заволжский район, проспект Авиаторов, в районе дома N 88, что привело к необоснованному препятствованию в осуществлении предпринимательской деятельности данным хозяйствующем субъектом.

По результатам рассмотрения дела 14.05.2010 Комиссией УФАС по Ярославской области принято решение о признании Департамента госимущества нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в полном объеме изготовлено 28.05.2010).

На основании указанного решения комиссия выдала Департаменту госимущества предписание от 14.05.2010, в котором указала отменить приказ от 20.08.2008 N 313-з "Об отказе ООО "Социальное развитие" в размещении здания кафе по проспекту Авиаторов в районе дома N 88".

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Департамент госимущества обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанных актов недействительными.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, так как пришел к выводу, что в действиях Департамента госимущества отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 3, пунктами 7 и 17 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 15, статьей 23 Закона о защите конкуренции, пунктами 1 и 5 статьи 30, пунктами 2, 5, 6, 9 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения и сделал выводы о том, что факт нарушения Департамента госимущества требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не подтвержден, оспариваемое решение Управления незаконно и нарушает права и законные интересы Департамента госимущества.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции, согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, могут являться: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следовательно, для признания оспариваемых действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на законе.

Порядок предоставления земельных участков для строительства гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен в статьях 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, Управление усмотрело нарушение антимонопольного запрета, установленного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в действиях Департамента госимущества по изданию приказа от 20.08.2008 N 313-з, в котором содержится неправомерный отказ в размещении здания кафе, поскольку указанные действия, по мнению УФАС по Ярославской области, препятствуют осуществлению ООО "Социальное развитие" своей деятельности. В обоснование данного вывода в решении Управления указано, что в действиях заявителя усматривается неравный подход к различным хозяйствующим субъектам, конкурирующим на одном товарном рынке и претендующим на земельный участок, расположенный на одном и том же месте.

Однако из материалов дела следует и суды первой и апелляционной инстанций установили, что данный вывод не соответствует имеющимся в деле доказательствам, поскольку земельные участки имеют одинаковую адресную привязку относительно проспектов Авиаторов и Машиностроителей, но размеры земельных участков, испрашиваемых ООО "Социальное развитие" и ООО "Макдоналдс", существенно отличаются.

Примерный размер испрашиваемого ООО "Макдоналдс" участка составляет 2500 - 3000 квадратных метров.

Примерный размер испрашиваемого ООО "Социальное развитие" земельного участка составляет 400 квадратных метров, общая площадь застройки - 400 квадратных метров.

В связи с этим также представляется неправомерной ссылка УФАС по Ярославской области в своем решении, на то, что Департамент госимущества не мог отказать ООО "Социальное развитие" в размещении здания кафе по причине несоответствия СНиПам, так как данный акт определяет нормативные расстояния от инженерных сетей до фундаментов зданий и сооружений, а на плане указаны границы и площади земельного участка, потому что в заявлении о выборе земельного участка, поданном Обществом в Департамент госимущества, оно указало площадь застройки равную примерному размеру испрашиваемого земельного участка.

Таким образом, с учетом предполагаемой площади застройки и размеров испрашиваемых земельных участков ООО "Социальное развитие" и ООО "Макдоналдс" нет оснований полагать, что в действиях Департамента госимущества имеется неравный подход к хозяйствующим субъектам.

Порядок предоставления земельного участка носит заявительный характер, и в данном случае выходить за рамки конкретных заявленных ООО "Социальное развитие" требуемых параметров земельного участка, у Департамента госимущества оснований не было.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что орган, принявший оспариваемый акт или решение, обязан доказать соответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из приведенного толкования следует, что для квалификации действий (бездействия) органов государственной власти субъекта Российской Федерации в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что данные действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. В чем именно выразилось влияние на конкуренцию издание Департаментом госимущества приказа от 20.08.2008 N 313-з, из решения УФАС по Ярославской области не следует.

Изложенный в оспариваемом решении Управления вывод о том, что отказ, содержащийся в приказе от 20.08.2008 N 313-з, необоснованно препятствует осуществлению обществом с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" предпринимательской деятельности (нарушает конкретный запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), в нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольным органом не доказан и не подтвержден документально.

Кроме того, противоречит позиции самого ООО "Социальное развитие", которое в установленном законом порядке не обжаловало решения об отказе в размещении объекта, после публичного информирования о возможном или предстоящем предоставлении ООО "Макдоналдс" земельного участка для строительства возражений не заявило, документы на получение этого же участка под застройку объектами аналогичного назначения не представило, в апелляционной жалобе указало, что не имеет интереса в использовании земельного участка, на котором осуществляет строительство ООО "Макдоналдс". При таких обстоятельствах вывод Управления о том, что права указанного Общества были нарушены, нельзя признать основанным на имеющихся в материалах дела доказательствах.

С учетом изложенного суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что решение Управления от 14.05.2010, которым действия Департамента госимущества по изданию приказа от 20.08.2008 N 313-з признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является незаконным и необоснованным и нарушает права заявителя.

В подпункте "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа на выдачу федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Учитывая, что факт нарушения заявителем пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при издании приказа от 20.08.2008 N 313-з не нашел своего подтверждения, у Управления не имелось оснований для выдачи Департаменту госимущества предписания об отмене указанного акта.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 13.11.2010 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.01.2011 по делу N А82-7948/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Социальное развитие" - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева И.Л. Забурдаева