Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 июля 2011 г. N Ф01-2671/11 по делу N А28-9843/2010

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Радченковой Н.Ш., Тютина Д.В.

при участии представителя от заявителя: Кузнецовой А.М. (удостоверение N 3897)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя - Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.02.2011, принятое судьей Кононовым П.И., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.03.2011, принятое судьями Перминовой Г.Г., Караваевой А.В., Лысовой Т.В., по делу N А28-9843/2010 по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области к администрации муниципального образования "Город Киров",

третьи лица - общество с ограниченной ответственностью "РосТранс 2", индивидуальный предприниматель Свинин Евгений Анатольевич о признании частично недействительным постановления, и установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - Управление, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке, установленном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным постановления администрации города Кирова (далее - Администрация) от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562", которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта в части исключения из данного реестра автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, 71, 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "РосТранс 2" (далее - ООО "РосТранс 2"), индивидуальный предприниматель Свинин Евгений Анатольевич (далее - Предприниматель).

Решением суда первой инстанции от 02.02.2011 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением апелляционного суда от 30.03.2011 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Заявитель считает, что оспариваемый ненормативный акт принят с нарушением Положения о реестре городских маршрутов пассажирского транспорта, порядке его формирования и ведения, утвержденного распоряжением главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562, Порядка утверждения городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта города Кирова, утвержденного распоряжением главы администрации города Кирова от 22.12.2006 N 6235, которые не содержат такого основания закрытия маршрута как "Оптимизация маршрутов общественного транспорта и снижение доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов" и не предусматривают закрытие маршрутов на основании резолюции городского общественного собрания; закрытие утвержденного регулярного городского маршрута может быть произведено только путем издания соответствующего распоряжения главы администрации города. По его мнению, несоблюдение Администрацией названных правовых актов, а также неприменение постановления Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов на рынке пассажирских перевозок, что в силу пункта 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) является признаком ограничения конкуренции и противоречит части 1 статьи 15 данного закона.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

ООО "РосТранс 2" в отзыве на кассационную жалобу поддержало позицию антимонопольного органа.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, отзывы на кассационную жалобу не представили.

Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562 был утвержден Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова, содержащий номера маршрутов пассажирского транспорта с описанием трассы каждого маршрута. В указанный Реестр были включены в том числе обслуживаемые автобусами маршрут N 4, а также маршрутными таксомоторами маршруты N 28, 71 и 75.

Кировское городское общественное собрание 28.09.2009 приняло решение рекомендовать органам местного самоуправления муниципального образования "Город Киров" рассмотреть возможность оптимизации маршрутов общественного транспорта и снижения доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов и троллейбусов.

Городская комиссия по рассмотрению изменений городских маршрутов общественного пассажирского транспорта на основе проведенного обследования городских маршрутов транспорта общего пользования 12.10.2009 приняла решение о согласовании проекта Реестра городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова со сроком вступления в действие с 01.01.2010, согласно которому из данного реестра были исключены автобусный маршрут N 4, а также все маршруты, обслуживаемые маршрутными таксомоторами, в том числе маршруты N 28, 71 и 75.

Глава администрации города Кирова на основании указанного решения городской комиссии по рассмотрению изменений городских маршрутов общественного пассажирского транспорта издал постановление от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5662" (далее - постановление N 4439-П), утвердившее новую редакцию Реестра городских маршрутов транспорта общего пользования, в которой отсутствовали автобусный маршрут N 4 и маршруты, обслуживаемые маршрутными таксомоторами, в том числе маршруты N 28, 71, 75.

Управление обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании частично недействительным названного постановления Администрации, которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта, в части исключения из него автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, 71 и 75, в связи с его несоответствием части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьей 16 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 2 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования и исходил из отсутствия доказательств того, что действия Администрации по исключению городских маршрутов общего пользования приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Также суд сделал вывод о том, что постановление N 4439-П в оспариваемой части издано в пределах компетенции Администрации и не противоречит положениям правовых норм, регулирующих вопросы организации транспортного обслуживания населения.

Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводом суда первой инстанции.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Следовательно, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления. При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

На основании частей 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

В пункте 9 статьи 2 названного Закона установлено, что маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 N 26/8 утверждены Правила пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, в соответствии с пунктом 1.4 которых маршрутную сеть городского пассажирского транспорта (реестр городских маршрутов) утверждает глава администрации города Кирова.

Пунктом 3.2 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 N 26/7 (далее - Положение N 26/7), предусмотрено, что Администрация города при организации пассажирских перевозок формирует, утверждает постановлением реестр городских маршрутов, городские маршруты общественного транспорта, их паспорта и графики движения по ним, изучает потребность населения города в транспортных услугах, принимает меры по удовлетворению спроса населения в транспортном обслуживании (систематически организует обследование пассажиропотока на маршрутах и на основе результатов обследования открывает новые, изменяет или закрывает действующие маршруты, внося соответствующие изменения в реестр городских маршрутов).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Заявитель полагает, что оспариваемое постановление Администрации, которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта, в части исключения из данного реестра автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, 71 и 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости, принято в нарушение названной нормы.

Вместе с тем действующее законодательство не содержит запретов на изменение уполномоченным органом местного самоуправления однажды установленного перечня маршрутов, в том числе и на такое изменение, которое направлено на уменьшение количества маршрутов или исключение из перечня отдельных маршрутов, которые обслуживаются определенным видом транспортных средств.

Судами установлено, что принятие оспариваемого ненормативного акта представляет собой не произвольное внесение изменений в Реестр существующих маршрутов, имеющее своей целью ограничение конкуренции, а направлено на снижение доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов и троллейбусов, что объясняется необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества.

Постановление N 4439-П утверждает перечень городских маршрутов транспорта общего пользования города Кирова, то есть определяет пути их следования по территории города Кирова и, соответственно, регулирует публичные отношения в области организации транспортного обслуживания населения города.

В силу пункта 2.5 Положения N 26/7 передача перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта на конкурсной основе производится в соответствии с Положением о конкурсе, утвержденным Кировской городской Думой.

В пункте 1.6 Положения о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 N 50/1 (далее - Положение о конкурсе), указано, что участниками конкурса могут являться юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, претендующие на заключение договора с администрацией муниципального образования "Город Киров" на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, соответствующие требованиям настоящего Положения и конкурсной документации.

На конкурс выставляются лоты - маршруты, утвержденные постановлением главы администрации города, включенные в реестр городских маршрутов, в случаях окончания срока действия договора; досрочного прекращения действия договора на обслуживание маршрута по инициативе одной из сторон или по соглашению сторон; открытия нового городского маршрута. Лот может состоять из нескольких маршрутов (пункт 1.7 Положения о конкурсе).

Пунктом 5.5 Положения о конкурсе в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5 процентов от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

Соответственно, любые хозяйствующие субъекты вправе в установленном порядке принять участие в конкурсе, результатом которого является заключение договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.

С учетом изложенного суды обоснованно посчитали, что отдельные перевозчики, маршруты которых были закрыты, при наличии вместительных пассажирских транспортных средств, которые необходимы для организации перевозочного процесса в интересах населения муниципального образования, могут принять участие в конкурсе и участвовать в перевозке пассажиров на территории города Кирова. Следовательно, их права оспариваемым постановлением не нарушались.

Ссылка антимонопольного органа на Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, Положение о реестре городских маршрутов пассажирского транспорта, порядке его формирования и ведения, утвержденного распоряжением главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562, Порядок утверждения городских маршрутов и графиков движения общественного пассажирского транспорта города Кирова, утвержденный распоряжением главы администрации города Кирова от 22.12.2006 N 6235, отклоняется судом кассационной инстанции, так как наличие названных норм о возможности осуществления перевозок пассажиров транспортными средствами категории "М1", с количеством мест для сидения менее 8, не свидетельствует об обязанности органа местного самоуправления при осуществлении возложенных на него полномочий в сфере транспортного обслуживания населения предусматривать в реестре некоторых городских маршрутов возможность привлечения всех видов транспортных средств, определенных действующими нормативными правовыми актами.

Из Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует обязанность органа местного самоуправления создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовать транспортное обслуживание населения в границах городского округа с учетом особенностей конкретного муниципального образования. В рассматриваемом случае такая обязанность исполнена Администрацией, в том числе путем принятия постановления N 4439-П.

При таких обстоятельствах суды сделали правильные выводы о том, что оспариваемое постановление Администрации издано в пределах компетенции ответчика; антимонопольный орган не доказал наличие в действиях органа местного самоуправления по исключению из Реестра городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, 71, 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости, нарушения запрета, установленного в пункте 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; отсутствие в "Реестре городских маршрутов" городских маршрутов, обслуживаемых маршрутными таксомоторами, не свидетельствует о препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, в связи с чем обоснованно отказали Управлению в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле документам, не противоречат им и в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации переоценке судом кассационной инстанции не подлежат.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от её уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 02.02.2011 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.03.2011 по делу N А28-9843/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ш. Радченкова Д.В. Тютин